[摘要]中国传统的粗放型经济发展方式之所以久推难转，是因为存在制度性障碍。转变发展方式与转换体制机制具有相互决定的关系，由制度结构及其变迁形成的激励约束机制是推动发展方式转变的动力。首先，传统制度性障碍表现为制度目标的设定立足于产出型指标的“赶超”，而忽略了投入型、效益型和结构型指标。其次，从制度体系来看，落后的技术制度纵容了粗放式经济的发展，误导的经济制度固化了经济主体对旧的发展方式的利益眷念，软化的政治法律制度滞抑了向新发展方式的转变。消除转变发展方式的制度性障碍需要执政者狠下决心，强化顶层设计，容许基层和地方大胆制度创新。
[关键词]粗放；制度性障碍；转变经济发展方式
[中图分类号]F121 [文献标识码]A [文章编号]1006－5024(2012)02－0005―09
一、引言与文献综述
中国“十二五”发展规划提出要以加快转变经济发展方式为主线。其实，转变经济发展方式之说并非始于今日。早在上世纪60年代初，许多经济学家就已提出要将外延式扩大再生产转变为内涵式扩大再生产；1987年，国家提出要将粗放经营逐步转变为集约经营；1995年，中共十四届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》提出要实现两个根本性转变，即经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，经济增长方式从粗放型向集约型转变；2002年，中共十六大报告提出要走新型工业化道路；2007年，中共十七大报告提出加快转变经济发展方式。问题在于时至今日，为何还要再提“转变经济发展方式”，且要“加快”并作为“主线”?
中国的粗放型经济发展方式的存在有其客观的历史原因和物质基础。中国尚处于社会主义发展的初级阶段，人口多，底子薄，起点低，资金缺，地区间经济水平差异大。改革开放之前，中国长期囿于国际封锁，不得不自成体系发展；改革开放之后承接国际产业转移，又陷于低端层次发展。这一切，使得传统的经济发展方式有其存在的必要和生存的空间。然而，这种以政府为主导，以GDP和财税收入高速增长为目标，以投资和出口为主驱动力，以廉价劳动力和人口红利为比较优势，以重化工业和房地产业为支柱，以高物质消耗、高环境污染为代价，以沿海地区和一部分人“先富起来”的经济发展方式，尽管众人皆知不可持续，但却久推难转，那么，问题的症结究竟何在?
李瑞环同志曾精辟地指出：“普遍出现的问题要从制度上找原因；反复出现的问题要从规律中找原因。”温家宝总理在2011年全国“两会”后答记者问时也一针见血地指出，转变经济发展方式“主要是体制机制上的障碍”。但据笔者对“中国知网”的检索，以“转变经济发展方式”为题的文献共有1628篇(截至2011年12月23日)，但同时冠以“制度(体制、机制)障碍”的不超过10篇，反映出对该问题探讨严重欠缺。在有限的研究成果中，有的将转变发展方式的障碍归咎于地方政府行为的扭曲；有的归因于某些单项性制度，如现行资源价格制度、财税制度、出口退税制度、城镇化制度、政绩考评机制、行政体制机制、行政性垄断等；有的则从制度的正式约束和非正式约束及实施机制几个方面阐述了制度性障碍问题。上述成果从不同的视角分析了中国转变经济发展方式所存在的制度性障碍，其中不乏真知灼见，但也存在某些局限。在中央集权的政治体制下，地方政府看似扭曲的行为实际上是其理性的选择，所以它是结果而不是原因；制度是一个体系，所以须从系统的而不是孤立零散的角度来剖析制度性障碍；新制度经济学关于制度构造的解说可以为我们提供分析的工具，但它无法解释为何长达数十年“久推难转”的真实动因。体制机制转换与经济发展方式转变究竟是何关系，转变经济发展方式究竟存在哪些制度性障碍?本文拟对之作进一步的探讨，以求教于同仁。
二、转变经济发展方式与转换体制机制的关系
(一)转变经济发展方式的内涵
