关注重点? 完善流程 细化措施? 强化追责 保证烟叶生产经营规范有序开展 ——关于烟叶生产经营若干环节易发多发问题的调研报告 烟叶生产是行业稳健发展的基石，关乎发展全局。基层烟叶站是行业落实烟叶生产工作的“前沿阵地”,也是行业的形象窗口，加强基层烟叶站的规范管理,打牢基层基础, 对于筑牢行业发展根基起到重要作用。为保障烟叶生产平稳规范，全面精准掌握生产经营中易发频发问题，制定出针对性强、可行性高的防控措施，有效保障烟农权益，保护烟叶从业人员，保证烟叶生产经营规范有序开展。近期，**市局（公司）通过走访农户、探查基层、召开座谈会等多种形式，开展了一系列调研活动，初步摸清了易出问题环节、认真分析了问题根源，并提出了具体对策。
一、烟叶生产经营中易出现的问题 （一）生产环节中易出现的问题 1.虚报面积，冒领补贴和物资。主要的手段是：一是故意重叠丈量县与县、村与村、乡与乡交界处的面积，增加合同面积，达到冒领补贴、物资的目的。二是以少报多，少种多签，有意截留套取补贴和物资。三是采取虚假合同，只签不种，造成合同流失，出卖合同，从中套取补贴和物资。
2.虚报瞒报，套取专项补贴资金。一是烟叶优化结构易发生以少报多 、冒领套取补贴款问题（此项补贴已取消）；
二是支付合作社机耕补贴以少报多或达不到约定的机耕技术标准而按合格验收，从而套取机耕补贴款；
三是支付合作社的育苗补贴，采取以少报多的方式进行套取。
3.以次充好，降低物资验收标准谋取私利。在烟用物资购进环节，以高质量样品中标、低质量物资供货，内外勾结，不按样品质量接收，以次充好，从中谋利。
4.暗箱操作，利用基础设施建设谋私利。一是项目选址不透明。人为因素占主导，未遵循合理布局、公开公平公正原则进行选址，存在吃喝、送礼等现象，易产生腐败问题。二是招标管理不到位。项目招标不规范，透明度差，一般采取先低价中标、再签补充合同的形式来增加预算；
甚至还有空手套取项目，再转包谋利的现象。三是项目建设管理不到位。工程项目随意延期，对延期没有硬性约束；
对项目建设质量把关不严，存在不敢管、不想管、不真管的问题。四是项目变更不规范。以项目变更为由增加资金投入，项目变更随意性大，程序不规范、手续不完备。五是农机设备验收把关不严。易发生接收的农机质量与招标的质量不符的问题。
（二）收购环节中易出现的问题 1．包装物料以次充好，烟叶预检流于形式。一是物料供应商不按合同执行，以次充好；
接收人员收受好处，不按照样品标准接收，从中谋取私利。二是在入户预检过程中，技术人员与烟农内外勾结，掺杂使假从中谋利，或者搞假预检，套取专业化分级补贴资金。
2. 收购过程暗藏私利，损害企业和烟农利益。主要形式有：一是收购中克扣烟农烟叶重量或以“折秤付现”的方式升溢烟叶数量，压级压价，私开发票，套取资金；
二是与烟农内外勾结，收“人情烟”“关系烟”抬级抬价，收取烟农好处费，损害企业利益；
三是采取利用空白合同虚开入库单、虚开发票等手段，套取库存升溢烟叶款私分或据为己有，形成贪污犯罪事实；
四是与烟贩内外勾结，以次充好，收购低次烟叶和混级烟叶，入库后再打散分拣，重新定级或混级，改变原入库数据，从**取利益；
五是故意将把烟变换成散烟名称，骗取散烟收购补贴款。
二、易发问题的原因 长期以来，行业一直对加强烟草生产经营环节 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 长期以来，行业对烟叶生产经营管理工作高度重视，监督措施不断完善，管理力度不断加大，规范化管理水平得到明显提升。但是，随着监管的强化，一些违纪违法行为也在发生变化，甚至在某些基层有抬头之势，个案演变成“窝案”和“串案”时有发生，个别人员利用职权之便“吃、拿、卡、要”依然存在，已经严重影响了烟农种烟的积极性，制约了烟叶发展，更损害了行业形象。通过对 各个关键环节和易发生问题的分析，原因主要有以下几方面：
