摘 要：随着我国城镇化进程的加快推进，作为社会弱势群体的农民因土地资源遭受城市的“侵蚀”，失地农民成为一个新的社会阶层在生活、就业等方面面临严峻考验。本文在相关理论研究成果分析基础上，结合厦门市汀溪镇坤泽洋村案例分析，拟对失地农民的产生背景、现状困境与对策进行研究，总结探寻针对失地农民的社会保障机制，以指导我国城镇化建设全面和谐推进。
关键词：城镇化；失地农民；保障机制
近年来，我国城镇化进程明显加快，引起我国城乡经济社会的深刻变革。广大农村地区在工业化与城镇化的浪潮中，土地流转成为必然趋势，据国土资源部调查，我国耕地从1996年的19.51亿亩降至2010年的18.26亿亩，耕地的大面积流失使大量农民失去最基本的生产资料，外加长期以来的诸多体制性障碍，导致农民失地失业，农民返贫、城乡差距拉大、乡镇企业不景气和小城镇建设萧条等，失地农民在生产生活及社会保障等方面面临严重困难。
1研究背景
关于城镇化与农民失地的相关概念，国内研究均有一致认同，即城镇化是人类社会发展进步客观规律的具体表现，是工业化进程中必然经历的发展阶段之一。城镇化得推进必然需要占用大量的土地，这就意味着会有农民失去大批土地用以支持城镇化建设。
1.1城镇化概述
国内外研究中关于城镇化概念的解释较多，主要表述为城镇化是指人口、用地和经济文化模式由农村向城市转变的过程和趋势，是农村人口和非农产业不断由农村向城镇地区集中的社会经济过程。表现为城镇数目的增加，城镇规模的扩大和城镇经济方式、生活方式的某些特征向农村扩展。城镇人口数量在社会总人口的比重(城镇化率)逐渐上升，是衡量城镇化程度的基本指标，也称为城镇化水平①。
我国城镇化建设顺应经济社会发展应运而生，2002年党的“十六大”提出“加快城镇化，全面繁荣农村经济，逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”，2007年“十七大”在此基础上又提出了“核心是促进大中小城市和小城镇协调发展”战略思想。2008年党的十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，全会对土地制度和失地农民问题也摆在了重要日程。2010年中共中央在关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议中提出促进区域协调发展，积极稳妥推进城镇化，明确指出坚持走中国特色城镇化道路，科学制定成抓发展规划，促进城镇化健康发展。学者们主要从城镇化的途径、动力、对策和意义等方面进行了研究。
1.2失地农民概述
失地农民作为我国城镇化进程中的特有新生产物，在《辞海》中查阅并无收录此词，但是在学术界对此的讨论（主要在政治学、法学、地理学等领域）却屡见不鲜，遗憾的是目前并无规范的定义，学术界也无明确统一的标准，大部分学者限于社会学、法学角度范围内部的讨论。
2我国城镇化进程中农民失地问题分析
2.1我国城镇化进程
全球经济一体化的形势下，我国取得了经济持续高速增长，2010年我国GDP总量达到397983亿元，仅次于美国，居世界第2位。工业化推动城镇化，城镇化大大改善了居民的生活条件。中国社科院2009年城市蓝皮书称，截至2009年，中国城镇化率为46?6%，珠三角城镇化更是达到80%，城镇人口达6?2亿，城镇化规模居全球第一，属于中等发达国家的基准水平。然而，近年来我国城镇化脱离了循序渐进的原则，超出了正常的城镇化发展轨道。在进程上属于“急速城镇化”，表现为人口城市化膨胀；在空间布局上无序扩张。耕地、水资源等重要资源过度消耗，环境受到严重污染。城市基础设施建设出现了巨大的浪费③。
图2 中国城镇化率历史数据及预测
2.2我国城镇化中农民现状分析
西方主要发达国家城镇化经历了漫长的过程，主要建立在资源的原始积累和漫长的工业化进程，我国的城镇化主要依托国民的社会成本和资源，由于人口基数太大，城镇化进程压力相比较就要大很多，因此在这样的前提下看我国的城镇化虽然其速度大大超过了发达国家，却要为此付出巨大的代价，也暴露了许多问题。