所谓经济发展方式，包含着“什么是发展、发展为了谁、如何发展”等丰富的内容，实际上谈的是投入产出的问题，即以什么样的投入，通过什么样的配置，取得什么样的产出，进行什么样的分配。中国传统的经济发展方式是一种落后的粗放型发展方式。克鲁格曼等人通过对上世纪90年代之前中国经济的研究发现，中国经济的高速增长主要源于两方面因素：一是要素投入量的不断扩大，而不是要素和全要素效率的提高；二是要素成本低带来的竞争优势，而不是竞争性收益率提高促成的优势。辜胜阻、王敏进而将之归纳为“六个过度依赖”，即过度依赖投资推动经济增长，过度依赖“两头在外”的外需拉动，过度依赖廉价劳动力和人口红利所形成的市场比较优势，过度依赖房地产业的强力支撑，过度依赖资源消耗和环境的牺牲，过度依赖“让一部分人先富起来”的非均衡共享的发展模式。所谓转变经济发展方式，其实质就是从落后的粗放方式转变为先进的集约式方式。这种转变在中共十七大报告中具体地阐述为“三个转变”，即由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协调带动转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变；在十七届五中全会公报中，进一步明确为“五个坚持”，即坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向，坚持把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑，坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快经济发展方式的重要着力点，坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力。说到底，转变经济发展方式，讲的是一个经济增长结构的转型问题，即从依靠外部需求推动转向依靠内部需求拉动，从低端加工制造转向自主创新创造，从不可持续增长转向可持续发展，从增长优先转向增长与公平并重。
(二)转换体制机制的内涵
所谓体制机制，从制度经济学角度看，属于制度范畴，是指约束和规范人们行为的各种规则。制度具有降低交易费用(科斯，1937)，帮助人们形成合理预期、外部性内在化(德姆塞茨，1994)，提供便利、提供信息、共担风险(舒尔茨，1994)，激励、抑制人的机会主义行为、减少不确定性(诺斯，1994、1999)，安全(林毅夫，1994)等功能。其中，制度最核心的功能是给经济活动中的主体提供激励和约束。这一核心功能主要通过四种途径来实现，如图所示。
转换体制机制，从制度经济学角度看，即指制度变迁，是为了提高激励和约束的水平和效率而进行的规则体系的调整。制度变迁的动力，一是来自社会的基本矛盾。社会基本矛盾是指生产力与生产关系，经济基础与上层建筑之间的矛盾。马克思主义唯物史观认为，社会基本矛盾是社会发展的最基本的动力，当生产力的发展受到旧的生产关系束缚时，就会要求突破旧制度， 建立起符合其性质、适合其发展的新制度。生产关系一定要适应生产力水平、性质及其发展要求的客观规律，是决定制度变迁的根本动力。二是来自人的发展。制度是对人的行为的规范和约束，人又是制度变迁的主体承担者和实践推动者。人本身的发展是制度变迁的最大资源和动力中心。人的需要、素质和能力的发展不仅促进人自身的全面发展，同时也会扩展人的活动领域，丰富人的社会关系，从而要求制度规范随着人的发展进行相应的变迁。三是来自制度的自我完善。任何一种制度都有其形成和发展的过程，摒弃制度缺陷、降低制度成本、挖掘制度潜能、提高制度效益的完善过程，就是使制度变迁动力由潜在形态向现实形态转化的过程。从经济学意义来说，制度变迁的经济动力是新制度的净收益要大于旧制度的净收益及变迁成本之和，否则制度就不会发生变迁。
