内容提要：我国地方财政对土地的过度依赖已经产生严重的社会经济问题。欠发达地区降低经济发展中对土地财政的过度依赖可从如下几方面着手：首先界定政府职能，明确各级政府的事权；其次充分发挥欠发达地区各地的资源、地缘、人力等方面的优势，促进当地经济长期稳定增长；同时借助国家分税制、土地制度以及官员政绩考评机制等制度层面的改革，为欠发达地区降低对土地财政的过度依赖提供一条可行的路径。
关键词：土地财政；欠发达地区；新疆
中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1003-4161(2012)01-0069-05
一、引言
据财政部部长谢旭人在2011年全国人大召开的记者会上介绍，2010年全国国有土地有偿出让收入29 397亿元，完成预算的213.2％；这相当于地方财政收入的60％以上，同时占2010年全国财政收入8万多亿元的30％还多?①。上述数据与1999年相比，土地转让收入总额增长了56倍，土地出让收入占地方财政收入的比重也提高了50个百分点。如果再加上与土地相关的税收，毫无疑问国有土地出让所产生的相关收入已成为地方政府财政最主要的收入来源。从目前土地财政收入的分配格局来看，东部沿海发达地区在其中获得了更大的份额。如在2010年近3万亿元的土地财政收入中，东部沿海省份占2/3强，中西部20来个省份约占1/3?②。上述数据变化使得土地财政问题成为近年来各界关注的焦点。
现有关于土地财政的研究大多集中探讨土地财政产生的原因及如何解决这一问题，但却忽略一个现实：作为一项稀缺资源，土地对财政收入的贡献是正常的经济现象。只是我国目前的现实是，地方政府对土地财政过度依赖，并产生了诸多社会经济问题。基于此，制度改革的着眼点应是通过制度设计减少地方财政对土地的过度依赖，而不可能切断地方财政与土地之间的关系。本文将以新疆土地财政发展现状为例，结合对土地财政产生原因的分析，探讨如何使中西部欠发达地区经济理性的发展地方经济，增强自身财力，以满足本地区财政支出的需要，不再重复东部发达地区在经济快速发展同时对土地财政过度依赖的老路。这是研究土地财政必须要解决的一个基本问题。
二、土地财政产生的原因
总体来看，土地财政产生并愈演愈烈的原因主要在如下几方面：
一是中央和地方政府间财权和事权的不对称。自1994年分税制以来，中央政府财力有了较大程度的增长，中央财政收入占全国财政收入的比重从分税制前不足30%增加到55%左右，地方财政收入占全国财政收入的比重则从分税制前的70%左右下降到不到50%。从支出的角度来看，中央政府财政支出占全国财政支出的比重基本在30%以下，自2005年以来更有较大程度的下降，2008年中央财政支出占全国财政支出的比重下降到21.3%。相比中央政府，地方政府一直承担了较大比重的事权：地方财政支出占全国财政支出的比重一直维持在70%左右，2005年以来增速加快，使地方财政支出占全国财政支出的比重超过75%，到2008年达78.7%（表1）。财政收支结构的变化显示地方政府的财力与其所承担的职能间呈现明显的不匹配。在地方政府缺乏税收立法权，分税制体系和转移支付制度有待进一步完善的背景下，作为具有独立利益主体且承担较大比重事权的地方政府必然会寻求各种增收途径。随着经济不断发展，相比其他途径，见效快并能在短期内获取巨额利益的特征驱使各级地方政府将增加本级政府财力的重心转移到土地上，土地财政现象无法避免。