（数据来源：笔者整理）
2.2.1失地农民土地权益损失
关于农村土地管理我国宪法明确规定，征用地必须基于“公共利益”，但在执行过程中对于其界定却较大的漏洞，地方政府在利益和政绩的驱动下，盲目招商引资，大面积地征用农民耕地的事件时有发生。大量土地被低价征用，而土地增值的收益绝大部分转化为城市公共建设的资金，农民从中得不到土地增值带来的收益。《农村土地承包法》规定农村土地所有权归村民集体所有，但在具体执行过程中，时有地方政府“代替”村民享用土地所有权，忽略了农民的主体利益。
2.2.2失地农民社会保障落后
由于我国延续的城乡二元制经济结构，现行的社会保障制度以城市居民为核心，由此造成大量的失地农民彻底脱离于社会保障体系之外，有部分被纳入的保障对象，也存在内容单一、水平较低等问题。城镇人口享有的医疗、就业、养老、教育、最低生活保障等社会保障待遇具有明显的二元结构特征。
2.2.3失地农民城市适应困难
失地农民对城市社会和市民身份缺乏认同感，城镇化虽然可以在短期内改变一个地区的人口、经济结构，但社会文化特别是传统习俗的改变则需要很长一段时间。在城镇化的快速推动下，农民虽然居住到了城市，但仍然保留着明显的农村生活习惯，与城市居民的交往更多地只限于浅层次交流，缺乏进一步的感情交流，缺少对城市的社会归属感。
2.3我国城镇化进程中失地农民安置模式研究
图2 失地农民安置模式
我国在多年的失地农民安置实践中，先后尝试了招工安置、置地安置、货币安置、农民入股分红安置、社会保险安置等多种模式，取得了一定的社会效果。
2.3.1协议招工安置
招工安置模式是我国城镇化进程中失地农民安置较为长远可行的模式之一，农民在出让土地时，获取经济补偿的基础上，农民本身与征地单位签订提供就业岗位的协议，参照具体需要参与城镇、企业相关工作安排，参与到创造本地财富的过程中。这种模式一定程度上解决了失地农民的后顾之忧，表面看比较长远，但是农民在具体工作中一定程度上受到某种歧视性待遇的，表现在征地部门失地农民计划内的招工率低，且就业回流率高，受地区经济发展状况、政府扶持力度、企业用工需求、农民个人素质和能力等多种因素影响。当相关部门出现变动或企业改制时，失地农民往往首先被辞退。
2.3.2整体迁移安置
这类安置主要由政府主导开展，由国家或政府组织整体搬迁安置，本地安置与异地安置、集中安置与分散安置、政府安置与自找门路安置相结合，整体迁移因其涉及方面较多，失地农民整体迁移至新的环境之后，面临二次就业安置，需相关社会保障措施配套执行，工作难度较大。
2.3.3货币支付安置
货币安置是目前最为广泛采用的一种安置方式，这种安置方式减少了用地单位在征占土地中所遇到的不必要的矛盾，另一方面也缓解了地方政府为解决劳动力安置所带来的压力。然而货币补偿在公平性方面有待考证。补偿水准过低，被征地农民补偿仅能维持几年的生活，等补偿费用尽之后，农民失去生活来源而陷入困境。因此货币支付安置模式从长远来说不利于社会的整体发展。
2.3.4财产入股安置
农民财产入股主要有土地入股和房屋入股，入股分红安置将农民与企业紧密联系在一起，农民的收益受企业发展影响，一方面可以使农民长期享受企业发展带来的利益，是一种长期可行的安置方式，另一方面入股经营使得农民与市场风险、企业经营风险紧密联系起来，如果企业出现亏损、破产，失地农民便会陷入二次失地失业的不幸。在这种模式驱动下，农民收益可能会在入股分红加个人劳务所得的基础上比从事农业耕作时更好，农民更倾向于成为主动失地型农民，从国家宏观层面，不利于耕地资源的保护。
2.3.5社会保障安置
社会保障安置是比较适合我国国情的一种安置模式，农民因征地而失去生活固定来源，任何方式不能只考虑满足农民当前生活需求，更应该考虑其长远或晚年之后的生活保障和经济来源，通过建立失地农民的社会保障、养老保障制度，得到与城市居民平等的生活、医疗、失业、养老保障，做好失地农民长期的生产和生活保障机制，真正意义上解决失地农民的后顾之忧。因此社会保障安置是我国城镇化进程中的必经阶段和最佳选择，但由于目前相关社会保障体制还未健全，要真正实现对失地农民的社会保障机制还需较长时间的发展。
