摘要：环境公益诉讼制度的必要性在我国理论与实务界均得到普遍认可，环境公益诉讼制度之建构最基本的障碍在于诉讼中原告主体资格范围，检察机关、环保团体、环保行政部门谁有资格提起环境公益诉讼，谁最适合提起环境公益诉讼，都是争议比较大的问题。确定诉讼主体问题，应当对几类主体优劣势进行比较研究，从各主体的优势和自身职能定位出发赋予各自有限原告资格，构建多元有机互补的环境公益诉讼原告体系的结论。
关键词：环境公益诉讼；原告；环保团体
基金项目：2010年度四川省人民检察院重点课题：《环境公益诉讼制度研究》(CJ2010B12)阶段研究成果。
作者简介：刘红立，自贡市人民检察院检察长，二级高级检察官；李杨，自贡市人民检察院副检察长，三级高级检察官；万利，自贡市人民检察院检察员。
中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)02-145-03
无论从学术讨论还是从司法实践的角度考察，我国环境公益诉讼制度之建构最基本的障碍在于其理论基础和诉讼的原告主体两个方面。关于环境公益诉讼的原告主体，环境行政机关、公民和社会团体、检察机关谁有资格提起环境公益诉讼，谁最适合提起环境公益诉讼，在学术界是争议比较大的问题，司法实践中也做法不一，处于摸着石头过河的探索状态。总结各国已有经验以及理论界的探讨，关于环境行政机关、公民和社会团体、检察机关谁最适合提起环境公益诉讼的问题，学术界主要有一元制和多元制两种学说。一元制认为只有检察机关才可以提起公益诉讼，多元制则增加了环境行政机关、公民和社会团体作为起诉主体。讨论得最多的是环境行政机关和检察机关作为起诉主体的问题。我们认为：环境行政机关、公民和社会团体、检察机关几类主体从理论上都具备原告资格，但是各有优劣，应从各自的优势和自身角色出发赋予其不同条件下的原告资格，从而构建起有机互补的环境公益诉讼原告体系。
一、我国环境公益诉讼实践现状
目前，我国在法律层面还没有对环境公益诉讼作出明确规定，2011年10月29日，十一届全国人大常委会第二十三次会议初次审议的《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》中增加公益诉讼制度的内容。从草案中具体内容来看，仍是一种原则性的粗略规定，对公益诉讼的具体程序、起诉主体都没作详细规定，离实践的要求还有一定的距离。随着环保意识的逐步提高，司法实践中全国各地陆续开展了环境公益诉讼方面的初步探索。据本课题组不完全统计，自1994年以来，全国各地法院共受理环境公益诉讼案件23件（见表一），原告类型包括：环境行政机关、公民个人、检察机关以及环保组织。在这些原告中，检察机关担当着主要角色，在法院已受理的23起案件中，检察机关担任原告的有13起，占56.5%，且全部胜诉。如2002年4月，四川省古蔺县人民检察院对黎伯伦“4.6”森林失火案提起的民事诉讼，被告人被判处补种烧毁的29848株林木，恢复457.7亩林地。2003年5月，四川省乐陵市人民检察院针对金鑫化工厂非法经营国家明令禁止的小炼油项目严重污染环境的行为提起环境民事公诉，法院判决，金鑫化工厂必须于判决生效后5日内自行拆除污染设施，停止侵害，消除危险。2008年5月，望城县人民检察院以就坪塘水泥厂环境污染一案向望城县人民法院提起环境污染侵权公益诉讼。同年10月，在法院的主持和参与下，达成和解协议，被告按望城县环境保护局制定的环境污染补偿标准增加10%后予以补偿，望城县坪塘镇花扎街村的49户村民，获得了坪塘水泥厂灰尘、振动、噪声污染补偿款共计62538元/年。
近年来，为了进一步探索公益诉讼制度，贵阳、无锡、昆明、青岛等地陆续建立了环保法庭并制定了系列规范性文件对环境公益诉讼的原告资格等相关问题作了明确规定。这些规范性文件对环境公益诉讼的原告的规定都突破了传统的“直接利害关系”范围，主要包括检察机关、环境行政机关、环保团体（见表二）。
二、环境公益诉讼原告比较分析
（一）环境行政机关