二是在现行土地制度下，地方政府凭借对土地市场的垄断地位获取了巨额收益，使得以地生财成为各地方政府理性的行为选择。各级政府对土地市场的垄断地位在《宪法》第十条中作了明确规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。依据《宪法》，《土地管理法》等法律进一步确认各级政府为唯一的土地供应者。这一运行方式在土地资源日益稀缺的情况下，为各地方政府带来了巨大的土地出让金。同时《土地管理法》等法规中对征用或征收农村集体土地的补偿制度作了明确规定，《土地管理法》第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。同时规定了各项补偿的最高限额。上述规定使得各级政府只需付出较低的代价即可获得大量的农村集体土地进行出让。隋卓娇（2003）等人通过研究指出，在征地补偿中农民获得土地交易收入的5%～10%，集体获得约25%～30%，各级政府和土地管理部门获得60%～70%?③。因此，在制度保护下巨大的利益刺激，是促使地方政府热衷于土地财政的又一重要原因。表1 中央、地方财政收支及比重 单位：亿元；%
三是身兼“经济人”和“政治人”双重身份的地方官员的行为选择。我国地方官员既是“经济参与人”,也是“政治参与人”。以GDP来衡量官员政绩的考核标准将地方官员的“经济参与人”与“政治参与人”身份紧密地结合起来。依据公共选择理论，官员利益最大化集中体现在本部门预算最大化。最大化预算在为各级官员提供更大的权力、地位以及其他相关利益的同时，也能为他们最大化本地区GDP提供条件，这将直接影响他们的政治收益。依据我国法律，地方政府没有税制权，分税制和有限的转移支付对地方最大化本部门预算和GDP的要求形成了现实的制约，而国家对预算外资金管理的弱化以及现行土地制度和土地出让金收入全部归地方自由支配的制度规定对地方政府的“土地财政”形成了现实的激励。土地财政同时实现了地方官员经济参与人和政治参与人的利益要求，自然成为各地方官员追求的目标。
三、新疆土地财政现状分析
从总体来看，我国地方政府对土地财政的依赖已到了非常严重的状态。新疆作为经济落后地区，对土地财政的依赖度相对较轻。但从新疆2000-2008年土地出让金和与土地相关的税收的相关数据的变化来看，目前其地方财政对土地的依赖有快速增长之势。
从狭义的角度看，新疆土地出让金总额从2000年20 182万元增加到2008年的689 372万元，8年间增长了33倍，年均增长4.27倍。其中尤以2007和2008年增长最快，分别增长了?260 839万元和236 153万元，年增长率分别为135.58%和?52.1%（图1和表2） 。
图1 2000-2008年新疆国有土地使用权出让收入
图2 2000-2008年新疆与土地相关的收入
资料来自2000-2008历年《新疆财政年鉴》。
从广义的角度看，随着国有土地使用权转让收入的增加，与之相关的税费如房产税、城镇土地使用税、土地增值税等也处于不断增长状态，使新疆地方财政与土地相关的收入总额从2000年的69 352万元增加到2008年的933 693万元，增长了12.46倍（图2，表2）。其中尤以2007和2008年增长最快，分别增长了299 150万元和276 646万元。
尽管新疆土地财政规模近年来有了较快增长，但从整体来看，新疆地方财政对土地财政的依赖度相对较轻。
首先，新疆国有土地出让金收入占新疆财政收入的比重在2006年之前基本在4%以下，从2007年开始快速增长到占当年财政收入的10%以上，2007、2008年分别为10.27% 和11.40%。相比较，国有土地出让金收入占财政支出的比重更低，在2006年之前基本维持在3%以下，快速增长的2007和2008年，这一比重才分别达到5.15%和5.86%（表3）。
资料来源：新疆2002-2008财政年鉴，其中财政收入主要包括一般预算收入、政府基金收入和上划中央收入；财政支出主要包括一般预算支出和政府基金支出，财政年鉴未做划分的在本文中也未作区分。由于数据所限，广义的土地财政不包括地方政府的土地抵押贷款。
其次，从新疆广义的土地财政?④与新疆地方财政收支的关系来看，尽管所占比例比土地出让金占新疆财政收支的比例有所上升，但与其他大多数省份相比总体比重仍然不高。其中，广义的土地财政占新疆地方财政收入的比重在2006年之前基本维持在7%左右，2007、2008年开始超过10%。而从新疆广义土地财政占地方财政支出的比重来看，在2006年之前，这一比重基本维持在5%左右，2007年以后有所上升，但仍在8%以下（表4）。这一数据显示新疆地方财政支出对土地财政的依赖度相对较轻。