（一）思想边缘化。基层烟叶从业人员地处偏远，人的行为思想受客观环境制约较大。少数人平时由于工作忙，疏于对自己世界观、人生观、价值观的反省，加之各种因素的干扰，理想“失去”、心理“失衡”、道德“失范”、权利“失控”、监督“失效”、要求“失严”、管理“失职”、规范“失灵”的“八失”现象不同程度存在，这在一定程度上助长腐败发生。
（二）权力集中化。基层烟叶从业人员少，事务杂，管理粗放，不可避免会出现三种现象：一是权力失控。基层人员缺乏应有的职责约束，使权力和责任、义务相分离。二是权力失衡。由于权力过于集中，大权独揽，失去权力制约。三是权力异化。将权力公有转为权力私有，导致滥用权力而不受监督、约束，致使烟农、企业、国家利益受损。
（三）操作暗箱化。基层烟叶从业人员手中权力的过度集中和缺乏监督，为不规范行为提供了滋生的土壤，导致了工作中暗箱操作行为的发生。在人治化管理的基层，办事民主公开程度、工作透明度不够高，从烟叶种植计划分解、合同约定面积、商品化育苗供苗、生产扶持政策兑现，到基础设施项目规划、实施及烟叶收购等各个关键环节的操作权力掌握在个别人手中。人为的信息不对称，必然会造成信息的阻隔和不畅，导致效率低下，甚至滋生腐败。
（四）监督缺失化。烟叶基层人员由于“山高皇帝远”，受主客观因素制约，存在上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难、自我监督太淡的现象。近年来，尽管行业出台了不少规范性规章制度，在执行过程中也不断加大了惩治力度，但一些地方 的腐败问题仍然呈现出高发趋势，成为当前行业内最为突出的社会问题，其根本原因就是对基层的监督缺矢造成的。
三、防范措施与对策 重拳整治损害国家利益、烟农利益的突出问题，是烟草行业义不容辞的责任，也是贯彻落实中央一号文件的具体体现。烟叶生产经营中出现的问题，有其滋生的复杂背景和土壤，必须综合治理，教育、制度、监督、追责“四管齐下”，才能达到标本兼治的效果。
（一）强化教育培训 烟叶生产过程中出现的问题，归根到底是责任心缺失、职业道德缺失的表现。要以加强思想教育为根本，切实强化烟叶从业人员的职业道德教育、法律法规教育和反腐倡廉教育，真正把思想认识提升到维护专卖制度、维护行业大局的高度。
1．提升思想意识。烟叶从业人员要把加强思想道德教育，特别是拒腐防变教育作为主要内容，有效发挥教育的引导、规范和约束作用。要大力弘扬法治精神，积极营造反腐倡廉文化氛围，挤压“腐败亚文化”的生存空间，努力积聚廉政“正能量”。要在学法、知法、守法、懂法和用法教育上狠下功夫，做到常学、深学、真学，在潜移默化中增强自律意识、法律意识、规范意识和自我保护意识，切实守住不枉法、不徇私、不违规和不犯错的底线。
2．强化队伍素质。烟叶从业人员是联系烟农最直接的窗口，是走好 “最后一公里”的具体实施者，是树立行业形象的具体践行者。必须在人力资源配置上逐步实现优化，积极引导有能力、勇担当、知敬畏的人员进入烟叶岗位，为提升基层基础管理水平提供强有力的人员和组织保障。
3．加强作风建设。良好的作风是遏制消极腐败的重要保证。要以践行“党的群众路线”和“三严三实”为统领，加强“两个至上”行业价值观和感恩文化教育，自觉汲取“营养剂”，涂上“防腐剂”，真正在思想上、行动上补足精神之“钙”、铲除“四风”之害、祛尽行为之垢，努力实现行业风气的根本好转。
（二）完善工作流程 1．强化合同管理。合同管理是烟叶生产经营工作的主线，贯穿烟叶生产收购全过程，是收购烟叶、兑现补贴的重要依据，是实现痕迹化管理的最有效手段。一是以合同主线规范烟叶生产经营。严格按合同组织生产，按合同约时定点组织收购，按合同发放物资补贴。要在落实合同面积的基础上，按照补贴标准，确定补贴对象和补贴数量，凭有效证件和合同领取补贴物资，防止冒领、代领等骗取补贴物资和资金的现象。要加强烟站物资、资金的管理，防止发生克扣、截留和挪用的风险。二是加强程序公开监督。公示合同约定的种烟面积和售烟数量；
