[摘 要] 我国政府部门主持的期刊评估可分为三个阶段。由于社会政治、经济、文化环境的变化，政府管理部门对期刊评价预期的导向作用、依据的评价指标和评价方法等在不同阶段侧重点不同，呈现以下特征：由注重质量导向转为注重市场导向，评价体系展现出逐步建设的进步历程，经历了不断总结、纠错、调整的过程，对消费类期刊的重视大于学术类期刊、对科技类期刊的重视大于社科类学术期刊、现有期刊评价不能发现和解决学术期刊的根本问题，期刊评奖的负面效应在学术期刊中体现较为明显。
[关键词] 政府 期刊评价 学术期刊 历程 得失
[中图分类号] G231 [文献标识码] A [文章编号] 1009-5853(2012) 02-0054-11
[Abstract] Due to the changes in social, political, economic, and cultural environment, the emphases of the government administration’s anticipated guiding roles, evaluation parameters, and evaluation methods are somewhat different. The course of development can be divided into three stages. the following characteristics can be found out: there was a transition from emphasis on quality-oriented to emphasis on market-oriented in governmental evaluation; the evaluation system has been progressing as a result of gradual construction; in the course there have been constant summing-up, correction, and adjustment; more attention has been paid to consumer periodicals rather than to academic journals, and to scientific journals rather than to social science journals; the current periodical evaluation system is incapable of discovering and solving the fundamental problems with academic journals; the negative effects of periodical evaluation are most conspicuously reflected in academic journals.
[Key words] Government Periodical evaluation Academic journals Development history Success and failure
多年来我国期刊评估一直由三个系统在推进，一是政府部门的评价系统，二是专业学术评价和发布机构的评价系统，三是行业学会的评价系统。其中，前两个系统的评价对期刊界的影响起主要作用。由于政府部门与专业学术评价和发布机构的职责不同，因此评价中各自在施力点上有很大差异。专业评价机构在分类评价方面较为专业和细致；政府部门的评价尽管也是分类进行，但多数是将消费类期刊与学术期刊置于同一语境下进行评价，其间呈现出的经验和不足值得讨论。
关于专业学术评价机构对期刊评价情况的研究，其成果在理论和实践上都十分丰富，基本集中在评价目的、评价方法、评价指标、数据处理等专业领域；评价数据在应用中存在问题的研讨也一直是学者和业界人士关注的热点之一。相对而言，针对政府部门期刊评价进行的全面关注和讨论显得不够充分。由于社会政治、经济、文化环境的变化，政府管理部门对期刊评价预期的导向作用、依据的评价指标和评价方法等在不同阶段侧重点有所不同。这些不同阶段的评价工作对引导我国期刊改革和发展起到了导向作用。在当前文化体制改革深入进行的关键阶段，回顾和总结其历程，分析得与失，对在文化体制改革的背景下进行的期刊改革和发展具有重要的现实意义。
1 政府部门期刊评价历程及其分期
政府开始介入期刊评价是从1992年起。从1992年至今，可将政府部门期刊评价历程分为三个阶段。第一个阶段：1992年―2000年。第二个阶段：2001年―2005年。第三个阶段：2006年至今。
20世纪90年代初，我国开始全面培育社会主义市场经济。期刊界处于市场经济发展的背景之下，也受到了影响。一方面是期刊界在大环境下自觉对自身发展进行的反思和路径探寻；另一方面，国家有关管理部门也对期刊业发展提出了新的要求，并开始一系列期刊评价活动。从那时起至今，我国在经济、文化和社会发展等领域经历了一系列变化，比如加入世界贸易组织，完成社会主义市场经济体系的转换，科技和教育迅速发展，在经济体制改革的成果中迎来文化发展和创新的时期，开始并持续推进文化体制改革等。这一切影响到期刊业界，使得基于政府部门的期刊评价在评价导向、评价方式、评价指标、评价组织形式等方面经历了不断的调整。评价的分期即依据这样的脉络进行。以下对这三个分期的社会背景、期刊界围绕政府评价经历的主要事件、评价的主导目标、特点等进行分述。