3厦门市汀溪镇坤泽洋自然村农民安置模式分析
3.1坤泽洋村基本情况
3.1.1区位条件
坤泽洋自然村位于福建省厦门市同安区北部，是进出厦门经济特区的北大门。坤泽洋自然村距厦门本岛中心40公里，距泉州市区约100公里，位于处于厦漳泉1小时经济圈内。
3.1.2人口特征
3.1.3产业结构
坤泽洋自然村长期以发展农业为主，生产方式落后，产业结构单一，经济总体水平较低，主要收入均依赖耕地所得，居民收入参差不齐。
3.1.4土地资源
坤泽洋自然村总面积约为0.18624km2，综合全村土地村用地现状、性质以及城镇化改造出现的问题等因素，从坡度、地基承载力、植被多样性、地表水、居民点用地程度、景观价值6个因素来定性评判坤泽洋城镇化建设用地适宜性。
注：根据规划区用地现状，划分成4块相对均值区域（功能区域），第一块区域为村南侧的水稻田，编号为Ⅰ；第二块为西北侧水稻田，编号为Ⅱ；第三块为旧村集聚区，编号为Ⅲ；第四块为东北侧新村集聚区，编号为Ⅳ。
根据表5，对S1、S2、S3分别赋分值5、3、1，然后采用加权求和法，计算出Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四块地块的适宜性综合分值分别为：4.3、4.5、2.2、2.64。因此，全村大部分土地适宜进行基础设施等建设，也适合通过旅游项目的开发建设来促进全村产业结构调整与经济发展。 --!>
3.2坤泽洋自然村城镇化模式
3.2.1坤泽洋村城镇化背景
2010年6月，国务院批复同意将厦门经济特区范围扩大到厦门全市，将岛外的集美、海沧、同安、翔安4区纳入特区范围。福建省政府也下发了《福建省人民政府关于开展小城镇综合改革试点的实施意见》，汀溪镇作为福建省二十一个试点小城镇，其规划目标定位为厦门市域北部重要的休闲旅游中心镇。坤泽洋村是一个传统的闽南村落，闽南式建筑保存完整，其次全村用地以居民点、耕地和水域为主要构成要素，山水资源组合，沿江生态环境良好，再加丰富的温泉资源，在城镇化改造过程中可设计具有参与、体验性的旅游项目，形成具有典型的旅游产品，可操作性也是较强的，即可达到全村城镇化的目标。
3.2.2坤泽洋村城镇化发展思路
坤泽洋自然村具备发展“和谐人居、温泉泡浴、乡村度假、亲水休闲、文化体验”等旅游项目的良好基础，因此在政府的主导下，实现土地与农民的全面城镇化，打造以旅游功能为主体，引导全村土地利用、村容改造、社区转型，促进区域的相关产业与旅游发展接轨，渗透食住行游购娱六大产业，发展成为集水生态人居与温泉休闲于一体的综合性社区，打造为特色鲜明的闽南第一温泉风情旅游品牌。
3.3坤泽洋自然村安置模式对策思考
3.3.1村民安置模式
坤泽洋自然村依托旅游开发实现全村城镇化建设，村民就地转移，直接参与全村旅游业发展管理，土地主要用于旅游项目用地，对农民安置采取了财产入股安置、协议招工安置以及社会保障安置等综合性的安置模式。由村办旅游公司与社会投资公司合作成立坤泽洋旅游股份有限公司，汀溪镇政府成立汀溪镇旅游管理委员会，优先考虑安置失地村民，对社会投资公司的旅游开发行为进行监督，防止违规开发和对古建筑的破坏。坤泽洋村旅游管理委员会由坤泽洋村委会联合村民代表组成，隶属于汀溪镇政府旅游管理委员会，该组织商议维护农民权益、制定村规民约、古建筑保护公约、环境公约。
3.3.2农民利益保障
由坤泽洋村和社会投资公司签订《坤泽洋村旅游开发协议书》，双方根据协定股份控制额进行利益分配。在坤泽洋村的旅游收入分成中，除30%留作村集体公益事业基金，用于建设村民娱乐设施、养老院等公益事业之外，其余70%在村民中进行分配。