环境行政机关的原告资格问题一直存在争议，理论界有不同声音，如有学者旗帜鲜明地投了反对票。司法实践中也做法不一。如2009年5月，云南省召开全省法院环境保护审判庭建设及环境保护案件审理工作座谈会，将自然人和环保机关的原告资格予以排除。2010年6月，最高人民法院在《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》的第十三条中规定各级人民法院要“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件”。随后，昆明市中级人民法院受理了市环保局提起的诉昆明三农农牧有限公司水污染案，并在2010年12月13日作出判决：污染企业立即停止对环境的侵害，并向“昆明市环境公益诉讼救济专项资金”支付为治理污染发生的费用417.21万元人民币。学说中反对环境行政机关作为环境公益诉讼原告的观点认为，在中国的权力配置和资源分配体系下，环保行政部门作为环境公益诉讼的原告存在以下几个方面的不合理之处：一是环保局拥有对环境进行监督管理的行政权，没有必要再赋予其提起环境公益诉讼的权力；二是环保局提起环境公益诉讼，具有怠于履行行政职责的嫌疑；三是侵害了公民和环保民间组织作为原告的选择权；四是在一定程度上浪费了行政和司法资源。
在赞同环境行政机关作为原告提起环境民事公益诉讼的学者看来，环境行政机关作为原告有其自身优势。第一，行政机关设置普遍，方便对各类危害国家社会行为的监控，能迅速获悉环境公益的侵权行为，以便及时作出反应。第二，环境行政机关拥有专业技术人员和专业的环境监测、检测设备，方便取证和参与诉讼。第三，行政机关作为社会公共事务的管理者，应当能够体现和代表广大公众的利益。
我国宪法规定“国家保护和改善生活环境和生态环境”、“自然资源的所有权属于国家”。环境行政机关代表国家受国民的委托代为行使环境管理权，负有通过各种措施和途径加以妥善保护、改善、治理和管理的义务；即承担从源头上预防、控制环境污染和环境破坏的责任，负责环境污染防治的监督管理，指导、协调、监督生态保护工作等。但根据我国法律规定，环境行政机关只能通过行政手段对破坏环境的违法行为进行处罚和纠正，对违法行为造成的环境权益（生态功能破坏）或财产损失等民事权益的保护却无能为力。一般情况下，环境污染行为都会对生态环境等公众性的环境权益造成损害，而环境行政机关拥有的行政手段对环境权益的恢复性保护却无能为力。因此，在环境行政机关运用行政手段对环境违法行为进行事先预防或者及时纠正，使环境权益得到充分维护的情况下，环境公益诉讼则无存在必要；但是，如果在环境行政机关怠于履行监管职责或者未穷尽其行政手段来保护环境的情况下，赋予其提起环境公益诉讼的资格，会造成行政和司法资源的双重浪费，则不能赋予其提起环境公益诉讼的原告资格，公民个人根据我国行政法的规定有权要求其履行职责保护环境，检察机关作为国家的法律监督机关也可以对其进行监督和督促。在环境行政机关穷尽行政手段仍未能使环境损害得到充分救济的情况下，赋予其提起环境公益诉讼的资格，不仅能发挥环境行政机关所具有的其他主体没有的技术与资源优势，还能强化环境行政机关保护和改善环境的职责。
综上，环保行政机关作为国家法定的环境保护机关在环境公益诉讼中应当作为提起公益诉讼的首要选择，但必须对其提起环境公益诉讼的条件进行限制。首先，必须履行职责穷尽行政手段；其次，违法行为未能通过行政手段得以纠正或者被破坏的公益性生态环境损害未得以弥补。
（二）公民和社会团体
按照我国《民事诉讼法》第一百零八条的规定，只有与本案有直接利害关系的公民、法人或其它组织才有权提起诉讼，这就限制了与本案无直接利害关系的公民、法人和其它社会组织的起诉资格。随着民事诉讼法理论的发展，学者多倾向于承认公民和社会团体的环境公益诉讼主体资格。但从司法实践来考察，有社会团体提起环境公益诉讼成功的案例，但没有个人胜诉的环境公益诉讼案例。
先不考虑我国现行民事诉讼法的规定，就个人作为环境公益诉讼原告而言，实践上的困难要大于理论上的阻碍。没有个体就谈不上公众，个体利益与公共利益是总是同时存在的，当环境公众性权益被侵害时个人是最敏感的，因为个人对自身利益保护的积极性是最高的。法谚云：“每一个人都是自己利益的最佳保护者”。当环境公共利益受到侵害时，赋予公民个人提起环境公益诉讼的资格，一方面从法律上确认了公民享有环境权、参与环境管理的资格，使其能够充分行使公民对国家事务管理的参与权；另一方面，当环境行政机关不履行或者怠于履行职责时，可以起到填补漏洞的作用。但是，由于公民个人力量薄弱，由其提起环境公益诉讼在实践操作上不得不面临系列的困难和挑战：一是环境污染问题往往涉及面比较大、涉及人数众多，同时具有的高度复杂性和技术性；二是其面对的被告大多是高度组织化的企业或者政府机关，公民个人势单力薄，很难与之抗衡；三是公民个人缺乏专业的诉讼知识，调查取证、诉讼费等高额诉讼成本也是一般公民难以负担的。