1.1 第一阶段：1992年―2000年――期刊界的调整和发展期
20世纪90年代初，我国全面培育社会主义市场经济体制，同时为加入世界贸易组织进行准备。在这一背景下，关于报刊市场的新变化和管理的新对策问题，行政管理与报刊市场的培育、发展、完善的关系问题，成为出版管理部门的中心议题。在以管理促发展促繁荣的理念下，重视和研究报刊的质量管理被提到工作的中心，由此开展了报刊治散治乱、调整结构和一系列期刊评价工作[1]。
期刊界的调整和改革应该说是紧接着图书出版业的探索路径行进的。早在20世纪80年代初期，图书出版业已经开始进行体制改革 。到1992年，十四大会议明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，此时图书业的出版体制改革已经进行了将近十年，取得了成果，总结了经验，也提出了问题。十四大以后，在图书出版业已经明确提出有条件的出版社可以由事业单位转为企业的改革方向，这是对近十年图书出版改革的总体肯定。同时，图书出版业改革也暴露出一些问题，主要体现在图书品种数量与质量效益的关系上，需要进入着重提高质量、调整结构、建立体系的新阶段[2]。这对出版业是一个具有战略意义的新进展。在图书出版业探寻改革之路的时候，期刊业经历了1980年代到1990年代初期的办刊条件整治和数量管理阶段，出台了一系列报刊出版管理的规定、办法、章程、意见。
1990年代中后期开始，期刊业也面临着与图书出版业类似的情况，需要提高质量、调整结构，政府对期刊的管理也进入新阶段。当时重点对报刊业进行治散治滥和结构调整，压缩了一批“行业报刊”和“小机关报刊”，迫使有经营能力的报刊直接面向市场竞争，初步实现报刊出版从面向行业到面向市场的转变，为下一步报刊业改革打下基础。
总体上看，1992年到2000年间，报刊管理的主要工作就是对报刊的散乱问题进行治理，以及对报刊结构进行调整。这一时期，期刊的“散”“乱”是期刊结构总体上的情形，具体到每一类期刊，比如消费类期刊、部委机关所办期刊、公益性期刊以及学术期刊等，其“散”与“乱”的程度和表现是不同的。
这一时期围绕政府部门期刊评价的主要工作和事件如下。
1.1.1 1992年举办“全国优秀科技期刊评选”
这是首次国家期刊管理部门主办的期刊评奖活动，由国家科委、中共中央宣传部和新闻出版署共同主持开展。在评比的通知中，作为附件，印发了《科学技术期刊质量要求》，将科技期刊分为指导综合性、学术性、技术性、检索性和科普性五大类，分别制定各类期刊的质量要求与评估标准。从全国3500余种科技期刊中评选出优秀期刊351种，其中一等奖50种，二等奖100种，三等奖201种。1993年，国家科委信息司、中宣部出版局和新闻出版署期刊管理司在总结这次评比经验的基础上，制定了《科技期刊评估标准》。两年后,中国科技信息研究所对国内期刊论文的引文进行统计分析，为期刊的学术水平评价建立了引文数据库，确立了期刊评价八项指标。具体是：总被引用次数，影响因子，即年指标，期刊被引用半衰期，期刊载文量的地区分布数，期刊刊载的基金论文数，出版时滞，自引总引比。这是我国政府有关职能部门首次对期刊的质量及评估标准做出明确的规定和要求。
1.1.2 1995年进行全国部分社科期刊评奖
这是由新闻出版署进行的评奖活动，发布了《社会科学期刊质量管理标准》，将社科期刊分为学术理论类、时事政治类、教育类、综合文化生活类等七大类，并分别制定质量评估标准。至此，科技期刊和社科期刊都具有官方颁布的评价标准。
1992年的首次科技期刊评奖和1995年的首次社科期刊评奖，虽然只是评奖，实际已经包含期刊评估的功能，但主要是基于期刊质量的评估，还不是关于期刊和期刊出版部门的综合评估。这两次评估，为政府进行期刊评价搭建了一个基本框架，其颁布的学术期刊评估标准和质量管理标准均具有重要的里程碑意义，对我国学术期刊乃至学术成果评价模式都产生了重要影响。
1.1.3 1995年国家教委举行全国人文社会科学研究优秀成果评奖
这次评奖虽然不属于期刊的评估活动，但它将学术成果的评价与成果所发表的期刊联系起来，此举对后来的学术成果评价产生了深远影响，也对学术期刊的地位和作用产生了影响。当时在申报单位填报的参评资料中要求提供学术成果出版发表和使用单位，这是首次在政府学术评价工作中将期刊质量与学术成果的质量联系起来。这样做自有其合理的一面，但是如果倚重甚至完全借此进行学术评价，就会出现偏差，以后的发展的确是出现了这样的问题，“以刊论文”就是最具深远影响的一点。关于“以刊论文”的弊端，许多年来在学术界、期刊界都引起了持久的争议，对此问题本文不做具体讨论。这里要指出的是，从笔者目前接触的资料看，如果寻找源头，1990年代初期政府首次进行的人文社科学术成果评奖可以看作是“以刊论文”的开端，即便不是开端，也起了重要的助推作用。
1995年，恰好是期刊评奖和学术成果评奖同期进行，政府评奖部门或是“无心”地将二者联系起来，却使得期刊评价与学术成果评价之间搭上了持久的难以解脱的关系。正如有学者所说：“近年来（作者注：文章发表于2001年），作为管理改革的一个方面，学术评价的量化管理被引入了许多高等学校和研究机构。它们纷纷公布了本单位认可的各学科的重要期刊表（或核心期刊表、权威期刊表、优秀期刊表），根据发表论文的期刊在该学科领域的质量（重要程度）予以论文不同的权重（分值），作为确定专业人员职务聘任、晋升、评奖等所依据的一项重要指标,旨在鼓励撰写高质量的论文,扩大论文影响面,减少论文评价的主观性和随意性,提高评价效率。此举在国内学术界和教育界引起了强烈反响，赞同者与反对者皆有之”[3]。