因此，就目前来看，新疆地方财政对土地财政的依赖度低于全国平均水平（也许考虑国有土地抵押贷款后比重会有所上升），更低于东部发达地区。但这并不意味着新疆可以对土地财政放松警惕。从2007年以后上述数据的快速增加可以看出，近两年随着新疆地方经济发展，地方财政对土地的依赖有快速增加的态势。这应引起我们的极大关注。东部发展的前车之鉴应引起我们的重视。在新疆大开发的形势下，我们的重点应在于培育新疆经济增长的着力点，而不是不断加大对土地财政的依赖度。
四、土地财政的利与弊
土地财政，作为地方政府发展经济的一种工具，可谓利弊互见。中国土地财政和土地金融的形成，是近十几年的事情。十几年来，中国城市化规模和城市建设突飞猛进，不仅带来了城市的繁荣和周边农村经济的转型，也为市民和农民提供了大量的就业岗位。对此，土地财政和土地金融功不可没。因此，客观地说，十几年来，“土地财政”对缓解地方财力不足、公共品融资难，创造就业机会、改善城市基础设施建设和提升城市化水平等都起到很大的促进作用。
尽管土地财政产生了诸多利益，但随着改革的深入，其制度弊端也越来越明显，已经成为制约今后中国可持续发展的障碍。
(一)土地财政恶化了国民收入分配，抑制了民间投资，有违财政的公平原则
尽管就直接数据来看，近年来我国财政收入占GDP的比重基本在20%以下，并不太高，但如果把规模巨大的预算外资金（包括土地出让金收入）一并考虑的话，我国政府集中的收入远超过30%。政府收入占GDP比重过高，一方面导致居民收入尤其是农民收入增长缓慢；另一方面大规模的政府投资对民间资本产生“挤出效应”，从而抑制了社会投资，使市场效率无法有效发挥，并进一步对收入分配产生影响。虽然中央采取了许多措施，大力调整国民收入分配格局，但效果不大。究其原因，财政通过收入再分配在调整分配公平方面所能发挥的作用是有限的。公平主要依靠在市场的初次分配中形成。土地财政非但没有起到这种作用，反而在初次分配领域恶化了收入的公平分配。首先，土地出让收入存在巨大的地区差异，而且大多集中用于城市建设，只有很少部分资金用于农村，这使得城乡差距和地区差距不断扩大。其次，我国现行土地制度下，土地出让收入的最大获益者是各级地方政府、金融机构和房地产开发商。农民和农村集体作为土地的使用者和所有者在土地出让的利益链条中处于最弱势的地位，而由高地价催生的高房价的最终承担者是原城镇居民和由于城市化而大量涌入城镇的“新新市民”。由此产生的收入分配格局只能使居民收入差距不断加剧。我国目前不断扩大的城乡差距、城市内部差距以及不断攀高的基尼系数即是国民收入分配格局不断恶化最直接的例证。
（二）土地财政下的政府投资影响了产业结构调整，加剧了产能过剩
从公共经济学的角度来看，政府财政投资的目的主要是引导社会资源的流向，从而引导整个社会产业结构的不断调整，以实现资源的有效配置。因此，政府财政投资的方向对一国产业结构的调整有重要的引导作用。由于土地出让收入属于政府性基金收入，需要专款专用，也即土地出让收入的绝大部分将投资于城市建设方面。再加上地方政府从自身利益出发，进一步刺激了建筑业、房地产业的大繁荣，带动了建材、民用化工等产业的大规模发展，占用了大量社会资源，使中央转变经济增长方式的宏观调控目标无法得到有效落实。
（三）土地财政使地方政府面临严重的债务危机
地方政府土地财政的收益一方面源自土地出让金以及与此相关的税收；另一方面源自地方政府以储备的土地通过抵押贷款的方式向金融机构的融资。据审计署公布的相关资料，审计调查的18个省、16个市和36个县本级，截至2009年底，政府性债务余额合计2.79万亿元。这些地区共有各级融资平台公司307家，其政府性债务余额分别占省、市、县本级政府性债务总额的?44.07%、71.36%和78.05%，余额共计1.45万亿元。从债务余额与当年可用财力的比率看，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高的达364.77%?⑤。