由于长时间羁押被追诉人并对其进行强制审查，逮捕这一最严厉刑事强制措施的积极和消极效应都展现无遗。一方面，逮捕可以保证司法机关在较充裕的时限内从容查清案件事实，准确打击犯罪；另一方面，逮捕完全剥夺被追诉人人身自由，将其置于被追究刑事责任的危险境地。因此，审查逮捕成为检察机关履行侦查监督职能，保障公民人权的关键环节，而不批准逮捕更是由于体现控制犯罪与保障人权矛盾的直接冲突而备受关注，成为侦、诉、辨三方审前博弈的焦点。
一、不捕退查案件的跟踪监督
基于公民基本人权优于国家权力的宪政理念，作为现代法律制度之一，逮捕制度更多地呈现出对逮捕权力的限制，并以保障公民人身自由不受任意侵犯为己任。［１］检察机关通过考量逮捕的各种条件，依法分别做出批准逮捕或不批准逮捕的决定，从而实现打击犯罪和保障人权职能。不批准逮捕案件分为不构成犯罪、无逮捕必要和不批准逮捕退回补充侦查（简称不捕退查）三类，其中由于事实不清、证据不足而不捕退查案件在不批准逮捕案件总数占有较高比例，且退回公安机关后普遍存在补充侦查时间长、重新移送审查逮捕率低、对犯罪嫌疑人变更强制措施后案件被搁置不理等问题。如何防止不捕退查案件流失，防止侦查监督职能被虚置，是检察机关必须直面的现实课题。
（一）不捕退查案件的司法现状
从案件本身看，不捕退查案件与不构成犯罪、无逮捕必要的不批准逮捕案件迥然不同。不捕退查的本义是犯罪嫌疑人具有一定的犯罪嫌疑，但尚未达到批准逮捕的条件，因而检察机关作出不批准逮捕决定后提出补充侦查意见退回公安机关补充侦查。检察机关作出不捕退查决定，并非彻底推翻公安机关的侦查结论，也非完全否定犯罪嫌疑人的犯罪嫌疑，更非就此终止诉讼进程，而是基于证据不足提出继续侦查和完善证据的方向，从而使有罪者被绳之以法，无罪者早日洗清嫌疑。
在应然意义上，不捕退查案件在公安机关补充侦查后的可能结果有三：一是查明犯罪嫌疑人无犯罪嫌疑而撤销案件；二是补充新的证据后重新移送检察机关审查逮捕或审查起诉；三是犯罪事实不清、证据不足而需要继续侦查。但在司法实践中，不批准逮捕意味着侦查活动的终结，不捕退查案件退回公安机关后被束之高阁，拖延不办。不捕退查案件虚置不查带来极大的负面效应，一方面无辜公民背负着“犯罪嫌疑人”的沉重标签难以自拔，另一方面又可能放纵犯罪，部分犯罪嫌疑人由于诉讼程序运转不畅而逃脱法律惩罚。
（二）不捕退查案件重新呈捕率低的原因考察
1．现行刑事立法不周延。根据刑事诉讼法的规定，检察机关对于事实不清、证据不足的案件应当退回侦查机关补充侦查，但既没有明确规定不捕退查案件必须重新移送审查逮捕或向检察机关通报情况，也没有明确界定公安机关补充侦查的期限，更没有赋予检察机关对不捕退查案件跟踪监督的有效手段，致使检察机关开展对不捕退查案件的侦查监督缺乏法律保障，大量不捕退查案件退而不查，久拖不报，不捕退查案件不了了之。
2．侦查机关不重视。当前刑事犯罪在高位徘徊，犯罪总量居高不下，公安机关案多人少的矛盾比较突出，警力高度紧张，加上“重新案、轻旧案”的观念根深蒂固，侦查人员认为批准逮捕的案件就能够起诉，不批准逮捕的案件没有继续侦查的必要，侦查进程以审查逮捕阶段为终点，不捕退查案件在公安机关遭受“冷遇”，对补充侦查工作缺乏热情，侦查人员认为检察机关已审查过案件，责任已不在己方，通常将犯罪嫌疑人草率取保了事，或作其他行政处理。
3．侦查人员证据意识不强。当下侦查人员虽然整体素质有所提高，但侦查手段仍然落后单一，证据意识不强，只注重破案和抓捕，不注意收集和固定证据，以致时过境迁，不可补救，错失补充侦查提取证据的最佳时机。如不捕退查率较高的强奸案，如果没有在第一时间进行活体检验并提取物证，再行补充侦查已无意义。
4．检察机关跟踪监督意识欠佳。检察机关侦查监督部门缺乏后续监督、跟踪监督意识，对不捕案件只顾作出不捕决定，提出侦查建议，至于侦查机关是否补充侦查，有无重新呈捕均在所不问。
5．不捕退查提纲的引导侦查作用有限。检察机关部分办案人员囿于办案能力不足，不了解侦查活动的规律，没有掌握案件事实证据的内在关系，难以提出具有针对性和可操作性的补充侦查建议，不捕退查提纲空洞无物，不知所云，侦查人员无所适从。
（三)完善不捕退查案件跟踪监督的制度措施
审查逮捕职能的目的在于及时打击犯罪，维护公民权益，促进依法执法，保障诉讼。不捕退查案件已经经过检察机关的全面审查，并有明确具体的补充侦查提纲，检察机关应当加大跟踪监督力度，敦促侦查机关深入补充侦查，查清案件事实，还无辜者于清白，拘有罪者于法网。
1．规范不捕退查提纲。对事实不清、证据不足的案件，检察机关在作出不捕退查决定的同时，要在不捕退查提纲中，对案件的事实和证据方面存在的问题进行分析，说明不批准逮捕的理由，并有针对性地指出补查的内容、方向和建议，做到切中要害，言之有物，有的放矢。