1.1.4 各省开始进行期刊质量评估和分级
首次科技期刊和社科期刊评奖以后，很快政府部门的期刊评估从部级普及到省市级。1996年前后，山西、甘肃、江苏、湖北和湖南等省的新闻出版局开始对省内的所有期刊进行等级评定，接着大部分省（包括直辖市）都相继制定各类期刊的质量评估标准，省市级政府管理部门的期刊评估开始全面展开。基本上是将省内期刊按照优秀、良好、合格、不合格的等级进行评定，并将期刊分为省内一级期刊、二级期刊、三级期刊的等级。通常三级期刊属于亮“黄牌”的期刊[4]。
1.1.5 1998年推出首届“全国百种重点社科期刊”
1997年2月新闻出版署发出《关于推荐全国100种社科期刊的通知》，1998年1月完成推选工作，借此引导期刊正确处理社会效益和经济效益的关系，树立精品意识，实施精品战略和主体战略，带动和促进全国期刊整体质量不断提高。入选条件除符合《关于推荐全国100种社科期刊的通知》中的要求外，还有5个标准，包括“政治方向正确”“模范遵守党和国家有关宣传纪律和法规、规章”“文化含量高，在本地区、全国或本行业、本专业、本学科领域有深刻影响”“印刷精美”“市场定位准确，发行量居同类刊物前列”。
在同等条件下，以发行量作为取舍的依据。这是政府评比中首次明确将经济指标列入重要的评比标准，具有鲜明的导向性。
1.1.6 1999年3月至2000年1月，首届“国家期刊奖”和第二届“全国百种重点社科期刊”评选
这次评奖由新闻出版署组织实施，社科类参评期刊由中央和地方新闻出版管理部门推荐；科技类参评期刊由科技部推荐。有一点与以往不同，即将社会监督和审计引入评价环节。对入选的发行100万以上的期刊进行公证和审计。先将初选结果在媒体公示，无疑义后再正式向社会公布。从这一变化看，这次评选带有对参评期刊进行绩效评估的意味。同以往相比，评价方法向规范性迈进了一步。这一变化同时也彰显了对市场和经济指标的重视程度。
这次评选也有考虑不够周全的地方，比如两个奖项放在一起评选，有许多期刊重复获奖，使两个奖项的必要性和权威性都受到影响。当然，也正是因为这两个评选并置在一起的机缘，更提醒政府、学界专家和业内人士对政府所设各类奖项的必要性进行思考。
1.1.7 2000年“中国期刊方阵”建设
2000年1月，在首届国家期刊奖颁奖大会上，中央领导提出要集中精力办好一批名牌期刊，争取有几种能进入国际市场。同年8月，新闻出版署提出建设“中国期刊方阵”的设想。9月，中央领导又做出批示：“尽最大努力，建设中国期刊方阵，创出10―20个有世界影响的名牌期刊”。
“中国期刊方阵”有四个层次：第一个层次是“双效”期刊，在全国现有的期刊中选取10％―15％社会效益、经济效益都好的期刊，约1000种，构成“中国期刊方阵”的基础。
第二个层次是“双百”期刊，共200种，就是每两年一届评选的百种重点社科期刊和百种重点科技期刊，由新闻出版署和科技部抓落实。第三个层次是“双奖”期刊，100种左右，是获得国家期刊奖和国家期刊奖提名奖的期刊，每3―4年评选一次。第四个层次是“双高”期刊，就是高科技和高学术水平的期刊[5]。
由于作为方阵基础的“双效”期刊由新闻出版署制定统一标准，将指标分解到各个省和中央的有关部门进行落实，因此各地也纷纷开始了类似于“中国期刊方阵”的地域性期刊方阵建设，期刊评优和评估分级活动在全国铺开。
综上，20世纪80年代到90年代间，期刊在数量上实现了快速增长，1990年代初期开始的评估，指导思想是为了顺应市场经济环境，顺应新的社会政治、经济、文化需求，实现从数量增长到优质高效为主的阶段性转移，建立有生有灭的竞争机制（尽管当时期刊管理中的退出机制并没有实质性地建立起来），提高期刊的整体质量。到1990年代中后期，开始了期刊业集团化建设试点，拉开文化体制改革的序幕。1999年3月，新闻出版署在北京召开由各省新闻出版局报刊处处长参加的全国报刊管理工作会议，会议的内容主要是总结治散治滥工作的情况，研究布置中国期刊奖评比、百种社科重点期刊评比、报刊年检、换发报刊许可证等具体工作。这些可以看作是为下一步实施期刊的市场化、集约化、“走出去”等战略，为进行文化体制改革所做的前期工作。
1.2 第二阶段：2001年―2005年――期刊界酝酿新的突破期
这一时期触及期刊界思变的重要背景，首先是20世纪90年代末，尤其是进入21世纪以来，我国社会主义市场经济体制基本确立，对文化体制改革提出了要求。其次是我国于2001年加入世贸组织，期刊界与国际同行之间面对面的竞争日趋激烈，巨大的差距迫使期刊界尽快做大做强，加快实施“走出去”战略。
在上述背景下，新闻出版业原有的管理体制和运行机制已不再适应经济、文化和社会需求，迫切需要深化改革、加快发展。社会主义市场经济体制是一个整体，包括经济建设、社会建设、政治建设、文化建设各领域，当经济体制改革结出硕果的时候，社会主义基本经济制度必然向上伸展，建立具有中国特色的整套社会、政治、文化制度。文化体制改革就是这一发展趋势的基本方面之一。新闻出版体制改革作为文化体制改革的一个重要范畴，其起始可源自20世纪90年代后期的出版和报业集团化建设。进入新世纪以来，文化体制改革逐渐展开，文化产业不断发展，为出版业的改革创新提供了条件。在前一阶段的整顿整合基础上，期刊界在这一阶段酝酿着新的突破。
