摘 要：实行省直管县财政体制是地方政府间财政关系的重大调整，扩大县级财政自主权的效果取决于地方政府之间事权和财权的划分。河南省直管县体制运行效果并不理想，第1批5个试点县市的财政自给能力和人均财政收入占全省县级人均财政收入之比仍然是强者愈强、弱者愈弱，这与河南省市县财政体制转换过程中实行的“保存量、调增量”这一维护市县既得利益的改革策略有关。扩大县级财政自主权，应比照省市财政关系重新界定省级财政与县级财政的收支范围，并建立省对县的激励性转移支付制度。?
关键词：省直管县；财政自主权；主体税种；财政自给能力；扩权强县；事权划分；财力事权匹配?
中图分类号：?F812.2? 文献标志码：A 文章编号：1674-8131（2012）01-0102-07?
?Does County?level Financial Autonomy Right Expand after?Provincial Government Directly Manages County Government??
―Survey on the First?round of 5 Pilot Counties of Henan Province and Their Enlightenment
CHEN Song?dong?
(Department of International Economics and Trade, Shengda Management?Institute of Economics and Trade, Zhengzhou 451191, China)?
Abstract: Implementation of provincial government directly?governing county financial system is a major adjustment of local intergovernmental fiscal relations and the expansion of county?level financial autonomy depends on the division of fiscal authority and duty between local governments. The running result of Henan provincial government directly?governing county is unsatisfactory, financial self?supplying capacity and the proportion of per capita fiscal revenue of the first?round of five pilot counties of Henan Province to per capita county?level fiscal revenue of all province are still that strong counties are more strong but the weak counties are weaker, which is related to the implementation of reform strategy with “maintaining the stock and adjusting increment” for protecting vested interest in the transitory process of county?level financial system of Henan Province. The enlargement of county?level financial autonomous right should redefine revenue and expenditure scope between county?level finance and provincial finance according to the relationship between provincial finance and county (or city) finance and set up provincial incentive transfer payment system for all counties. ?
Key words: provincial government directly?governing county; fiscal autonomy; main tax; fiscal self?sufficiency capacity; county right expansion to strengthen the county; division of authority and finance; matched financial power with duty
一、引言?
中国政府层次由中央―省（自治区、直辖市）―自治州（盟）、市―县（旗）、市―乡镇5级构成。根据一级政府、一级财政的原则，建立了中央―省―市―县―乡五级财政，各级财政实行下管一级体制。其中，“市管县”财政体制是在1983年以后形成的，这种体制在促进经济发展、政治稳定、社会进步方面曾起过重要的作用。但随着市场经济的发展以及行政治理环境和手段的变化，“市管县”财政体制的弊端也日益明显。比如，市对县的“挤出效应”，抑制城乡统筹，城乡公共服务差距拉大等。于是，20世纪90年代以来，浙江、海南、湖北等省份积极探讨省直接对县的管理体制，以理顺地方财政体制，推进“扩权强县”改革，保障县级财政提供公共服务的财力需要。 省直管县财政体制改革不仅关乎地方政府辖区的最优规模确定，更涉及地方上下级财政之间集权与分权的关系。我国之所以实行省直管县财政体制，就是为了通过改变县级财政的隶属关系以扩大县级财政的自主权、加大省级财政对县级财政的支持力度，进而促进县域经济发展。?
陈颂东：省直管县后县级财政自主权扩大了吗？
关于省直管县财政体制改革的效果，有的学者认为，省直管县缩短了财政链条，减少了地方财政层级，提高了县级财政地位，加大了省级财政对县级财政的支持力度，调动了县级发展经济的积极性，有效地促进了县域经济发展（杨志勇，2009）。相反，有的学者认为，县级财政困难不能归咎于“市管县”的财政体制，其根本原因是分税制造成县级政府事权和财权不对等，而省直管县并没有从根本上动摇这一分配格局，因此并不能解决县级财政困难（庞明礼 等，2009）。还有学者认为，省直管县后，省级政府管理幅度超出其管理能力，带来了巨大的管理成本和潜在风险（刘尚希，2009）。本文认为，虽然财政层次、政府财力事权关系和财政管理幅度是制约财政体制效果的重要因素，但省直管县体制的类型却是影响省直管县体制效果的根本原因。这是因为，省直管县体制的类型决定着省对县的集权分权程度，也体现出省级财政对县级财政的支持力度。在现行的行政管理型、全面管理型、补助管理型和省市共管型财政体制中，河南属于补助管理型，转移支付、专款分配、资金调度等补助资金实行省直管县，市县财政体制仍由市级财政确定。这种体制的效果如何，值得探讨。?
