摘要：我国信访制度伴随集权文化已在中国特色政治制度下运行了数十年，在理论与实践的纷争中蹒跚而行，其所承载的法治与司法精神也随着相关制度的变化而不断变换。信访制度深厚的历史背景与现行的依法治国理念相互冲击，形成复杂多变的纠纷解决体系。在法治化建设的大背景下，需要整合现有的信访与司法体系，将信访制度的改革同社会体制的改革紧密联系起来，实现信访制度与其他权利救济制度的合理分工，畅通信访渠道，才能切实保障公民合法权益，维护司法的独立性和国家政治权威。本文从现有信访制度的历史定位和固有弊端出发，以司法改革为视角，对重构我国信访制度的改革方向提出了初步构想。
关键词：信访制度 司法救济 利益表达
一、我国信访制度的历史定位
我国信访制度伴随着政治体制的变迁经历了大众动员型、拨乱反正型、安定团结型、复合型信访发展阶段，在不同的历史背景下以其独特的性质和功效赢得了社会的认可与尊重。2003年6月至今，我国一直处于的复合型信访时期，其核心价值是保护信访人的合法权益、及时化解矛盾纠纷，与和谐社会的时代背景密不可分，其定位主要表现在以下四个方面：
（一）人民群众政治参与
政治参与是指人民群众通过对政府公务人员的任免、作为及目标产生影响，从而渗透到国家对政治体制、经济发展的决策中。尽管公民意欲以信访为手段参与政治的收效甚微，但这种民主化形式却是人民群众渴望人身自由和利益保护意识觉醒的表现。现有司法体制因其较强的政治性而无法充分体现出人民性的特征，信访制度作为维权工具，创造了弱势群体直面最高层的诉求平台，成为实现民主权利和维护群众利益的重要手段，弥补了我国现有司法体制的不足。
（二）群众性利益表达
信访制度不仅为人民参与政治搭建了平台，还为群众利益表达提供了渠道。近年来，不同利益主体如农民工、下岗职工、城市边缘群体日益扩大，社会贫富的结构性断层不断拉伸，广大群众在自身利益受损而诉求无法上传时、在上层决策严重失衡时、在司法手段无从解决时，尤其需要一种有效的替代性利益表达渠道，信访制度便应运而生了。通过信访，使来访人员省去时间、空间与权力的隔阂，直接向机关工作人员寻求救济；通过信访，领导者能更清晰的明了群众需求，掌握更真实的民间信息，从而更好的为人民服务。而该表达渠道，也成为监管部门及司法机关掌握各级干部违法违纪情况的主要渠道，成为反腐倡廉的重要信息源。
（三）全方位权利监督
权利监督包括党的监督、司法监督等内部监督和人民群众监督等外部监督方式。司法监督一度以其特有的权威性和强制性成为群众保驾护航的最后一套屏障，而今，信访监督以社会“安全阀”的角色被广大群众所依赖，成为社会民主监督的有效形式，它摆脱自上而下的固有缺陷，从民情、民意、民生出发，由外而内产生威慑力，与内部监督共同构成完善的全方位权利监督体系，促使行政机关依法行政、司法机关严格司法、有效的保障了各项决策的人民性和公正性。
（四）弱势群体权利救济
信访制度作为继司法救济之后兴起的救济手段，虽然不具有司法手段的强制执行性，但也克服了司法救济体制行政化、法院机构设置等方面的固有缺陷。当弱势群体在苦诉无门或司法不公时便以上访的形式寻求政府和机关的帮助，得到公平公正的对待。这并非完全是对我国现有司法体制的不信任，而是历史根深蒂固的“群体情节”为信访制度提供了土壤。
二、我国信访制度的固有缺陷
随着群众民主意识、维权意识不断增强，信访数量日益增多，庞大的信访量逐渐超出了当前信访机构所能承载的限度，群众反映的问题得不到及时有效解决。本应以解决问题为核心，却引发了许多社会问题，这使得信访制度存在的合法性受到社会各界强烈质疑。
（一）信访制度功能错位