2002年11月，党的十六大报告在一个全新的高度对包括新闻出版在内的文化工作做了精辟表述，归结为六点要求，都与期刊界有着密切联系，成为十六大以来发展新闻出版事业的根本指针。在随后的几年间，期刊界实施了一系列战略调整和部署。首先是结构调整战略。这一阶段的重点是在建立“准入”与“退出”机制上采取措施。准入就是对新创办的期刊建立评估体系；“退出”就是退出机制，建立和完善评估机制与之相衔接。其次是品牌战略。通过市场打造一批代表先进文化、取得社会公认、具有全国性影响、社会和经济效益显著的品牌期刊，对这些期刊给予刊号资源、跨媒体经营、对外合作等方面的优先支持，使其更快地发展起来。第三是集约化战略。形成一些有较强实力的期刊集团，鼓励它们实施联合和兼并经营。第四是科技战略。提高期刊出版的科技含量。第五是人才战略。培养一批适应国际化市场要求的办刊人才。第五是“走出去”战略。鼓励有实力的期刊到国外去办刊，有更多的期刊发行到国外去[6-7]。以上整顿和调整，一方面减少了报刊数量，调整了报刊结构，治理了报刊散滥，提高了报刊质量。更为重要的是增强了办刊人员尤其是一些报刊总编和主编的质量意识、品牌意识、市场意识、人才意识[8]。
上述一系列调整和部署为下一阶段的突破积蓄了力量。这一阶段的期刊评估也是为了促进上述工作而展开的。
这一时期围绕政府期刊评价的主要工作和事件如下。
1.2.1 中央“两办”2001年“17号”文件和2002年“16号”文件
2001年8月，“两办”转发中宣部、国家广电总局、新闻出版总署《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》（“17号”文件）。2002年7月，中央办公厅下发《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈中央宣传部、新闻出版总署关于进一步加强和改进出版工作的若干意见〉的通知》（“16号”文件）。这两个文件旨在对新闻出版业改革和发展规范路径起指导与推动作用，虽然并没有直接涉及政府对期刊的评价，但是对政府部门期刊评价导向有着重要的指导性。
1.2.2 2002年召开的十六大对文化体制改革起到直接的加速及推进作用
十六大报告首次提出“文化竞争力”和“文化产业”两个新的概念，体现出对文化体制改革的创新。从2003年开始，包括新闻出版改革在内的文化体制改革开始进入全面启动阶段。十六大以后，为配合文化体制改革出台了一系列文件。包括《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈中共中央宣传部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署关于文化体制改革试点工作的意见〉的通知》和《国务院办公厅关于印发文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定的通知》（国办发[2003]105号）。这两个文件一是对试点工作做具体安排，二是为试点改革提供政策环境。与之相应，新闻出版总署出台了《新闻出版体制改革试点工作实施方案》，起草了《关于新闻出版体制改革试点单位融资的实施意见》和《关于体制改革试点中经营性新闻出版事业单位转制为企业的工作程序》。财政部、海关总署、国家税务总局也随后发出了配套通知。
1.2.3 2002年9月至2003年1月，第二届“国家期刊奖”评选
新闻出版总署举办的第二届国家期刊奖评奖，在奖项设立和入选数量上较首次均有调整。共设国家期刊奖、国家期刊奖提名奖、国家期刊奖百种重点期刊奖三个奖项，废除了“全国百种重点社科期刊”评选；在“国家期刊奖百种重点期刊奖”中增加了科技期刊的参选。
最终共有347种期刊获奖，其中获国家期刊奖的60种，获国家期刊奖提名奖的97种，获国家期刊奖百种重点期刊奖的190种。第二届国家期刊奖在奖项结构和获奖名额上这样调整的目的是为了进一步突出重点期刊的品牌地位，适当扩大获奖范围，逐步形成优秀期刊的梯形结构。这与建设期刊方阵的结构有相同的思路[9]。
1.2.4 教育部启动“高校哲学社会科学名刊工程”
教育部实施的“高校哲学社会科学名刊工程”从2002年开始启动，2003年底进入评选阶段，2004年2月，首批11家期刊入选。
教育部2002年9月印发了《教育部关于加强和改进高等学校哲学社会科学学报工作的意见》（教社政[2002]10号）。2003年11月，印发《教育部高校哲学社会科学名刊工程实施方案》的通知（教社政[2003]12号）。通知指出，实施名刊工程的总体目标是通过国家（包括新闻出版总署、教育部和主办单位）的支持和学报的改革，在五年时间内滚动推出20家左右能反映我国高校学术水平和学科特点、在国内外有较大影响的社科学报及其特色栏目，培育出5―10种国内一流、国际知名的社科学报,逐步改变目前高校社科学报“全、散、小、弱”的状况，实现“专、特、大、强”的目标。
关于教育部名刊工程的实质意义和效果，学报界有不同的评价，这一点将在本文第二部分论述。
1.2.5 2003年开始文化体制改革的试点工作
2003年开始在一些试点地区进行文化体制改革试点。主要工作是围绕着出版业重塑市场主体、完善市场体系展开的。出版行政管理部门在改善宏观管理，健全法规政策，转变政府职能等方面进行了探索。一些试点单位按照现代企业制度的要求，进行公司制改造，建构法人治理结构。总的来说就是破除计划经济体制下的旧有格局，释放和发展文化生产力。
1.2.6 2004年第三届“国家期刊奖”评选