就研究方法而言，研究者更多运用定性分析来研究省直管县对县级财政状况的影响，而很少采用定量法来分析省直管县的效果。在现有文献中，只有贾俊雪等（2011）运用2000―2005年县级面板数据，从财政自给能力的角度分析了省直管县对县级财政困难程度的影响。结果表明，省直管县不利于县级财政自给能力的增强，不能有效地缓解县级财政困难。然而，该研究只讨论了省直管县对于县级财政的整体效应，并没有具体探讨其对某一试点县财政自给能力的影响。?
基于现有研究的上述不足，本文以河南第1批5个试点县市为例，通过建立衡量财政自主权指标，分析省直管县后县级财政自给能力的变化，准确度量省直管县的效果，并就增强县级财政自主权提出建议。?
二、河南省直管县财政体制改革的内容及新旧体制的比较?
河南地处中原，是一个一亿人口的农业大省，全省有109个县（市）。2010年，河南经济总量在全国居第5位，但县域经济发展落后，县级财政困难。而财政管理层次过多、县级财政自主权过小是制约县域经济发展的重要因素。2004年，为了激发县域经济发展活力，根据《中共河南省委河南省人民政府关于发展壮大县域经济的若干意见》，河南省政府选择巩义市、项城市、固始县、邓州市、永城市5个区位优势明显、有望培育成未来地区性中心城市的县(市)开展省直管县财政体制改革试点，以期在取得经验的基础上扩大试点范围，实现促进县域经济发展和扩大县级财政自主权的目标。?
1.河南省直管县财政体制改革的内容?
（1）财政结算。从2004年起，巩义市、项城市、固始县、邓州市、永城市5县（市）年终各类结算由本级财政与省财政直接办理，县（市）财政与所属省辖市财政如有结算事项，必须通过省级财政办理。?
（2）财政预决算。从2004年起，市、县统一按照省级财政部门有关要求，各自编制本级财政收支预算和年终决算。市级财政部门要按规定汇总市本级、所属各区及有关县预算，并报市人大常委会备案。县（市）的财政预决算在报所属省辖市财政汇总的同时，报省财政审核。省财政批复决算、安排转移支付和补助专款时，在5县（市）名下以“其中”形式列出，直接批复安排到县（市）。?
（3）资金往来。从2004年起，建立省与5县（市）之间财政资金直接往来关系。省财政直接确定5县（市）的资金留存和上解比例，5县（市）金库按规定直接向省级金库报解财政库款。?
（4）预算体制调整。从2004年起，省财政按照“存量不动、确保既得利益”的原则，重新核定5县（市）对所属省辖市本级的上解基数固定上解省级，由省财政返还所属省辖市。5县（市）新增财政收入除与中央和省级分成外，原则上全部留给县（市）。5县（市）因财政结算体制变化对所属省辖市本级财力造成较大影响时，由省财政根据省辖市本级财力状况给予适当补助。省辖市2004年前对5县（市）的财政补助和追加专款（剔除一次性因素），按 2003年以前三年平均数专项上解省级，由省财政直接补助5县（市）。?
（5）税权调整。5县(市)因自然灾害等不可抗力需要税收减免的，由县(市)直接报省有关部门办理。30亩以下的耕地占用税减免,由5县(市)审批。5县(市)国税部门的涉税行政审批权限比照省辖市国税部门的审批权限执行。5县(市)地税部门受理纳税人申报的营业税政策性减免数额在50万元以下的，5县(市)地税部门按政策规定直接办理。5县(市)地税部门受理纳税人申报的企业所得税政策性减免数额在100万元以下的，5县(市)地税部门按规定直接办理。5县(市)地税部门受理纳税人申报的税前弥补亏损、处理财产损失，数额在300万元以下的,5县(市)地税部门按政策规定直接办理。5县(市)的企业投资于符合国家产业政策的技术改造项目，其国产设备投资额的40%抵免企业所得税申请，由县级地税部门受理并直接报省地税部门审核确认。?
2.河南省直管县财政体制改革前后的比较?
省直管县后，5县市新增财政收入市级财政不再参与分成，除上缴中央和省级政府外，其余全部留给县级财政。与改革前比较，这一举措增加了县级财力，并且随着县级财政增量收入的增加，留给县级财政的份额也逐步扩大。?
改革后，省辖市对所属县的补助按重新核定的收入基数先固定上缴省财政，再由省财政补助到县财政。5县市财政对所属市财政的上解也上缴省财政，再由省财政补助到省辖市。财政结算、资金往来等相应的改为由省级财政与县级财政直接开展业务。这一体制变化既维护了市县政府的既得利益，又使市县财政成为了两个平等的财政主体。?