(三)关于两者关系的分析
转变经济发展方式与转换体制机制的关系，在一定意义上可看作为生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间的关系，是一个“交互决定”的动态演进过程。转变经济发展方式在从根本上要求制度变迁和创新的意义上，对转换体制机制起着基础性的决定作用；而某些根本性制度的变迁在作为转变经济发展方式的前提意义上，对后者也起着决定性作用。
首先，两者之间存在不可分割性，不能将之对立和割裂开来。转变经济发展方式的内生动力机制中，就包含着劳动者素质提高、管理创新、改革开放、社会公平等一系列因素，甚至钱津认为转变经济发展的本质就是劳动整体的技能水平提高，经济发展方式的转变就是资本对劳动和土地的利用方式发生了具有创新意义的变化。同样地，转换体制机制的动力机制中也内生着转变发展方式的因素，如产业结构调整、科技自主创新、依靠内需拉动、发展低碳经济等，都要求进行相应的制度变革。
其次，两者之间存在相互促进性，呈“双螺旋结构”。科技进步和创新，战略性新兴产业的崛起，可改变人们的生活消费习惯和社会交往关系，为某些制度的安排提供潜在利润，或者降低某些制度安排的操作成本，为制度变迁创造前提条件。反过来，良好的制度安排有利于形成有效的激励和约束机制，促进经济发展方式加快转变。盛洪指出，“中国奇迹”的真正原因来自于经济自由主义，即从计划经济转变为市场经济。市场秩序的建立和产权界定到个体，导致了中国经济的奇迹。
最后，两者之间存在“和谐互动性”，因情势而发生变化。上述两者之间的相互促进性并不是说两者在任何时期都平起平坐、平分秋色，相反，绝大多数时期是双方之间的决定地位不断易位。对于当代中国来说，体制机制转换可能更是促成发展方式转变的重要前提和决定因素。华民指出，从中国目前所处的发展阶段和禀赋特征来看，还不到展开大规模经济结构转型的时候，中国当前所需要的还是从非市场化经济向市场化经济的转型。
三、制度性障碍的表现
之所以认为转换体制机制已成为转变发展方式的重要前提和决定因素，是因为囿于现行制度体系而形成的激励和约束机制，已成为转变经济发展方式的制度性障碍。
(一)制度目标的“赶超”
任何制度的设计总是为了实现一定的预期目标。新中国成立以来，所确立的发展目标就是立足于“赶超”，而这一目标又是建立在“落后就会挨打”的惨痛回顾和“民族复兴”的美好憧憬的基础之上，所以具有极大的政治动员力和经济驱动力。从“超英赶美”到“翻两番”，从“力争上游”到“效率优先”，从“多快好省”到“又快又好”，从“放卫星”到“进位赶超”，各地区之间的“锦标赛”竞争从未消停。即使在“十二五”规划中，各地依然是在比规模，比数量，比速度。国家所确定的GDP年增长率为7％，而有24个省份设定为10％以上，其中11个省份提出5年翻一番或力争翻一番，由此可见一斑。
其实，追求“赶超”的目标并没有错，问题在于究竟追求怎样的“赶超”目标。长期以来，我国注重的是产出型的总量、速度指标，如GDP，财政收入等，而不太关注投入型的指标，如资源能源消耗、环境污染等，更不关注投入产出型的效益型指标(如全要素生产率、生态效率)以及结构型指标(如三次产业比重、高新产业产值比重、国民收入分配比例等)。例如，一般认为全要素生产率(TFP)对经济增长率的贡献率是衡量粗放与集约的重要指标之一，贡献份额小于30％为粗放型，30－50％为半集约型，50－70％为集约型，70％以上为高度集约型。根据Young、郑京海等、郭庆旺等、孙新雷等、李斌等、魏下海等关于中国TFP对经济增长率贡献率的估算，分别得出1978－1998年平均为22.9％、1979－2001年为18.5％、1979－2004年为9.46％、1978－2004年为13.7％、1979－2006年为35.2％、1991－2007年为18.2－23.1％或32.7％。尽管学者们的估算结论差距较大，但中国高速增长的经济尚处于粗放或半集约状态却是不争的事实。