此次共有357种期刊获奖，60种期刊获得国家奖（社科、科技期刊各30种），获得国家奖提名100种（社科、科技期刊各50种），获得国家奖百种重点期刊奖197种（社科期刊97种、科技期刊100种）。社科类期刊从舆论导向、品位格调、学术水平、出版规范、编校印装质量和经营管理等方面制定了评选标准。科技期刊评选则采用量化打分的办法，按照被引频次、影响因子、基金论文比和编校、印刷装帧质量等制定量化的标准，由四个评审组经过审读后按照评分标准打分，依照得分从高到低排序，评选出入围期刊[10]。
由评选社科类期刊的评选标准可见，第三届国家期刊奖评选中，学术类的社科期刊是与消费类期刊采用的同一个评选指标，并没有如科技期刊那样参照学术期刊的评价指标，此为不妥之处。从新闻出版总署领导对此次评奖的总结中，可以看出管理部门也对分类评价的问题有所忽略。比如指出存在问题时，提及了出版规范问题、编校质量问题和广告内容问题，没有涉及学术期刊存在的核心问题[11]，显示了几届国家期刊奖的激励导向是指向市场化的消费类期刊，对偏重于社会效益的学术期刊关注不够。
1.3 第三阶段：2006年至今――进入新闻出版体制改革的新阶段
2006年是文化体制改革由试点转为全面推开的关键年。2005年12月23日，中共中央、国务院下发了《关于深化文化体制改革的若干意见》，这是指导我国文化体制改革的一个纲领性文件。根据《意见》，将我国文化单位分为政府兴办的文化事业、政府扶持的文化事业和经营性文化单位三类。改革就是创新体制机制，形成科学有效的宏观管理体制和微观运行机制[12]。2009年4月，新闻出版总署出台《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》，明确了新闻出版改革的路线图和时间表，提出需要落实的五条措施，包括分类改革、转企改制、联合重组、公共服务、政策配套[13]。
体制改革与政府职能转变密切关联。实现上述措施，新闻出版管理体制、机制、工作重心、方式方法等都需要有相应变化，因此深化政府行政管理体制改革，形成科学执政、民主执政、依法行政的新的管理理念、管理体制机制、管理手段和管理方式方法，也成为文化体制改革不可或缺的重要任务。在2006年全国报刊管理工作会议上，提出了创新报刊出版管理必须强化依法管理的观念、服务的观念、管理关口前移的观念。创新报刊出版管理方式，重要的是要完善宏观调控手段，完善报刊出版“准入机制”和“退出机制”，尽快制定科学规范的评估体系；同时要发挥行业组织和市场中介的作用，建立专业化、社会化服务体系。
到了2009年，全面提高新闻报刊科学管理水平被提到前所未有的高度。这一年是我国新闻出版领域改革、发展、管理的攻坚年，是全面提高新闻报刊工作科学管理水平的一年。新闻出版总署副署长李东东在2009年全国报刊管理工作会议上强调，要重点加快建立报刊出版综合评估体系，实施报刊退出机制。在2011年的全国报刊管理工作会议上，又提出“将管理重点放在加强长效机制建设上，逐步构建新形势下科学有效的报刊管理体系，着眼从根本上解决问题，避免陷入具体事务、具体矛盾之中”[14]。
建立报刊综合评估体系在政府期刊评价历程中具有里程碑意义。这标志着政府对期刊的质量评价由仅仅对期刊的评奖、评估，转向对出版单位和期刊的全面综合评估，标志着对期刊的绩效管理向科学性、制度性、长效性转变。2006年以后，没有再举办国家期刊奖的评奖，这一评奖活动在2004年举办第三届以后就停下来了。2005年3月，《全国性文艺新闻出版评奖管理办法》出台，将全国性文艺新闻出版评奖由原来的90个，减至24个。新闻出版总署原有全国性评奖22个，整改后只设立“中国出版政府奖”。2006年以后开始将管理工作重点转向完善准入机制、审读制度、退出机制，建立健全报刊绩效评估机制上面。
这一时期围绕政府期刊评价的主要工作和事件如下。
（1）2005年3月《全国性文艺新闻出版评奖管理办法》批准实施。新闻出版总署原有全国性评奖22个。整改后只设立“中国出版政府奖”，下设“国家出版奖”和“全国优秀出版人物奖”两大奖项。
（2）2007年11月1日，第一届中国出版政府奖揭晓。此次没有设立期刊奖。
（3）2011年3月第二届中国出版政府奖揭晓，此次增设了期刊奖，40家期刊获奖，社科和自科期刊各20家。
（4）2005年12月23日，中共中央国务院下发《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见 》（中发[2005]14号）。
（5）2009年4月，新闻出版总署出台《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》，系统地体现了中央关于出版业改革的总要求，标志着新闻出版体制改革进入到整体推进、解决深层次矛盾，重构市场新格局的攻坚时期。
（6）在2009年全国报刊管理工作会议上，新闻出版总署做出加快建立报刊出版单位评估体系，实施退出机制的决议，辽宁、河北两省从2009年起对报刊总量、结构、布局进行分类评估试点，目的是通过试点，逐步完善报刊退出的评估指标、退出流程及报刊退出后人员处置办法。
（7）2010年7月，新闻出版总署印发了《报纸期刊出版质量综合评估办法（试行）》，2011年开始实施。《办法》第一条明确：制定本办法是“为了促进报纸期刊业的健康发展，提升我国报纸期刊整体质量，完善报纸期刊优胜劣汰制，调整报纸期刊结构，优化报纸期刊布局，建立良好市场秩序”。