依据合同约定，对补贴的项目、资金、物资等进行兑付，兑付前后都要公示，接受烟农监督、举报。接到举报，一经核实，收回补贴物资和资金，并根据情况取消当年种烟资格，列入烟农不诚信记录。发现有骗取补贴物资、资金且数额巨大，触犯国家相关法律的，移交司法机关处理。三是建立合同监管和异常情况预警机制。实时监控合同执行情况，严查虚假合同、冒用合同、冒领补贴等。完善农户档案管理，规范档案的收集、整理、保管、利用等活动。四是 研究推行以收购烟叶的数量来倒推烟叶种植面积和物资补贴（自然灾害造成的减产除外），以此倒逼烟叶合同监管的责任落实。
2．严管物资补贴。首先，根据生产需求和前期库存科学拟定采购计划，公开采购程序，明确样品质量，做到阳光透明，严格按照样品质量接收物资。第二，要严把烟叶生产扶持物资和资金兑现。严格按照烟叶生产投入补贴管理政策规定，认真执行补贴程序、补贴标准、检查验收、补贴支付管理等有关要求，规范烟叶产前投入管理；
凡直接给烟农的现金补贴，必须打入烟农合同对应的银行卡，杜绝弄虚作假、贪污私分等隐患；
烟草公司委托合作社开展专业化烟叶生产服务项目的补贴资金，要确保委托服务内容真实、价格合理、有据可查，坚持张榜公示，接受社会监督，杜绝编造虚假服务事项套取专业化服务资金，避免通过合作社变相产生“小金库”。第三，要严把物资管理关，包含计划上报、收货管理、质量检验、物资供应、财务账目、破损过期物资处理、仓储管理等内容。要环环相扣，有相关的记录表单、签字记录，以备有据可查。要建立物资管理台账，防止物资出入库及发放管理过程中手续不规范，收发存台账建立不完善，农户代签、代领、漏签等不规范现象。
3．规范烟叶生产基础设施建设。一是规范招标程序，公开招标流程，严格控制项目变更，严格把好质量验收关、合同签订关，确保各项工作落到实处。二是全面执行项目负责人制度，项目负责人全程参与项目的申请立项与过程监管，实行项目质量终身负责制，纳入岗位绩效工资体系，切实加强对监理方、烟站及项目负责人的工作考核。三是严格执行回避制度，项目建设管理人员、项目负责人与建设主体、工程承包商、设施设备供应商和相关服务单位有近亲属或其他利益关系的，必须回避。同时， 农机的采购和验收，要进一步规范农机标准，避免质量与提报的不符；
要在监管上下功夫，制定统一的管理规范，严把采购关、接收关，在付最后一批资金前必须出具小结证明。
4．规范烟叶收购流程。一是落实入户预检。制定《烟叶入户预检管理办法》，规范预检工作流程：即成立预检组织、制定预检方案、招聘和培训预检员、入户制样指导分级、编制预约交售计划、定量预检后发放售烟通知单、站前复检、信息反馈、考核到人、责任追究等环节，其中站前复检环节是入户预检工作流程的重要环节，要对到站烟叶进行复检，如实做好记录，每天汇总上报，为站（点）考核预检员提供依据。二是对照新烟样品收购。贯彻落实新烟样品的制作、审定和使用，用新烟样品制约等级评定的自由裁量权。三是坚持封闭定级，切断主评与烟农的联系。四是强化监督。首先强化烟农监督，公示每户烟农的交售进度，建立举报信箱；
其次强化内部监管，加强主检的仓库巡回监督。五是规范称重打包。首先要及时打包成件，每日上报升溢，溢损率控制在1%以内，避免站点人为调整；
其次加强现场监督，站长随机抽查，主检现场监督。六是发挥财务审计作用，加大对烟叶收购环节的财务审计力度，不定期盘点质量升溢、数量升溢，加大核查小等级的频次，防止出现压级压价、提级上调行为，切实维护国家利益和广大烟农利益。
（三）制定防范措施 1．强化制度建设。一是健全制度，堵塞监督管理漏洞。切实把建章立制作为防范问题、堵塞漏洞的根本措施，针对易发生问题，深入剖析原因，以“制度不在于多，而在于管用；