再从生态效率来看，生态效率是人类利用生态资源的效率，可用公式：生态效率＝经济价值增加量／资源使用增加量来表示，也可采用GDP／DMI作为资源效率指标和GDP／DPO作为环境效率指标。按照魏兹察克提出的“四倍跃进”，在未来的50年内，在保持环境影响不变的前提下，为了达到资源使用减半、福利加倍的目标，资源利用率必须提高4倍；陶在朴进而认为，2000－2050年期间如果中国的GDP增加3倍，人口增长1.2倍，则中国必须实现5倍数革命，如果GDP增加8倍，则必须实现11倍数革命。但中国的严峻现实却是，2004年中国GDP占世界4％左右，却消耗了世界8％的石油、38％的煤炭、28％的铁矿石、28％的钢、23％的氯化铝、21％的铝、20％的铜、20％的铅、22％的锌、9％的镍、29％的锡、40％的水泥。而据美国耶鲁大学和哥伦比亚大学联合发布的世界环境绩效(EnvironmentPerformance Index，EPI)排名，2006年中国在133个国家中排名第94位，2008年在149个国家排名第105位，2010年在163个国家中排名第121位，位次一直处于环境评级较差的橙色区域且持续下滑。世界银行和自然之友发布的最新数据显示，中国GDP年均增长率是发达国家的2－3倍，但单位能耗是其8至10倍，污染则是其30倍。上述问题的出现并非“一日之寒”，而是这类效益性指标被长期“冰封”，只徘徊于学者的书斋，并未进入执政者视野的结果。
(二)技术制度的“落后”
技术制度是人们关于物品和环境的一系列技术指标、质量标准、标准规范的总称，反映了人们对效用的技术自觉和价值追求，其质量标准的高低直接关系人们的幸福指数。当代国际关于技术制度的质量要求，已从技术标准向环保标准(绿色标准)和社会标准(蓝色标准)延展，从商品的基本功能向附加功能甚至废弃回收功能延伸。古往今来，中国人民以其勤劳才智创造了 一系列登峰造极、无与伦比的世之瑰宝和人间奇迹，即使面临当代国际日益严苛的货物品质标准，也依然保持了1978－2010年间外贸出口年均17.23％的增速，成为世界第一大出口国。然而反观国内，中国技术制度的变迁整体滞缓，是导致经济发展方式难以转变的重要的技术原因。中国技术制度的落后具体地表现在如下几个方面：
1.修改周期长。如国外食品添加剂的技术修改周期一般为3－5年，中国则超过10年。中国PVC保鲜膜迄今所采用的标准，乃是1988年所制定且已被许多国家所弃用的国际卫生标准。
2.替代速度慢。新的标准即使“千呼万唤始出来”，但新老标准的过渡期长。如EPS、XPS、PU等传统的建筑外墙保温材料易燃、烟密度高，燃烧后会释放有毒气体，国家已于2006年6月颁布新的标准，但至今5年仍处于过渡期而未实施，使老材料的淘汰没有压力，新材料的研发没有动力。
3.质量标准低。如2010年6月1日起实施的乳品新国标，规定蛋白质最低值每100克为2.8克，每毫升细菌总数为200万个，不仅低于1986年国标，而且成为全球最差标准。全球20个污染最严重的城市中，16个在中国。其中原因之一，是由于中国现行的空气质量标准偏松，与世界卫生组织环境空气质量指导值有一定差距。如国际通常监测的大气可吸入颗粒物的标准是直径长度2.5微米(即PM2.5)，而中国的标准是PM10。
4.新的标准缺。国外对商品的包装本着简约实用的原则，甚至予以立法规定。如德国《衡量法》第七条规定，“商品的包装不得给人以产品内含量超过实际内含量的假象”，一般来说包装中空气比例不得超过30％。但中国却无专门规范商品包装的法律法规，仅有2个毫无强制约束力的国家标准(一个为月饼，一个为食品和化妆品)，致使中国商品过度包装、豪华包装泛滥。中国城市生活垃圾中的1／3为包装性垃圾，固体废弃物的1／2为包装废弃物，一年废弃价值达4000亿元。