（8）新闻出版总署副署长李东东在2011年的全国报刊管理工作会议上指出，要以报刊综合质量评估为契机，将报刊散滥治理和报刊资源整合、调整结构作为重要任务[15]。
2 对政府期刊评估的分析评价
2.1 政府期刊评价呈现由注重质量导向转为注重市场导向的过程
1992年举办的优秀科技期刊评选和1995年的社科期刊评奖，都制定了期刊的质量要求与评估标准作为评选依据。当时期刊管理的重点是“治散治乱”，因此主要是基于期刊质量的评价。
1997年―1998年完成的首届“全国百种重点社科期刊”评选，已经开始具有鲜明的市场导向色彩，经济指标开始在评价条件中受到重视。在其他条件同等的情况下，偏重于市场化程度高、发行量大的期刊。
1999年―2000年完成的首届“国家期刊奖”和第二届“全国百种重点社科期刊”评选，首次引入社会监督和审计环节，监督的内容是对发行100万以上的期刊进行公证和审计。由此也显示出向市场导向的转变历程。
2009年，新闻出版总署做出加快建立报刊出版单位评估体系、实施退出机制的决议，决定逐步完善报刊市场退出机制评估指标体系的建设和应用，建立健全报刊市场准入退出机制。现在施行的退出机制以综合评估和市场退出为手段，使期刊评估由“市场导向”转为“市场手段”。2010年7月，新闻出版总署印发的《报纸期刊出版质量综合评估办法（试行）》，是实现退出机制的一项重要基础工作。
2.2 政府期刊评价体系展现了逐步建设的进步历程
评估价值取向的变化。由单纯促进刊物质量提高，转变为优化国家出版产业的整体结构和布局、提高期刊国际竞争力的价值取向。这是站在一个新的高度而发生的质的转变。
期刊评估目标由初期单纯的“评刊”向“办刊实力”的综合评价转变。在2010年新颁发《报纸期刊出版质量综合评估办法（试行）》中，这一转变得到了鲜明体现。
评估指标的变化。最显著的变化是引入和不断强调经济效益指标的权重。
评估方法和评估主体的变化。新闻出版署1999年3月至2000年1月组织实施的“国家期刊奖”和第二届“全国百种重点社科期刊评比活动”，引入了审计、社会监督环节；评估主体也由政府部门和专家向职能部门和社会公众的参与扩展，期刊评估开始向规范化迈进。
退出机制稳定推进。从上世纪90年代初政府进行期刊评价开始，就提出期刊退出的观念。其间经历了舆论准备、尝试性实施、机制建设三个大的过程。2008年以来开始进行的报刊退出机制试点是一个大的转变。此前的“退出”，还是计划经济时期传统行政管理的运作模式。2008年以来进行的退出机制建设表明，期刊退出已经采用科学化评估标准、运用市场化手段，是长效性、系统性的建设工程；已经由舆论准备、实验性实施迈向全面实施阶段，由行政管理阶段向体制机制建设阶段迈进，也显示出政府由管理型政府向服务型政府转变的努力。退出机制建设是在政府主导下推进的，是期刊评价走向成熟的重要标志。
2.3 政府期刊评价经历了不断总结、纠错、调整的过程
回顾历年来的政府评奖，全国性的奖项有很多是重复的。仅以全国性评奖为例，1999年3月，新闻出版署组织实施首届“国家期刊奖”评选，同时还评选了第二届“全国百种重点社科期刊”；又如2001年开始启动，同年底完成的“中国期刊方阵”排列，与“国家期刊奖”的评选也是有重叠的，第二队列的“双奖”期刊，是指获得“国家期刊奖”和获得“国家期刊奖提名奖”的期刊，第三队列“双百”期刊，就是评选出的百种重点社科期刊和百种重点科技期刊。2002年第二届“国家期刊奖”评选中，废止了“全国百种重点社科期刊”，“改变了‘首届国家期刊奖’与‘百刊工程’评选层层选拔、重复获奖的情况”[16]，而且在奖项设立、入选数量上作了重大调整。“国家期刊奖”在进行到第三届时停止。2005年国家开始对全国性文艺新闻出版评奖进行整顿，整改原因主要是重复评奖、效益不高、浪费严重。新闻出版总署原有全国性评奖22个，整改后只设立“中国出版政府奖”。
本文所涉及的期刊评奖仅限于中央和部级报刊管理部门组织的评选，各省市级和报刊学会组织的评选并没有罗列进来，如果加上它们，各种奖项更是目不暇接，有些评奖负面效应甚至多于正面效果。对各类期刊评奖，赞同者有之，持不同意见的学者和业内人士也提出了自己的看法。比如有人对各种核心期刊、重要期刊、优秀期刊、权威期刊、知名期刊是什么关系提出了疑问；对要不要对学术期刊进行评比，怎样评比，指标有哪些等问题，认为在理论上和实践上都需要探讨和明确[17]。这些问题对于我国学术研究、学术评价和学术期刊的健康发展，有十分重要的意义。
2.4 现有期刊评价不能发现和解决学术期刊的根本问题
政府这些年来组织的各类期刊评价和评估，导向作用得到了一定体现，指导和激励了学术期刊思变和进步，但不能从根本上改变学术期刊的问题。而且，评奖做得稍不慎重，带来的负面效应甚至大于正面效果。
对学术期刊而言，政府评价的正面影响作用主要体现在学术期刊的办刊人员从办刊体制、办刊理念、办刊思路、办刊方法等方面进行了全面思考、总结和实践，由安于现状到逐优、思强，进而在办刊思路、栏目建设、编校质量等方面有了不同程度的转变。但是，这一切变化并没有解决学术期刊固有的和新生的难题。
以期刊评估来促进学术期刊发展的作用是有局限的。有业界人士认为：期刊界的格局基本没有因为各类评奖和名刊工程的创建而发生变化，排在阵容前列的依然位居前列，排在后面的也基本上在原来的队列，学术期刊在发展中面临的困境依然存在[18]。
在所有的困境中，学术水准上面临的困境最突出。这一困境不是特指某一单个期刊的学术质量，而是指学术期刊界的整体状况。像学术期刊结构不合理这样的问题，涉及的不仅是学术期刊界，还有高等教育体制和学术质量评价体系方面的问题，只依靠政府部门的期刊评估是无法解决的[19]，体制和机制改革才是关键。