处罚不在于重，而在于公平”为原则，对症下药，釜底抽薪，努力形成周全缜密的制度防线。要围绕面积落实、合同管理、产前投入、设施建设、收购管理等各个关键环节， 进一步健全权力运行机制和监督体系，最大限度减少机制障碍和制度漏洞，把有可能实施不规范行为的“特权”关进制度的笼子，形成“不敢腐”的惩戒机制、“不能腐”的防范机制和“不易腐”的保障机制。二是抓住节点，强化规范管理根基。进一步强化“依法行政、依法管理、依法生产经营”理念，从部门、岗位的职能、职责和流程等关键节点入手，构建全面覆盖公司层、部门层和岗位层的目标管理体系，全面梳理、修订和完善烟叶生产经营各项工作标准。三是关注重点，规范从业人员用权行为。要建立健全一整套与烟叶从业人员权力运行相适应的制衡制度，切实明确各岗位职责、权限与工作业务流程。在烟叶生产上，突出把好面积落实、合同签订关，杜绝虚假合同。在烟叶预检上，强化监督考核，建立针对性强、操作性强的奖惩办法，明确预检人员的责任和追责措施，明确在预检后掺假的烟农，要给予相应处罚，比如取消下年的种烟资格。在烟叶收购上，要严格执行合同规定，严格统一开磅收购时间，在收购系统中锁定烟筐皮重和收购时段，关闭收购暂存功能等。同时，全面推行技术员异地使用、异地收购政策，从根源上杜绝收人情烟、面子烟问题。切实推行办事公开和民主管理，公开收购等级标准，成立仲裁组、质量检查组，对烟叶收购进行全程监督，提高权力运行的透明度。四是丰富手段，提高监管效率。针对监管面宽、难以到位的实际，运用信息化手段，推行电子监控、实时监控，建立日常化、制度化、常态化的监控机制，及时科学处置系统预警信息，有效降低“暗箱操作”隐患，切实杜绝“人情烟”、“关系烟”问题和人为作假行为。
2．强化廉政监督。要严格落实“两个责任”，强化“三项监督”。积极探索建立权力运行约束机制、廉政风险预防机制、反腐倡廉教育机制、源头治理监控机制、从严惩治警戒机制和工作推进保障机制等六大体系，进一步提高惩防体系建设水平。要强化痕迹资料的管理 ，一方面可以为管理者留下可供考察、评估、佐证管理的旁证材料，另一方面又为上级主管单位和司法机关区分责任界限并向管理者实施问责及追究法律责任提供有力的物证。同时，要强化各级的监督作用，上级要坚持完善领导干部廉政谈话制度、述职述廉制度、大事报告制度、定期考核制度和各种专项资金审计等制度；
要强化同级监督，严格执行议事规则，遵循工作程序，健全民主生活会制度，落实好集体领导和个人分工负责相结合制度；
要落实好下级监督，采取广泛征求群众意见等方式，扩大群众的知情权、参与权和监督权，切实加强民主监督。
3．强化责任追究。一是全面构建监管格局。对烟叶生产的监管，要成立以主要负责人为组长的规范管理工作领导组织，明确“以烟叶种植收购合同真实性为依托，统一烟叶生产补贴标准为关键，以抓实‘起源’和‘流向’两头为方法，做好合同公示为重点，以资金转账为主线，电子结算为抓手，以信息平台监管为载体，以加强内管为手段”的工作思路，形成“统一领导、分级负责、职责明确、过程监督、突出重点”的工作格局和事前预防、事中监督和事后追踪的监管格局。二是落实监督考核机制。始终坚持惩防并举，对所查办的案件进行总结剖析，研究发案规律，加大预防力度，做到未雨绸缪和提前防范。注意运用典型案件进行警示教育，做到查处一起案件、教育一批干部、完善一批制度，促进惩治成果更好地向预防成果转化。通过查办案件，认真总结经验教训，不断健全完善各项规章制度和监督制约机制，努力形成“不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”三是建立完善问责机制。严格执行《**烟草专卖商业系统干部问责办法》，对违反有关规定的，特别是对那些有令不行、有禁不止、顶风违纪、情节恶劣、影响极坏的典型案件，要 严肃问责追责、绝不姑息，并公开曝光。严格实行“一案双查”，既查清当事人的违规违纪问题，又查清有关职能部门的责任范围和责任，还要查清有关领导的责任范围和责任，层层倒逼追究责任，充分发挥查办案件的治本作用，让违纪者付出代价，使纪律、规定真正成为“带电的高压线”。
? ? 2016年6月22日 ? 本文来自https://www.zaidian.com/