如此大规模的政府债务，使得缺乏其他经济增长途径的地方政府最终只能将目光瞄准见效快的土地财政，使地方政府陷入“征地―卖地―收税收费―抵押―再征地”的恶性循环。这种状况产生如下几方面的严重后果：首先使地方政府陷入日益严重的隐性债务危机中；其次，在巨大的利益激励下，由地方政府主导的违法违规征占土地现象将无法避免；再次由中央政府主导的对房地产市场的调控将面临以地方政府为主的各利益集团的强力阻碍，其调控意图最终可能仍将流于形式。最后，土地财政的收取和使用还严重透支未来收益。40～70年的土地出让金（租金）被现在各级政府一次性收取并用于当期支出，虽然短时间增加了财政收入，但实质上透支了未来几十年的收益，当无地可卖时，必将使各级政府巨大的隐性债务显性化，届时将面临严重的社会政治问题。
（四）土地财政造成土地资源的严重浪费，中央耕地保护要求面临危机
我国宪法、土地管理法等法律明确规定了各级地方政府对土地一级市场的垄断权。同时，现行相关法律对“公共利益”的界定模糊。有了制度保护，在利益激励下以各级地方政府为主体的对土地资源的违法违规使用大行其道，造成对耕地的不断侵占和农民利益的不断侵犯。因此，土地财政机制不改变，保护耕地、保护农民对土地的合法权益等，只能流于空谈。
五、协调土地财政与新疆经济发展关系的措施
从前述相关数据分析，就目前来看，新疆经济发展对土地财政的依赖度尽管有限，但近两年随着新疆大开发步伐的推进也开始呈快速增加的态势。从经济学的角度看，我们不可能杜绝土地财政对地方经济发展的影响，重点是如何抑制新疆各地方政府的卖地冲动，使其对土地财政的依赖建立在经济合理的水平上，从而协调土地财政与新疆经济发展之间的关系。要实现这一目标，需要从多方面的制度变革入手。
（一）界定政府职能，明确各级政府的事权
公共财政理论的核心即是要合理界定政府职能，区分市场和政府的行为边界，以使他们发挥各自优势，促进资源有效配置、收入分配公平和经济稳定增长。依据公共经济学，政府的职能范围在市场失灵领域。政府的资源配置、收入分配和经济稳定等职能主要是对市场起补充作用，也即只有在市场失灵领域政府才有可能发挥它的作用。
从理论上界定清楚政府的职能范围是明确各级政府事权的前提。合理界定各级政府事权的理论源自财政联邦主义，它是指各级政府为共同履行公共经济职能，在财政职能和收支上有一定的独立性和自主性，因此要将政府履行的公共经济职能在各公共部门之间进行合理分工，同时要将财源在各级政府间进行合理分配。
依据公共财政理论和财政联邦主义，政府间划分财权的基础是界定清晰的事权。只有界定清楚各级政府履行公共事务的范围，才能对各级政府的收入进行合理的划分。因此，界定政府职能，明确各级政府事权，这是降低各级地方政府对土地财政过度依赖的前提条件。
（二）采取措施降低地方各级政府对土地财政的过度依赖
从土地财政演变的历史来看，之所以土地财政现象会愈演愈烈，现行制度在其中起了重要的促进作用。这其中包括分税制、现行土地制度以及现行的政绩考核机制等制度。理论上，在协调土地财政与地方经济发展之间关系的制度变革中始终要明确：土地作为一种稀缺资源，成为利益各方关注的焦点无法避免。制度改革的重点在于如何降低目前各地方政府对土地财政的过度依赖，以实现土地资源的优化配置、促进收入分配更趋公平。因此，制度改革的方向是“疏”而不是“堵”。只有使地方政府拥有充足、稳定且有保障的税收收入，并从制度建设上降低土地财政可能带来的经济利益和政治利益，才能从根本上降低各级地方政府对土地财政的过度依赖。具体可从以下几方面着手：
1?改革分税制，赋予地方政府以充足的财源。
分税制后产生的地方财力缺口靠有限的转移支付无法满足其需要，这就迫使地方政府转而寻找新的增收途径。城市化、工业化发展对土地的大量需求和土地资源稀缺性之间的矛盾导致土地价格节节攀升，地方政府对土地市场的垄断使得土地财政应运而生。从这个角度分析，降低地方政府对土地财政的过度依赖，必须给地方政府提供充足而稳定的财源。做到这一点可以从以下两方面着手：