针对学术期刊评价而言，尤其需要引起重视的是：政府的多种期刊评价在评价指标和导向上都不是针对学术期刊设计的，因此不利于对学术期刊的正确引导。下面具体谈及这一点。
2.5 对消费类期刊的重视大于学术类期刊
这表现在两个方面：一是政府部门的几次期刊评比都是将学术类期刊和大众消费类期刊置于同一个语境中进行评比；二是学术期刊获奖数量与其在期刊中所占比例不相称。这实际上是一个问题的两个方面，主要原因都是基于对市场化期刊的重视程度大于学术期刊。尽管政府部门的期刊评价采取“分类评估”的方法，但是在评比的结果中没有体现出“分类评估”应有的效果。比如首届“全国百家重点社会科学期刊”评比，102种期刊获奖，学术期刊只有16种，占15%；生活、科普、文学艺术类占60%；工作、学习、指导类占25%。第二届“全国百家重点社会科学期刊”评奖中，学术期刊获奖比重占获奖总数的20%，消费类期刊获奖比重占获奖总数的80%。在国家期刊奖评比中，消费类社科期刊的获奖比重依然远高于学术类期刊[20]。“分类评估”不仅要体现在评估指标的区别上，还要体现在获奖数量的权衡上面。
这种情况出现的缘由，有了前述对政府期刊评价在各阶段的背景分析，就不难理解了。从20世纪90年代初开始期刊评估以来，主要是遵循着出版界（包括图书和报刊）如何顺应市场经济的变化来进行的。1990年代初期的治散治乱；1990年代后期及20世纪加入世贸组织后，强调做大做强和图书期刊“走出去”，以及大力发展文化产业，不断推进文化体制改革，都是在同一思路下的延展和深化。改革开放以来，我国出版业（图书、新闻、期刊）改革的总体方向就是市场化、产业化、国际化[21]。因此，一方面培育和满足国内市场需求，另一方面培育能够在国内和国际市场上脱颖而出的期刊，担当起市场竞争的主力任务，顺理成章地成为政府评刊的政策导向。也就不难理解何以历次政府期刊评奖，消费类期刊都居于重要地位。
在市场经济的巨大冲击面前，学术期刊界难以受到实质性青睐。学术期刊的“小”受众和公共产品性质，使得在面对市场指标进行考量时处于十分尴尬的境地。
上述偏颇造成的负面影响对原本就困境重重的学术期刊发展设置了更加难以解决的问题。《南京大学学报（社会科学版）》主编朱剑针对社会科学期刊面临的问题概括了十条两难选择，其中学术期刊是否面向市场以及怎样面向市场，是至今还没有取得共识和充分讨论的最大难题[22]。既然学术期刊在关于面向市场的问题上还一时不能很好地解决，就更加需要在政府进行评估和评比中与消费类期刊区别开来。
2.6 对科技类学术期刊的重视大于社科类学术期刊
以2001年“中国期刊方阵”的评选为例，“双高”“双奖”“双百”“双效”期刊中，社科期刊的比重均低于科技类期刊。双高期刊中，社科期刊为10种，占25%，科技期刊是75%；双奖期刊中，社科期刊为41种，占40%，科技期刊是60%；双百期刊中，社科期刊为78种，占39%，科技期刊是61%；双效期刊中，社科期刊为500种，不到50%[23]。
进入21世纪以后，我国的改革开放和现代化建设进入新的发展时期，经济社会和科技教育快速发展以及加入世贸组织，为哲学社会科学研究提出了新的课题和要求。江泽民在2001年8月和2002年4月及7月，多次针对哲学社会科学发表讲话，提出要发展繁荣我国社会科学的研究。道理不言自明，但是在评比中，社会科学与自然科学相比又类似于学术期刊与消费类期刊相比所处的位置，这与“软文化”碰上“硬经济”、“软学术刊”碰上“硬消费刊”、“软社会科学”碰上“硬自然科学”的境遇一致。
2.7 期刊评奖的负面效应在学术期刊中体现得比较明显
关于期刊评奖的负面效应，最突出的是形成了“以刊论文”的弊端。前文提到，将文章质量与期刊等级联系起来，从20世纪90年代就开始了。在1995年国家教委举行全国人文社会科学研究优秀成果评奖中，将学术成果的评价与成果所发表的期刊联系起来，这是笔者目前在所接触的材料中，政府部门对“以刊论文”现象的形成起到缘起和助推作用的初步推断。
当然这种演变而来的局面，国家教委举行全国人文社会科学研究成果评奖时，是始料不及的。
应该说，“以刊论文”现象的出现，绝不是当年的一次评奖就可以轻易促成这么简单，应该还有其他诸多因素。其中有一点已经为许多学者认同：问题出在我国科学、有效的学术评价机制的缺失上面[24-26]。
此外，“以刊论文”现象也与20世纪90年代初期，学术评价机构的出现及其评价活动有关。最典型的是对“核心期刊”“权威期刊”的评价，逐渐丧失了原有的评价初衷，将其“功能”引向了别处。这也与科学的学术评估机制的缺失有密切关联。既然这一缺失早就引起了广泛呼吁，为什么总是持续？这背后又有着一系列的缘由和牵扯，本文暂不涉及。
3 结 论
3.1 对以往的总结
从上世纪90年代开始政府组织的一系列期刊评价活动，是针对当时我国国情，为了配合推进各个阶段新闻出版业发展和改革而采取的行政管理措施。评价活动起到了设置导向，树立榜样，表彰先进，激励后进的作用。应该说这些也仅仅能起到管理中的一个辅助作用。“运动式”的、阶段性的、“条块分割”化的、“一哄而起”的评奖活动，在计划经济时代一直充当着行政管理的重要“武器”。十多年前正是我国文化体制从计划经济模式开始探寻改革之路的时期，政府评奖的确起到了应有的作用，也是适应我国长期以来计划经济模式中的管理方式的。