5.内外“两重天”。截至2010年底，中国国家标准总数为26940项，采用国际标准的比例达到68％，这表明当前3成多达不到国际标准；在24229个现有的国际标准中，中国主导制定的仅有210个，占O.8％，这表明中国还远不是质量强国。由于国内标准低于国际标准，于是“一流产品出口，二流产品内销”成为市场的规则。在国外严格的标准条件下，我国食品出口的合格率可以达到99.8％以上，而内销的食品合格率只有90％左右。
6.标准“被绑架”。如在欧洲，实施新的汽车排放标准之前的半年至一年，就会实施相应级别的燃油标准。而在中国，汽车排放的“国四”标准已于2011年实施，汽车发动机及关键部件已达到“国四”甚至“国五”的标准，但相应的油品“国四”的标准却要等到2014年才能出台。之所以出现如此情况，在于油品标准的制定机制被油品生产商所绑架。在掌握油品标准话语权的全国石油产品和润滑剂标准化技术委员会下设的石油燃料和润滑剂分技术委员会的37名成员中，来自石油企业的占7成以上，而来自汽车行业和环保系统的只有3人和2人。
中国技术制度的落后，已成为阻碍经济发展方式转变的技术壁垒。在落后的质量标准“窠臼”里，企业可以不求进取，固步自封，粗放经营，高耗低效，却依然符合国标。一般说来，一国的国家标准乃是最低标准，而行业标准则高于国家标准，企业标准又高于行业标准，以体现质量自觉和竞争实力。例如日本生乳的国家标准是菌落总数低于400万个／毫升，而企业收奶时的标准则是1万个／毫升左右。但在中国’，国标却似乎被人们误读成了最高标准而向其看齐，以为能达到国标的便是好产品。在这里，偏低的国标成为了浪费资源、粉饰太平的遮羞布和放松监管、掩饰责任的挡箭牌。以建筑行业为例，按照中国的规范，由于建筑用地的使用期限为50或70年，因此建筑的寿命设计定为50或70年，这令合作的日本设计师大惑不解，因为日本的高层建筑至少是按100年设计。他们质疑道，规范是下限，为什么不能设计和建造得更结实耐久些?在低设计标准之下，加之规划失误和偷工减料，中国的建筑实际寿命只有25－30年，而英国达到132年，美国为74年。据专家计算，我国现有房屋建筑180亿平方米，如果平均寿命增加20年，就能节约投资18万亿元(按每平方米2500元计)、钢材3.6亿吨、水泥108亿吨、砂石32亿立方米。上述事例表明，落后的技术制度如不改革，加快转变经济发展方式就是一句空话。
(三)经济制度的“误导”
经济制度是对人们相互之间利益关系界定和保护的规则和规范。从微观来看，主要表现为产权利益的界定和归属；从中观来看，主要表现为价格利益的形成和博弈；从宏观来看，主要表现为财税利益的取得和分配。上述制度交汇在一起，进而形成激励和约束机制，引导各种经济主体的经济决策行为。中国的现行经济制度在很大程度上误导了经济主体的决策行为，对转变经济发展方式起着逆调节的作用。
1.产权制度误导。产权制度是经济制度中最基本的制度，是形成激励和约束机制的微观基础。在“以公有制为基础”和“社会主义可以集中力量办大事”的思想指导下，国家控制和掌握了大部分的经济资源，保持着支配资源的大部分权力，使市场在配置资源和转变发展方式中的基础性作用难以发挥。国家不仅垄断了土地、矿产等自然资源和金融经济资源，而且垄断了烟草、电力、民航、铁路、盐业、石油、邮政、市政等行业资源，并以“审批”、“禁止”的行政方式限制其他资本进入。以土地为例，我国的土地为国有和集体二元所有制，但集体土地被规定不能买卖而只能由国家征用。这实际上等于剥夺了农民的土地财产收益权，而政府和城市居民却可以从土地和房屋增值中获得更多的财产收益，成为导致国民收入分配不公和城乡收入差别扩大的重要因素。大部分国有资本由于主要凭借行政垄断而运作，其经济效率相对低下。如中石油、中石化所属炼油厂以原油为原料，但2011年前三季度炼油业务却出现646.39亿元的巨额亏损，而60多家地方炼油厂主要以燃料油(原油在炼油厂加工过程中的一种渣油)为原料，每吨成本高出1300元，却只要有油可炼就会盈利。由于石化双雄掌握了石油业的采贸炼售环节，每年配给地方炼厂的原油仅179万吨，致使地方炼厂近9000万吨产能被浪费。