一是改革现行分税制，使财力分配更倾向于分权而不是集权，要合理划分中央和地方政府的税收分成比例，在税收分成上适当向地方政府倾斜；在转移支付制度设计上，改变目前对发达地区或财源比较充足地区有利的制度设计，使转移支付资金尽可能向中、西部落后地区倾斜，同时进一步建立和规范省以下转移支付制度。
二是进一步完善财产税制或是将财产税制开征权下放地方，为地方政府提供充足、稳定且有保障的财源。我国现行财产税制是不完善的，尤其是在财产保有环节的税种较少，这直接影响到地方政府的税收能力。
2?改革现行土地制度，取消政府对土地市场的垄断。
现行土地制度下，地方政府成为土地一级市场的垄断者。随着土地资源的日益稀缺，由征地产生的巨大利益不断激励着地方政府的卖地冲动。因此，现行土地制度不改，就无法降低地方政府对土地财政的过度依赖。改革现行土地制度可从以下几方面着手：
首先，打破地方政府对土地一级市场的垄断地位，推动农村集体建设用地在符合城市规划的前提下自由流转，让地方政府逐步从土地经营者的角色中淡出，成为纯粹的管理者。
其次，从法律上明确界定“公共利益”的范围。属于公共利益界定范围的由政府出面进行征用。除此之外的土地利用，在符合土地利用规划的基础上由市场去解决，政府只充当监管者的身份。
最后，改变征地补偿机制，尝试采用市场化的方式解决征地补偿问题。对于确属“公共利益”范畴的土地征用应在参考市场价格的基础上确定补偿标准；而对于非“公共利益”范畴的土地利用，则交由交易双方自行解决。
这一改革必然会对地方政府的财政能力产生一定的冲击，可能会导致地方市政建设资金的不足。对此，有两条路径可以解决：一是尽快完善财产税制，为地方政府提供充足稳定的财源；二是可借鉴世界一些国家采用的“献田制”，即由现土地所有者和使用者与当地政府共享由城市化产生的利益。现土地所有者和使用者享有由城市化所带来的财产增值和其他相关利益，而地方政府也依靠转让现土地所有者和使用者所贡献出的部分土地的资金收入解决了市政建设所需的资金并能略有盈余。上述几方面共同作用，可在很大程度上抑制地方政府“以地生财”的卖地冲动。
3?改革官员政绩考评机制
我国目前在任期内以GDP多寡作为衡量官员政绩的主要标准的政绩考评机制也在很大程度上助长了地方官员对土地财政的过度依赖。地方官员作为利益最大化者，最大化地方预算能实现官僚的政治经济利益诉求。相对于培养税源，卖地财政能在较短时期内实现官僚的政治经济利益诉求。因此，现行政绩考评机制不转变，就无法从根本上降低地方政府对见效快的土地财政的过度依赖问题。
（三）充分发挥新疆地域特色，促进本地经济增长
降低地方政府对土地财政的过度依赖，除了上述改革措施外，主要还要求各地方立足当地实际，充分发挥地域特色以发展区域经济，为地方财政提供充足稳定的财源。
对于新疆来说，应充分发挥新疆在资源、能源、地缘方面的优势。发展能源产业；利用新疆特有的农牧业资源条件，发展农业产业化，不再限于初级产品的生产和买卖；利用新疆特有的旅游资源，发展旅游业及相关服务业；同时充分发挥新疆的地缘优势，发展边贸和外向型经济。充分发挥上述诸方面的优势，既能带动大量的就业，又能为新疆的长期发展培育充足稳定的税源，进一步降低地方政府对土地财政的依赖。
因此，充分发挥欠发达地区各地在资源、地缘、人力以及技术等方面的优势，同时借助于国家制度层面的改革，应该能为欠发达地区降低对土地财政的过度依赖提供一条可行的路径。
注 释：
①②2010年全国土地出让金高达29397亿，比前年翻番。
③隋卓娇，首先是完善机制，中国国土资源报，2003-05-15.
④与土地有关的一切税费和土地出让金收入合计，由于数据所限，此处不包括地方政府的土地抵押贷款。
⑤部分地方政府债务超过去年可用财力100%。
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［作者简介］罗红云(1973―)，女，新疆财经大学公共经济与管理学院讲师，经济学博士。主要研究方向：中国农村土地制度；公共政策。
［收稿日期］2011-10-11
责编：黄晓梅 校对：芙蓉