随着我国社会主义市场经济体制的建立，随着文化体制改革的深入进行，政府的职能和管理模式都要发生相应的转变。文化体制改革应该有两个关键，一是塑造和完善市场，二是政府转变职能。就新闻出版业而言，政府职能转变就是要从依靠行政命令向依法行政转变，从全能型政府向有限政府转变。通过制定政策、提供公共服务，对出版的发展方向、总量、结构和质量进行宏观调控；加强法制建设，为政府出版管理工作设计和构建一套科学化、制度化、规范化的机制。
早在2003年开始文化体制改革试点的时候，出版行政管理部门已经在改善宏观管理、健全法规政策、转变政府职能的重要环节进行了一定探讨。2005年10月在全国报刊工作会议上，石峰副署长指出：报刊管理工作中的新情况和新问题对既有的管理理念、管理方式和管理手段提出了挑战。管理工作要转变职能，实现管理理念、重心和管理行为的转变，从指令性管理的方式中解脱出来，向宏观调控、依法行政、社会监管、公共服务为主的管理方式转变，解决政府部门在管理中的越位、缺位、错位问题，以有效平衡报刊业发展过程中的问题和矛盾。石峰同时强调了增强法制意识的重要性。
因此，随着文化体制改革的日渐深入以及新闻出版产业市场的日渐成熟，对基于行政行为的政府评奖应该有更全面的认识。文化体制改革要实现“党委领导、政府管理、行业自律、依法自主经营”的管理体制，会形成出版市场体系、现代传播体系和公共服务体系齐头共建的现实需求。在这样的情势下，政府管理部门的主要职责是宏观调控和监管、提供服务以及对资源进行分配和控制。届时必须充分发挥市场的“奖惩”功能，市场会对优秀期刊以回报和奖励，给劣质期刊以惩治。同时还应该看到，经济体制、文化体制、政治体制、社会体制改革是一个整体，随着社会体制改革全面展开，必将伴随公民社会的不断发育，届时公众及社会团体也将成为遏制报刊业违规经营的力量之一。因此，对政府而言，应将精力集中在建构科学长效的制度建设和法制建设；将有限的资金投向公共文化服务领域；应该逐渐摆脱计划经济模式下的管理路径依赖。
3.2 对今后的展望和建议
随着期刊资源整合、调整结构逐步到位，随着期刊市场化建设日趋完善，政府对期刊的管理会出现如下转变：一是对已经转企改制的市场化期刊，将以日常监管机制和退出机制的有效实施来实现。政府行政管理部门、司法部门、行业组织、公众等都会在其中发挥各自的作用，依照规制进行管理。政府不会或很少再以主办者的身份对市场化期刊进行评奖和授予各类“名誉”。二是对非市场化的期刊，比如公益性期刊和学术期刊，将采取与市场化期刊有所区别的管理方式。在期刊转制进行到一定阶段以后，政府将腾出较多的精力来抓这一块。作为推动期刊发展和管理的方法之一，政府有可能对这些期刊继续进行授予“名衔”的评价工作。
在2011年3月全国报刊管理工作会议上，新闻出版总署领导已经提出要对学术期刊进行建设的事宜 [27]。2011年11月，新闻出版总署副署长李东东在中国记协第十九期“新闻茶座”上提到：继2010年年底全面完成的图书出版单位体制改革之后，将要进行的是推进非时政类报刊出版单位的转企改制；对科研部门和高等学校主管主办的非独立法人科技期刊、学术期刊编辑部，将另行制定具体改革办法[28]。
科研部门和高等学校主管主办的期刊基本上是学术类期刊。从会议信息可以看到，在具体改革办法没有出台之前，今后还有可能通过政府评刊的手段推进学术期刊学术质量的提高。至于如何开展重点学术期刊建设工程、如何进行“国家重点学术期刊”的遴选工作、这些项目内容与以前的各类评奖和“期刊方阵”建设工程有何关联、工程建设方法的科学性和有效性等问题，都需要在总结以前工作的基础上进行认真设计。
通过对我国政府期刊评价的历程分析，本文对于今后政府开展期刊评价事宜提出几点建议：其一，最好以科学的、长效的期刊绩效评估制度取代现有各类评奖。其二，如果确实需要以评奖作为管理手段，也要科学考量，慎重进行，并且要建立长效机制，切忌短期行为。其三，要避免“条块分割”造成的重复建设、重复评价和财政浪费。其四，评价的范围最好限制在公益性期刊范围内，实行企业化经营的期刊不要列入评价范围，避免政府行为对市场的越位干涉。其五，如果对学术期刊进行评估，要建立专门针对学术期刊的评估体系，其指标体系应围绕学术质量设计，并且要科学、公平公正、高效。其中体现公平公正是最难操作的方面，如果这点把握不好，评估的负效应反而会大于正面效果，且会使当前一直困扰学术期刊的多种难题和悖论继续纠结下去，势必影响学术期刊的健康、有序发展[29]。
注 释
[1][8]石宗源．改革进取，加强管理，创立品牌，推动我国报刊业的繁荣健康发展：在全国报刊管理工作会议上的讲话[EB/OL]．
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[25]朱剑．颠倒关系的再颠倒：学术期刊编排规范与“评价权力”关系辨析[J]．清华大学学报（哲学社会科学版），2007（6）
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[28]李东东．在中国记协第十九期“新闻茶座”上的主讲实录[EB/OL]．[2011-11-26].省略/page/Default.aspID=592
[29]本文在初稿完成之际，第二届“中国政府出版奖”尚未揭晓。现在从已经揭晓的情况看，获奖的20家期刊和得到提名奖的39家期刊中，学术期刊占据一半以上。这是令学术期刊界为之振奋的事情，同时也说明政府在完成期刊的市场化建设以后，会用更大的精力推进学术期刊做大做强。
（收稿日期：2011-11-27）
[作者简介 ] 张楠，徐州工程学院副教授。