2.价格机制误导。价格制度是市场运行的核心机制，也是转变经济发展方式的动力机制。倘若价格的安排能使微观主体在新发展方式下取得比旧发展方式更多的利益激励，则他们将自觉地践行新发展方式而放弃旧发展方式。我国价格体系历经30余年的改革，市场调节价的比重已达90％以上，自由浮动的市场价格已成为调节经济的主导力量。但从广义价格的角度来看，不仅某些重要的商品和资源仍由政府定价，而且许多收费和要素价格仍由政府管制。进而言之，我国现行 的价格结构表现为政府定价和市场定价的分轨制，两者遵循不同的定价机制分别运行，由此形成了一系列矛盾冲突，形成了与转变发展方式相悖的扭曲的价格体系。从市场定价这一轨来看，转变发展方式要求将旧发展方式下所产生的负外部性内在化和将新发展方式下所产生的绿色成本外在化，因此必须通过政府运用税费、补贴、罚款等手段调整其相对成本和价格。但由于自由放任恶性竞争，使环境损害成本和资源枯竭成本未纳入企业成本，能源资源价格偏低，导致资源综合利用效率低下，生态环境破坏严重。从政府定价这一轨来看，由于利益集团的“绑架”及信息不对称，政府的价格决策往往陷于被动调整而滞后于市场供求的变化。也就是说，适应于转变经济发展方式转变的价格制度，应是“市场+政府”的合轨制价格。在这种价格制度下，大部分价格由市场形成，但其间渗透着政府运用资源税费、环境税费、补贴、基金、罚款等广义价格手段对其成本和利润结构的调节；小部分价格由政府定价，但其间渗透着价格上限、挂钩联动、特许招标、区间标尺等激励性规制的市场竞争因素。然而，这种合轨制价格的形成和健全非一朝一夕之功，尚有待时日。
3.财税制度误导。据国家行政学院课题组问卷调查。73.2％的领导干部认为“财政体制、政绩考核体制不合理”是各地坚持粗放发展的重要原因。这是因为中国的经济是政府主导型的经济，追求财税收入最大化是其重要的执政目标之一。中国的税收结构与国外有所不同，如美国的税收结构中，属于直接税性质的所得税比重超过70％，属于间接税性质的流转税比重不足20％；而中国则是流转税比重达70％以上，所得税比重不足30％，在流转税中，增值税和营业税又占大头。这种税收结构，在生态补偿不到位或不足额的情况下，必然鼓励各地不顾主体功能区的分工，一窝蜂地要上项目、办企业，尤其热衷于搞产值大、税收多的重化工项目，因为只有增加值高、销售额大，与之挂钩的增值税、营业税等流转税才多，地方财力才能充裕，办事养人问题才能解决。这正是各地不得不崇拜CDP之所在。
从财政体制来看，1994年的分税制改革虽然调动了中央和地方的两个积极性，中央和地方的财力均有大幅度提升，但中央财政的收入增长远高于地方财政，占全国财政收入的比重由1993年的21.9％增至2010年的51.1％。而地方财力由于没有独立的主体税种支撑，因此主要仰赖于中央与地方共享税的分配，以及中央税收返还和转移支付，其比重高达79.1％，如表1所示。
在这种财政分配格局之下，地方政府谋取财政收入最大化之道，一是努力发展地方税种(如契税、土地增值税、房产税等)收入和扩大非税收入，包括各种规费、罚款等；二是努力扩大财政支出，形成收支缺口，以争取中央的转移支付；三是努力增长GDP，以增大分享税的“蛋糕”。1989年全国土地成交价款4.47亿元，2010年达到3.01万亿元，21年间增幅6732倍，2009年中国地方土地财政收入达1.5万亿元，占地方财政收入的50％以上，进而形成了规模宏大的“土地财政”和对土地“红线”的鲸吞蚕食。某些学者指责地方政府不按科学发展观办事，其实不是这些地方领导无知或发昏，而是现行制度使然。