改革后，省市财税部门对5县市下放了耕地占用税、营业税、企业所得税等的税收减免权，简化了审批程序，提高了行政效率，并使县市企业得到了明显的实惠，调动了纳税人发展生产、依法纳税的积极性。?
三、河南省直管县财政体制改革的效果?
实行省直管县财政体制是地方政府分权改革的重要举措，也是推进行政体制省直管县的突破口。建立省直管县财政体制的目的是通过财政分权扩大县级财政自主权，实现财政分权与经济增长的良性互动。因而，衡量省直管县财政体制改革效果的标准是县级财政自主权是否扩大。在这里，以财政自给能力系数高低来衡量财政自主权的变化程度。?
1.财政自给能力?
（1）财政自给能力系数的界定?
财政自给能力是各级政府在不依赖高层政府援助的情况下独立地筹措收入的能力。如果一级政府自有收入满足本级的公共支出需要，该级政府就具有财政自给能力，反之财政自给能力不足。各级政府负责征收的收入与其本级支出的比例为财政自给能力系数。?
财政自给能力系数=本级负责征收的收入÷本级公共支出?
显然，财政自给能力系数是大于零的正数。如果系数恰好等于1，说明该级政府刚好具有财政自给能力，虽然没有能力向其他级别政府提供转移支付，但也不需要其他级别政府提供转移支付，也不需要举债。如果系数大于1，说明该级政府具有充分的财政自给能力，除了满足本级政府支出外，还可向其他级别的政府提供转移支付。如果系数小于1，则该级政府的自给能力不足，需要其他级别政府向其提供转移支付，或通过举债满足财政支出需求。在中国，由于地方政府无权举债，财政自给能力系数小于1，意味着需要接受其他层次政府的转移支付。对于中央政府来说，财政自给能力系数小于1，既可通过举债，又可通过接受地方的转移支付，或通过两者的适当组合来满足中央财政的支出需求（朱钢 等，2006）。?
从严格意义上说，财政自给能力系数的计算应使用标准财政收入和标准财政支出，但由于标准财政收支的计算非常复杂，故分析时通常使用实际财政收支。需要说明的是，虽然运用实际财政收支计算出的结果并不准确，但不足以影响结论。?
（2）河南省直管县后的县级财政自给能力?
由表1可知，除巩义市2004年财政自给能力比2002―2003年有所提高外，其余4县市2004年财政自给能力比以前均有所下降。邓州从0.541 5下降到0.409 7，永城从0.658下降到0.577 7，固始从0.423 1下降到0.301 7，项城从0.702 8下降到?0.395 5?。并且，固始2002年和2004年的财政自给能力低于全省县级财政平均自给能力，其余县市2001―2004年财政自给能力均高于全省县级财政自给能力。?
2005年，巩义和永城财政自给能力比2004年略有提高，2005年后两市的财政自给能力逐步下降；其余县市2004年后财政平均自给能力均存在不同程度的下降。2004年后，邓州、固始、项城的财政自给能力低于全省县级财政自给能力，巩义、永城财政自给能力高于全省县级财政自给能力。?
2010年，巩义、永城、项城财政自给能力比2009年略有上升，邓州、固始有所下降。巩义、永城财政自给能力高于全省县级平均水平，其余县市财政自给能力低于全省县级平均水平。?
通过对5县市实行省直管县前后财政自给能力的变化和与全省县级财政平均自给能力的比较来看，2004―2009年河南省直管县财政改革后，5县市的财政自给能力不升反降。2010年，巩义、永城、项城财政自给能力扭转了下降的局面，但各县市财政自给能力仍然是强者愈强、弱者愈弱。
2.人均财政收入占全省县级人均财政收入的比重?
由表2可知，除巩义2004年人均财政收入占全省县级人均财政收入之比与2003年相比有所提高外，其余4县市人均财政收入占全省县级人均财政收入之比均为下降。邓州从0.883 3下降到?0.732 3?，永城从1.345 5下降到1.163，固始从?0.693 8?下降到0.594 6，项城从1.009 2下降到?0.690 7?。2004年，巩义人均财政收入占全省县级人均财政收入之比高于5县市平均水平，其余县市人均财政收入占全省县级人均财政收入之比低于5县市平均水平。?
2005年后，除邓州人均财政收入占全省县级人均财政收入之比直线下降外，其余县市均为有升有降。2005―2009年，巩义、永城人均财政收入占全省县级人均财政收入之比高于5县市平均水平，其余县市人均财政收入占全省县级人均财政收入之比低于5县市平均水平。?