比较而言，具有组织化的环保NGO一般拥有专业人员，技术及资金等个人不具有的力量，有能力与高度组织化的企业或者政府机关对抗，并且可以引起很大的社会影响；而且环保NGO的领导者往往是具有很强公益精神的个人或者团队，融入了个人提起环境公益诉讼的诸多优势。从目前的实际情况来看，环保社团在我国还不发达，保护社团的数量、资金有限，规模、大小不一，参与环境公益诉讼的程度还远远不够。
因此，公民个人和社会团体在环境公益诉讼原告体系中不宜作为主要力量。但是，应当赋予其提起环境公益诉讼的原告资格，一方面是从法律上确认公民和社会团体通过司法手段参与环境保护的资格；另一方面可以对环境行政部门环境执法的协助和监督；在环境行政机关不履行职责时作为一种补充填补漏洞。
（三）检察机关
检察机关能否作为原告提起环境公益诉讼、提起环境公益诉讼时在诉讼中的地位如何等问题是学术界讨论的热点；在司法实践中由检察机关提起环境公益诉讼的案例最多且全部胜诉，从统计数据看，23起案件中由检察机关提起或参与的有13起，占56.5%。
学术讨论中支持检察机关提起环境公益诉讼的主要观点有：第一，检察机关是公共利益的代表。“检察机关与生俱来的公共性特征决定了其是公共利益的代表。在公共利益受到损害的时候，检察机关为了维护恢复公共秩序，必须有所作为。”第二，提起环境公益诉讼是检察机关履行职能的必然要求，具有“能动司法”的形式正当性和“以公权力保障人权和程序公正”的实质正当性。第三，检察机关提起环境公益诉讼是公诉权的应有之义。“检察机关既然能够通过行使公诉权代表国家，对破坏刑事法律秩序的犯罪嫌疑人提起公诉…同样也可以代表国家对破坏环境法律秩序，导致环境公共利益受到损害的当事人提起诉讼。”第四，国外有检察机关提起环境民事公益诉讼的成功经验。世界上绝大多数国家和地区,诸如美国、英国、德国、法国、日本、俄罗斯、我国澳门地区等都规定了检察机关的公益诉讼形式。
反对检察机关提起环境公益诉讼的观点认为：首先，环境民事公益诉讼本质上属于私法领域，检察机关作为国家公权力机关，不宜过多干预私权。其次，我国检察机关是法律监督机关，检察机关如果作为原告参与诉讼就会监督者自己监督自己，与监督者的身份不相称。中国政法大学王蓉教授指出：“检察机关作为环境公益诉讼原告打破了民事诉讼角色分配格局，制约了民事诉讼当事人处分原则，弱化了民事诉讼权利义务对等原则，违背了民事诉讼原被告地位平等原则”
四川省检察院副检察长、全国检察业务专家、西南财经大学硕士研究生导师夏黎阳在《构建我国有限的民事公益诉讼制度探讨》一文中指出，为维护社会公平正义，促进构建和谐社会，法律应赋予检察机关提起和参与民事公益诉讼的职权。而民事法律关系的私权属性和检察机关法律监督的本质属性，则决定了检察机关提起或参与民事公益诉讼的有限性。并提出了检察机关提起和参与民事公益诉讼的四个原则：公益原则、有限干预原则、最后与最佳救济原则和刑事附带优先原则。我们赞同这种观点，一方面，鉴于社会现实的需要和检察职能的延伸，需要检察机关参与到环境民事公益诉讼中来，共同促进社会可持续发展；另一方面，民事法律关系的私权属性限制了公权力参与私权关系的程度，法律监督的本质属性决定了检察机关的本质工作是充分发挥监督职能维护公平正义，而保护和改善生态环境的主要责任理所当然应该由专门的环境保护机关来承担。
三、结论
通过上述对各个诉讼主体的对比分析，我们认为应当建立多元化的的环境公益诉讼原告模式，因为无论是环境行政机关、公民和社会团体还是检察机关作为原告参与环境公益诉讼，都因为自身职能分工的不同、诉讼能力的不同而存在各自的优势和劣势。建立一种互为补充、相互监督制约的多元化原告主体模式更符合实际情况，更有利于达到保护环境之目的。从职能分工的考虑，保护环境是环境行政机关的天职，法律监督是检察机关的专属，因此，在这些主体中应以环境行政机关为起诉为主、社团组织和个人起诉为补充，检察机关对构成犯罪的环境污染行为提起刑事附带民事公益诉讼，并依法监督、支持环境行政机关、社团组织和个人提起环境公益诉讼。即作为专司环境保护职能的国家环境行政机关应当作为提起环境公益诉讼的首要主体；作为补充的个人或社会团体发现公共利益受到损害时，可以直接提起公益诉讼，也可以请求环境行政机关起诉。检察机关的主要职能是对环境行政机关及环境公益诉讼进行法律监督，如发现环境行政机关有渎职行为等，则依法处理。另外检察机关可以根据公益原则、有限干预原则、最后与最佳救济原则和刑事附带优先原则，有限地针对那些公益性特别强、社会影响特别大的案件通过支持起诉、督促起诉或刑事附带民事诉讼的方式有限参与到环境公益诉讼中来。设计这样的环境公益诉讼原告体系，是因为环境公益诉讼原告资格的认定标准是动态发展的，既要考虑自身职能分工的因素，又要兼顾社会发展的需要。