村民的收入分配由三部分组成：按照坤泽洋村的土地、人口、房屋建筑面积分配，“土地分配”、“人口分配”和“房屋分配”的具体比例由村民代表和村委会之间协调制定，农民在城镇化进程中享受基本保障，无后顾之忧。
4失地农民社会保障体系探析
4.1完善农村土地政策
完善相关土地制度和政策是保障失地农民利益的重要途径，针对当前我国失地农民利益受损事件频繁发生，农民无生存发展保障政策，当前我国失地农民问题问题是从政策方面界定土地征用权、规范政府公权力，对公益用地和非公益用地做出明确的规范和界定。我国土地具有两种形式：分别是国有和农民集体所有。政府应当在在法律和政策上缩小政府征地范围，减少被征地农民数量。征地过程中凡涉及社会公共设施建设和公用事业用地的，必须采用政府征地形式供地，其他经营性建设用地可采用集体土地流转的形式供地，由农民集体经济组织（所有权）与使用土地的公司、企业、房地产经营者（使用权）直接交易。
4.2建立社会保障制度
建立失地农民社会保障制度是保障失地农民利益的基本途径，失地农民社会保障主要包括最低生活保障、养老保障、医疗保障、就业保障、保险保障、创业信贷保障等内容。首先必须打破我国一直沿袭城乡二元制结构，确保失地农民与城镇居民享受内容相同的社会保障体系待遇。一是要建立失地农民的适当水平的最低生活保障制度，使失地农民的生活有最起码的保障；二是要建立失地农民的社会养老保险制度，使失地农民老有所养，不必为未来的老年生活担心；三是要建立失地农民的医疗保障制度和大病保险制度，使他们病有所医 。
5.3加强新型农民培育
新型农民培训是保障失地农民利益的长远有效途径，农民在城镇化中彻底改变了原来的生活习惯、方式，农民一定程度上存在陌生感，找不到归属感，首先应该让失地农民明白城市化作为社会发展的特定阶段，有其必然性，并认识到在这个过程中，无论是主动还是被动征用土地，也或者是农村集体土地由农用转为工商和公益之用都是社会发展的必然趋势，土地流转是无法避免的。其次要让失地农民能够尽快融入城市生活节奏当中。由于城乡固有差别，使二者在生活、就业等方面存在较大差异，因此农民城镇化之后难以融入城市，因此要帮助他们接受并适应城市文化。再次要帮助失地农民解决就业技能和后续教育。根据农民文化程度和年龄段确定适合其自身安置的培训内容，帮助解决失地农民的就业问题。可参照“订单式培训”的具体做法，由培训单位调查市场人才实际需求，与用人单位签订协议，制定针对性的培训内容，失地农民根据就业意愿选择适合自己的培训课程，由政府和用人单位共同资助农民完成培训内容，保证其顺利就业。
5结论
失地农民问题关系到党和国家改革发展的稳定大局，，社会各界应当给予高度重视并积极探索针对失地农民社会保障的机制与途径，通过经济补偿、社会保障、跟踪安置模式，全方位保障失地农民在生产生活方面面临的困境与需求，让他们也分享到城镇化进程带来的成果，推进社会主义新农村建设，促进城镇化健康发展。（作者单位：1、厦门大学嘉庚学院；2、华侨大学旅游学院）
注解：
① 刘晓霞.我国城镇化进程中失地农民问题研究［D］.东北师范大学.2009，（5）
② 黄建伟.失地农民的概念问题研究［J］.调研世界.2009.(3):24-27.
③ 陆大道.权威专家直陈城市化“大跃进”隐忧［N］.南方周末，2006-07-13(A5)
参考文献：
［1］ 刘学深.新农村建设中的农民增收问题研究［D］,中国政法大学.2010,3.
［2］ 黄建伟.失地农民的概念问题研究［J］,调研世界.2009.(3):24-27.
［3］ 赵情学.近十年来我国城镇化研究综述(1997至2007年)［J］,公共行政.2009，（2）：84-86.
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［5］ 张云华. 城镇化进程中要切实保护农民土地权益［J］,发展研究.2010（12）：105-107
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