沟通、调节、监督和救济是我国信访制度的主要功能。四种功能均从不同程度上反映了群众的需求，拉近了政府与民众的距离。然而，其中的调节功能却在行政角色的强压下偏离了本质属性。根据《信访条例》第15条和第21条的规定，行政复议和行政诉讼要优先于信访，这使得信访的功能集中于对政府不当行为的监督，忽略了涉法类信访的急剧增多。信访者在做出举动前大多通过司法途径寻求过帮助，在法院不予立案或判决无法满足其利益需求时，便踏上了漫漫上访之路，这不仅动摇了司法的权威性，加大信访资源的成本，也容易煽动舆论的力量动摇民心。国家赋予信访机构化解社会矛盾的职能，而人民又对信访制度的救济功能报以过高的期待，使信访制度的各项功能因无法协调而处于尴尬境地。司法作为权威纠纷解决的裁判机关，其独立性和权威性很难得到保障。
（二）信访机构体系繁杂不一
目前，我国行政机关、立法机关、司法机关、各级党委均设有信访窗口，相互之间不存在领导关系或监督关系，行政机关职权交叉，司法机构职能单一，信访事由复杂多变，各机构间对信访事项职责分工不明，建构散乱无章，体现出我国信访体系设计不当。中央对地方信访机构的协调和监管无法落实到位，导致基层信访机构运行混乱，最终造成信访不断升级的恶性循环。我国现有的信访体系对信访事项的处理缺乏统一的规范化程序，使信访工作者具有充分的自由裁量权，而这些纠纷解决者因受教育程度高低不一、道德标准参差不齐或与信访者关系疏密不同可能出现截然不同的处理结果。
（三）“以人治国”色彩浓厚
“以人治国”是与“依法治国”背道而驰的执政理念，是历史倒退的表现。信访制度产生的历史渊源是植根于群众心中的“清官情结”，即信赖的是断案者的个人品质而非司法强制，相信通过人情交往能获得比诉讼等法律途径更为有利有效的期待结果，把上级的干涉性指示凌驾于司法正义之上，这种深厚的心理背景成为人民跨越司法救济直接寻求上访的主要原因，不仅侵犯了其他救济制度，还架空了法律的威严，与现行法治社会格格不入。
（四）信访成本高昂，效率低下
信访的过程一般是从基层逐级向上直至中央的上访历程。信访者将为此付出金钱、精神，甚至以家庭幸福或个人健康为代价。而政府为了有效解决信访难题，通过扩充人力、增加设备来保障信访者的权益顺利实现，或是地方为了塑造“零上访”的政绩与上访者形成对弈，无论何种状况，都无疑加大了人力成本和社会公共成本，即便是形成上访渠道顺畅、上访事项有效解决的良性局面，那么对法律强制的淡漠也会造成司法资源的浪费。据统计，这些费时费力的上访问题其解决率只有千分之二，极低的效率暴露了现有信访体制运行的弊端。
（五）国家政治权威和司法公信力降低
越来越来的群众将信访作为纠纷解决的重要渠道，认为国家有义务为其合理或不合理的诉求做出其预期的答复，当期望落空时便丧失对国家的信任，通过群体性事件或舆论造势来诋毁相关部门，形成群众与政府对立的动乱局面，损害了国家政治权威性。同样，当公民的诉求在法院不予支持或审判结果不尽其意时，其角色变更为信访者，通过给政府施压来获得救济，若政府给予了正面回应或妥善的处理结果，此时司法公信力便大大降低，人们不愿相信司法机关，而更愿意向信访机构寻求救济，影响法治理念的渗透和法治社会的进程。
三、对重构我国信访制度的有益探索
信访制度的重构不仅应当定格于行政角度，而应与司法体制改革和整个社会体制的改革相结合，形成自上而下、由内而外的监管和救济体系，在法治社会的大背景下，实现人民利益的最大化。
（一）制定统一的《信访法》