通过对省直管县前后5县市人均财政收入占全省县级人均财政收入之比的纵向比较和各县市人均财政收入占全省县级人均财政收入之比与5县市平均水平的比较，5县市省直管县后人均财政收入占全省县级人均财政收入之比仍然是强者愈强、弱者愈弱。
注：2001―2009年人均财政收入按平均人口计算；因缺少2010年各县市平均人口数，2010年人均财政收入无法计算；缺少2006年的各县市财政收入，人均财政收入无法计算。?
资料来源：根据《河南统计年鉴》整理??
3.制约省直管县财政体制改革效果的因素?
无论是就5试点县市财政自给能力的变化，还是其人均财政收入占全省县级人均财政收入之比的变化来说，省直管县体制对扩大县级财政自主权的效果都不理想。究其原因，与河南省市县财政体制转换过程中“保存量、调增量”的这一维护既得利益的改革策略有关。省直管县体制改革没有调整省级政府、市级政府与县政府间的税种归属和财政支出范围，只是采用在县级财政收入增量中市级财政不再参与分成的办法来实现体制变迁，因而对扩大县级财政自主权的作用有限。?
四、增强省直管县体制下县级财政自主权的政策建议?
为了扩大省直管县体制下县级财政自主权，必须对地方各级政府的事权范围科学划分，明确各级政府的支出职责。应以此为依据，结合国际通行的税种划分原则，对财政收入在政府间进行重新配置，建立省―市与省―县之间的二级财政关系。?
1.完善省管县财政体制的原则?
（1）简政放权?
实行省管县体制只是为扩大县级财政自主权提供不再由地级市掣肘的直接通道，并不必然意味着县级财政分享地方财政资源比例的提高和接受省级财政资源量的绝对扩大。县级财政自主权的扩大取决于在减少财政管理层次的同时，是否有扩大县级财政自主权的配套改革措施。?
（2）财力事权相匹配?
省直管县体制的主要目的是通过对财政资源在地方各级政府间的重新配置，增强县级财政能力，实现县级财力与事权的相匹配，使县级财政切实承担起为农村居民提供公共产品的职责。?
（3）渐进改革?
在推进省直管县体制的过程中，可先在省级财政与县级财政间建立直接的责任关系，维护县级和市级财政的既得利益。以此为基础，建立类似于省级财政与市级财政的省、县财政间的收支分配关系，并加大省级财政对县级财政的支持力度，增强县级财政能力。?
2.省以下地方政府间的事权划分?
（1）政府事权划分原则?
――受益范围。在市场经济条件下，提供公共产品和公共服务是各级政府共同的基本职能,但公共产品的性质和覆盖范围不同。凡是受益范围较大的公共产品,其相应的事权应归属上一级地方政府的职能范围；相反,则应归属下一级地方政府的职能范围。?
――公共产品的性质。公共产品提供是否需要更高层次的统一决策和规划？是否需要动员全区域的财政资源才能完成这种行为？公共产品的提供是否会对整个区域的社会生活产生全面而深刻的影响？如果对上述问题的回答是肯定的,那么提供这些公共产品对应的事权就应归属于较高一级地方政府的职能范围；相反,则应归属较低一级地方政府的职能范围。?
――公共产品的技术经济要求。在政府提供的公共产品中,一部分要求的技术经济条件较高(如建设全区域性的交通、通讯网等),另一部分要求的技术经济条件并不高(如对日常经济秩序的管理)。属于前者的,事权则应归属较高一级地方政府的职能范围；属于后者的，事权则归属较低一级地方政府的职能范围。?
――效率最优。在提供公共产品方面,上级政府并不总是比下级政府更有效率。财政分权理论表明,越是基层政府,离它们的服务对象越近,越了解其需求,也就越容易有效地提供那些层次较低、受益范围较小的公共产品。相反,较高层次的政府在按宏观目标的要求提供公共产品方面,拥有信息资源和管理资源的优势。因此,每一级政府提供的公共产品应当按效率优先的原则提供,谁能最优地提供,相应的事权就列入谁的职能范围（周天勇 等，2007）。?
（2）事权划分?
根据上述政府间事权划分原则，省市县政府的事权应做如下划分，并据此确定各级财政的支出责任。?
省级政府事权：一是贯彻执行中央制定的法律法规，并按照国家统一的法律和政策，制定地区性政策与法规，促进本地区社会经济发展,保证就业；二是负责本地区教育、科学、文化、环境保护、体育等事业的发展,维护区域性的地方社会治安,承担地区性救灾工作；三是负责具有全省意义的基础设施与公益性项目的建设；四是促进和规划本省内市场体系建设，维护市场秩序，防止和纠正不正当竞争；五是协调处理本省内的行政事务，完成中央委托事务。?