(四)政治法律制度的“软化”
一国的政治法律制度在未有大的变革或革命的情况下，往往具有高度的稳定性和沿袭性，其变迁最为艰难。但政治法律制度作为最正式的制度，其变迁与否及变迁速度如何，又对转变发展方式有着最为直接和重要的影响。中国帝制绵延2000余年，崇“人治”轻“法治”观念根深蒂固，使得一系列制度被“软化”。转变发展方式要求加快推进政治体制改革和法律体系完善。
1.法人制度“软化”。法人制度是市场经济和法制经济基本的微观制度。它要求每个独立的法人单位拥有自主的财产权利，能够以收抵支、自负盈亏，否则就要倒闭破产。这种法人制度既适用于企业，也适用于政府，由此才能形成良好的自我约束机制。以西方国家举办奥运会为例，其经费由举办城市筹措，与国家财政无关。1976年加拿大蒙特利尔市举办第21届奥运会，亏损10亿美元，由于中央政府不给任何资助，这笔债务直到2006年才还清。中国虽然早在上世纪90年代就已建立企业破产制度，但由于公权影响无所不及，使得法人制度长期不健全，中央对地方、政府对企业的预算软约束和父爱主义，导致许多资不抵债的国有单位可以依赖政府的种种救助而继续生存，更未闻哪一级政府由于收不抵支而关门破产。在这种法人制度不健全、财权事权不对称、预算约束不硬化的体制下，谁的摊子铺得越大，项目上得越多，亏空越大，负债越多，企业从政府、地方从中央“钓”到的资金、资源、政策也就越多，便成为屡试不爽的“真理”。近期国家出台的关于公办高校债务的化解办法，再次印证了这一“真理”。
2.决策制度“软化”。决策制度要求权力与责任对等，即谁决策，谁负责；谁决策失误，谁被问责追究。但中国的决策体系往往是“一把手说了算”，所谓“大会议小事，小会议大事”成为潜规则，科学决策、民主决策、依法决策难以落实。个人决策虽具有更高的效率，有时真理也可能掌握在少数人手里，但一般来说它仅适用于非常规决策而非常规决策。按照科学、民主、依法决策虽然程序繁琐、周期较长，但却有可能确保质量和安全，避免反复和折腾。然而在中国的政治生态中，非常规决策却成为常规决策，一茬领导一份规划，今年建明年拆，反复折腾的事已屡见不鲜。更为糟糕的是，在缺乏监督和问责机制的情况下，没有谁为决策失误“买单”，往往是“拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍大腿吆喝，拍屁股走人。”古代皇帝尚且会为决策失误颁发“罪己诏”，当代官员未闻有谁因折腾浪费而获罪，反而有可能因“政绩突出”而升迁。这种劳民伤财折腾出来的GDP显然并非“真金白银”。中国改革开放以来创造出了令世人瞩目的经济速度，却未创造出令世人瞩目的经济质量，这正是其中的重要原因2－－。
3.用人制度“软化”。用人制度要求官员对上负责和对下负责的统一，甚至对人民负责高于和重于对上级负责。但中国是一个中央集权制国家，各级官员往往实行任命制而不是选举制，人民对政府及官员的监督主要通过代议制方式实施。这种体制使得各级官员眼睛向上而不是向下，对上负责高于和重于对下负责。尽管人民在订立契约组成国家时并没有转让“全权”而保留了五项最重要的权利，即生命、自由、财产、平等和批评政府，尽管自上而下采取了种种举措扩大干部任用中的民众参与度和知情权，防止跑官和买官，限制“一把手”权力，但这种情形尚未有根本性的改变，“上有所好，下必甚焉”成为官员晋升的动力。在“以GDP为中心”的政绩考评体系下，经济增长成为第一位的任务，民生发展退居其次，便不足为奇了。