面对信访机构庞杂散乱，缺乏统一协调机构的现状，加强各种社会矛盾协调机构的工作迫在眉睫。国家立法从宏观层面保障了制度的实施，是统一规范、机构协调的有效手段。目前，国务院颁布了《信访条例》，各部门也制定了相应的信访规范，但彼此间职责分工并不明确，运行机制也不科学。因此，将信访案件的受理及解决过程用国家立法的方式确定下来，通过制定统一的《信访法》，明确信访机构职责，完善信访工作机制。对受理、解决及结案程序规定处理期限和管辖分工，使接访者能遵循一条可视化细则办案，信访者的合法权益得到有效救济，从而实现资源的优化配置，节约信访成本，提高信访效率。
（二）构建信访预警机制
通过规范基层的治安综合治理工作，动态掌握辖区内有信访苗头的事项，形成完善的信访报警网络体系，做到及时发现社会热点问题和群众矛盾纠纷，不积压、不推诿、不隐瞒，使信访事项在基层得到妥善解决，维护社会的和谐稳定。司法机关尤其要对有上访苗头的案件进行汇总，从立案阶段起，要以敏锐的触觉对待不予立案的诉请，如果当事人情绪激烈或言辞不满，应耐心安抚和疏导，使当事人明晰法理并告知其他可行的救济方式，从源头上杜绝矛盾激化；对已审结的案件更要认真对待，若当事人不服从终审判决结果，在告知其法定权利的同时及时上报，给予正面的导向性指引，避免出现案结事不了的情形，影响司法权威。
（三）探索信访代理制度
由于信访者大多是处于社会边缘的弱势群体，文化程度不高，法律意识淡薄，加之“非讼”意识的扎根，在权益受到损害时不善运用法律手段解决纠纷。针对我国国情，可以探索信访代理制度，通过信访服务与法律援助的有机结合，达到寻访救济与司法救济的协调统一。立足于现有的法律援助资源，动员更多的法律工作者和法学专业学生志愿者参与到信访协助事项中，通过为信访者提供法律建议、解决涉法难题，为政府信访机构提供专业意见，以此前瞻性方式进行心理疏导，还可以组织社会团体共同参与，开设咨询窗口、进行科学教育、开展诉前调解、举行公开听证等方式合理、合法、合情的处理信访者的诉求，同时鼓励并扶持社会中介组织介入信访代理领域，使之承担更多社会责任，顺应和谐法治的社会需求。
（四）形成以司法为中心的纠纷解决体系
我国现有的司法救济体制由于其浓厚的政治色彩与其人民性的定位渐行渐远，在信访盛行的浪潮中被日益边缘化，群众矛盾纠纷不愿或不能进入正当的司法程序，或是法院终审判决受到外部权力的制约，背离程序正当的司法目标，群众的合理诉求得不到满足。为了维护司法独立性和终极性，有必要将涉诉类案件从信访中剥离出来，确保法官断案不受行政机关等外部权力的干涉，防止法院政府化、官僚化，加重公民对司法公信力的质疑。将各类争议逐步引导到纠纷解决的主渠道上来，减少信访以及伴随信访的非制度化公民的政治行动，形成以司法为中心的纠纷解决体系，达到维护司法权威性和稳定法律秩序的目的。
（五）畅通信访渠道，实现信访工作信息化
随着电子信息技术的迅猛发展，我国各部门逐步设立了电子政务窗口，通过公开化、科技化的手段提高办事效率。在信访体系的构建中，保证信访渠道的畅通对于群众意见的及时上传起着重要作用，体现出对群众信访权利的尊重，是保质高效落实信访制度必不可少的条件。为了构建畅通的信访渠道，相关部门单位应充分利用现有的网络信息资源，成立信访专案小组，积极改进工作方式，推动信息化建设，实现信访资源的共享，为全国各地分散的信访机构提供一个统一的工作平台，形成资源共享、统一管理、公开透明的信访工作格局。
四、结语
信访问题反映了我国政治、经济和社会多方面的协调统一，唯有将信访制度改革与整个社会体制改革相结合，从完善立法、机构建设、人力投入、协作分工等多方面积极探索出一条适合中国国情的可行性道路，才能从根本上化解社会矛盾，构建法治国家。
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