市县政府事权：一是贯彻执行中央、省制定的政策法规,促进本地区社会经济发展；二是负责城市地区（市级政府）或农村地区（县级政府）教育、科学、文化、环境保护和体育等事业的发展,维护本地方社会治安,具体组织本地方的救灾工作；三是负责本地方基础设施与公益性项目的建设以及城市规划、交通、卫生、供排水、供电、供气、垃圾清运等，满足居民生活和生产经营的基本需要；四是协调处理本地方的行政事务,完成中央、省委托的其他事务。?
（3）支出责任划分?
根据省与市、县事权划分，按照公共财政的要求，合理界定省与市县的支出范围。省财政支出主要包括：省级一般公共服务支出，省级负担的公共安全、教育、科技、文化、医疗卫生、社会保障、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输等各项支出。市县财政支出主要包括：市县一般公共服务支出，市县负担的公共安全、教育、科技、文化、医疗卫生、社会保障、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输等各项支出。?
3.省市县三级政府的收入划分?
根据省、市县财政支出范围和2009年改革后的河南省与市县财政体制，为了扩大省直管县的财政自主权，使市级财政和县级财政成为平等的财政主体，应对河南省与市、县的财政收入重新划分，并加大省级财政对县级财政的转移支付，实现各级政府财力与事权的匹配。?
（1）增值税。市县增值税收入（25%部分）以2008年为基数、增量部分省级分成20%，促进市县实现第二、三产业协调发展。省级企业的增值税地方留成部分仍归省财政所有（原体制规定）。?
（2）营业税。省级企业营业税全部归省财政，取消原省级企业营业税下划市县的规定，扩大省级税收收入中营业税的比重，促使营业税成为省级政府的主体税种。?
（3）企业所得税。省级企业所得税除重点企业、特殊行业、跨省经营集中纳税企业和跨市经营企业外，其他企业所得税全部下划市县。企业所得税（包括市县企业所得税地方留成）增量部分省与市县维持现行的15∶85比例分成，鼓励企业提高产品质量和经济效益。?
（4）个人所得税。原下划县市的个人所得税（地方留成部分）省与市县按6∶4比例分成，这一分成比例与个人所得税中央与地方分配比例一致。由于省级财政占有了个人所得税分成中较大比例，其便逐渐成为省政府具有调控收入分配性质的税种。?
（5）资源税。为促进节约资源、保护耕地，实现人与自然和谐发展，市县资源税收入以2008年为基数，增量部分省级集中30%；市县耕地占用税收入以2007―2008年两年加权平均数为基数(分年权重为2007年1/3和2008年2/3)，增量部分省级集中20%（原体制规定）。?
除了上述税种以外的其他税种收入归市县所有，真正使财力下移，满足市县政府尤其是县级政府实现其职能的财力需要。?
（6）非税收入。为提高财政收入质量、优化经济环境，市县罚没收入和行政性收费中的社会抚养费以2008年为基数，增量部分省级分别集中20%。省级集中收入全部用于市县执法部门经费保障、人口和计划生育事业（原体制规定）。?
（7）市县“两税”返还增长比例。省与市县“两税”返还增长比例仍维持现行的1∶0.3（原体制规定）。?
（8）建立省对县的激励性转移支付制度。一是激励做大财政“蛋糕”，建立财政收入激励性转移支付制度。将省对县的转移支付与县财政的收入增长挂钩，奖励财政收入增幅最高的县，调动各县增加收入的积极性。二是激励做小财政供养人员系数，建立分流财政供养人员激励性转移支付制度，推动县乡政府转变职能，精简机构。三是激励财政改革与管理，建立改革与管理量化考核激励性转移支付制度，促使县级政府推进部门预算、国库集中收付、政府采购等财政改革（苏东日，2011）。?
通过改省级企业营业税归省财政所有、县市个人所得税（地方留成部分）省与市县改按6∶4比例分成，可增加省级商品税、所得税的份额和省级政府的税收比例，形成省级政府以营业税为主体税种和以增值税、企业所得税、个人所得税为重要税种的收入体系，使省级税收收入、商品税和所得税收入与省级政府（中间政府）的层次一致。这样，省级政府才有足够财力加大对省直管县的转移支付力度。??
参考文献：?
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周天勇，等.2007.“十一五”及今后一个时期调整和理顺中央和地方关系的改革思路［J］.经济研究参考（15）：30?31.?
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（责任编校：夏冬）