4.党政关系“软化”。在中国，法人制度中的收入与支出的不对称，决策制度中的权力与责任的不对称， 用人制度中的对上负责与对下负责的不对称，都可以找到党政关系边界不清晰的身影。关于党政关系究竟应该是党政不分还是党政分开，抑或党政合作或分合有度，学术界进行了长期的探索，实践中也经历了“以党建政”、“党政合一”、“以党代政”、“党政分开”、“以党统政”的探索。但从整体上来看，党政关系缺乏法律规范，权力边界模糊不清，往往形成政府听党委的、党委听书记的“一言堂”局面。虽然党领导人民制定了宪法和法律，党章也明确规定了“党必须在宪法和法律范围内活动”，但是宪法和有关法律条款只是确认了党的历史地位和领导作用，并未明确规定执政党与国家政权的活动范围和相互关系的一般原则，以及党进行领导的方式、方法和程序，留下了“边界失范”的空白。在实践中，党委不仅具有与政府相对应的严密的科层体制，而且具有从决策到执行的系统功能，直接指挥甚至直接实施了许多行政事务，却没有相应的明确的法律授权，不需要承担任何法律责任，使“党必须在宪法和法律范围内活动”无法落实到实处。卢现祥指出，“中国不是没有规则，而是规则与权力的边界不清晰”，从而导致制度软化，可谓一言中的。
5.实施机制软化。制度的效率不在于其设计的制度效率，而在于实施的效率。按照19世纪德国社会学家费迪南?托尼从文化比较角度将社会分为礼俗社会和法理社会，中国的文化传统属于礼俗社会，更多地强调人情世故、仁义亲爱、和谐中庸、权变融通，在法制建设上，则表现为原则性规定太多，处罚性标准太宽，给执法者留下较多的自由裁量权。在这种礼俗社会的文化传统熏陶之下，人们在观念上不是遵守制度而是利用制度或绕开制度，于是既产生了形形色色的潜规则，又普遍地导致了正式制度软化，有法不依、执法不严、违法不究现象普遍。北京市2011年第1季度查办食品安全违法案件15114件，罚没款4057万元，平均每案2684元，几乎无关痛痒；2005年11月中石油吉林石化公司双苯厂爆炸造成重大水污染事件，5年来国家为此累计投入治污资金78.4亿元，而吉林石化公司仅被环保部门罚款100万元，相当于隔靴搔痒。当守法成本普遍地大于违法成本，或违法收益普遍地大于守法收益时，人们便会不惜铤而走险，践踏规则，出现非制度化生存现象。比如当前的公路运输业，一方面路桥收费高昂，燃油成本上涨；另一方面行业过度竞争，运价无法上提，双边夹击的结果，违法超载便成为非制度化生存的当然选择。
四、结语
中国的经济持续高速发展到今天，短时间里摆脱贫困迈入小康，崛起在世界的东方，委实来之不易；中国的经济面临“中等收入陷阱”的关口和资源环境的沉重荷载，转变发展方式又刻不容缓、迫在眉睫。从上文关于制度目标的“赶超”、技术制度的“落后”、经济制度的“误导”、政治法律制度的“软化”等方面的障碍分析来看，转变发展方式并非只是经济发展领域的变革，也并非只是技术手段的革新，而是要延伸到社会发展领域、政治发展领域和文化发展领域，伴随着一系列制度的变迁和创新，伴随着劳动者素质的提高和政治、法律、生态意识的觉醒。
清除转变经济发展方式的制度性障碍的阻力不是来自基层，也不是来自于地方，而是来自于中央清除各种阻力障碍的决心和令行禁止的执行力，“需要由我们的执政党在顶层设计上做选择”。制度性障碍的破除实质上就是一种制度变迁，而制度变迁的具体方式有两种，即强制性变迁和诱致性变迁，而后者的发生仍要以执政者的首肯和容许为前提。所以，破除转变经济发展方式的制度性障碍，一是执政者有决心，二是要有顶层设计，三是要有容许基层和地方大胆闯大胆改的勇气和胸襟。
“十二五”规划已经开局一年，从2011年的有关信息报道来看，以转变经济发展方式为主线的实施情势未必乐观。投资需求依然在经济发展中扮演最重要的角色，目前的政策组合还不足以支撑“十二五”所提出的以消费代替投资和出口的转型；高耗能产业盲目发展的现象出现毫无节制的恶性反弹，导致7年来“最紧张电荒”；“瘦肉精”猪肉、染色馒头、地沟油、“血燕”事件迭发，食品安全依然揪动着每个人的神经；前三季度里，30个省、市、区中，有17个节能目标完成情况进展顺利，5个“比较严峻”，8个“十分严峻”0。这一连串的事实一方面表明制度性障碍不除，发展方式难转。另一方面表明转变发展方式尚有待时日，任重道远。