2．设立不捕退查案件跟踪监督台账。检察机关应对每一个不捕退查案件的犯罪嫌疑人基本情况、简要案情、不捕理由、退查日期、退查提纲、侦查机关及承办人等进行详细登记，并要求审查批捕承办人负责跟踪侦查机关补充侦查情况并记录，做到谁办案谁监督，责任到人，监督到人。
3．加强检察引导侦查工作力度。检察机关要充分发挥在审查事实、把握证据上的优势，适时介入案件侦查，引导侦查人员提取、收集、固定和保全证据，有效降低案件不捕退查率。提前介入的方式可以多样化，如参与公安机关的现场勘查、讯问犯罪嫌疑人、询问证人、被害人等侦查工作，共同讨论复杂刑事案件，对侦查的方向提出中肯意见，用逮捕的证据标准引导侦查取证，完善诉讼证据，提高案件质量。
4．建立不捕退查案件定期通报制度。检察机关可以将不捕退查案件的补充侦查情况制成表格并适当总结，定期向公安机关予以通报。对个别久拖不办的不捕退查案件,必要时以《检察建议书》的方式督促催办，促使侦查人员化被动为主动，提高补查效率，增强补查效果。检察机关还可以通过直接交流、电话沟通、工作走访等多种手段，与侦查机关经常互通信息，交换意见，减少分歧，达成共识，统一证据意识，形成侦检合力。
5．建立侦查活动监督调查机制。检察机关根据具体情况，对无正当理由将不捕退查案件搁置不办的，可以发出《纠正违法通知书》或《检察建议书》，提出纠正意见；《纠正违法通知书》或《检察建议书》应当载明纠正意见，要求公安机关及时书面回复；检察机关可以向公安机关建议改变案件管辖和更换办案人员；检察机关提出的纠正意见不被接受的，可以向上一级人民检察院报告，并抄报上一级公安机关，必要时报告同级人大及其常委会。
二、不批准逮捕案件的异议
公安机关对检察机关不批准逮捕的决定认为有错误的，可以提出异议，即启动复议、复核程序。不批准逮捕案件的异议，是贯彻分工负责、互相配合、互相制约诉讼原则的要求，体现谨慎审查、慎重不捕精神，防止漏捕或该捕不捕而放纵犯罪。
（一）不批准逮捕案件异议程序的实践现状
根据广东省S市人民检察院的办案情况，2006年全市公安机关提请复议案件25件59人，仅占不捕案件1078件2124人的2.32%和2.78%，其中复议后维持原不捕决定19件51人，撤销原不捕决定6件8人；公安机关提请复核案件6件14人，经复核维持原不捕决定5件13人，撤销原不捕决定1件1人。2007年，公安机关提请复议案件26件45人，仅占不捕案件774件1599人的3.36%和2.81%，其中经复议后维持原不捕决定24件42人，撤销原不捕决定2件3人；公安机关提请复核案件11件36人，经复核维持原不捕决定7件29人，撤销原不捕决定4件7人。2008年，公安机关提请复议案件19件34人，仅占不捕案件940件1899人的2.02%和1.79%，其中经复议后维持原不捕决定15件29人，撤销原不捕决定4件5人。公安机关提请复核案件3件4人，经复核维持原不捕决定3件4人。
从上述数字看，不批准逮捕案件的复议复核程序存在提请复议复核率低、复议复核改变率低等问题，大多数提请复议复核案件由公安机关处理（立即释放在押犯罪嫌疑人或改变强制措施），大多数复议复核案件均被维持原不批准逮捕决定。究其原因，在于不批准逮捕案件属于疑难复杂案件，检察机关在作出不批准逮捕决定时已经过承办人慎重审查、科室集体讨论等程序，部分疑难案件甚至经过本院检察委员会讨论或向上一级检察机关汇报征求意见，因此在案件事实证据没有变化的条件下，维持原不捕决定的概率较大。
（二）公安机关启动复议复核程序的原因分析
1．检察机关和公安机关对逮捕条件的理解存有偏差。公安机关认为只要犯罪嫌疑人的行为符合犯罪的四个构成要件就应当批捕，而检察机关在审查是否应当对犯罪嫌疑人采取逮捕措施时，认为必须同时具备三个方面的条件，一是行为已构成犯罪；二是可能判处徒刑以上刑罚；三是采取取保候审、监视居住等强制措施不足以防止发生社会危险，即有无逮捕的必要，尤其是在在有无逮捕必要的判断上，检法两机关分歧严重。由于对逮捕适用条件认识有异，公安机关如果不认同检察机关不批准逮捕决定，通常会通过启动复议、复核程序来提出异议。
2．检察机关和公安机关对法律适用、证据审查上存在差异。在一些疑难复杂案件上，检察机关、公安机关由于对案件事实的认识不同，导致对案件性质认定、如何适用法律上出现分歧。同时，公安机关在刑事案件的侦查中，囿于证据链条意识缺乏，重口供，轻其他证据，在对案件证据上把握准确度上存在欠缺。在对刑事案件侦查过程中，一旦获得了犯罪嫌疑人的有罪供述便放松了对相关证据的收集，忽视相关证据的相互印证、证据是否互相矛盾及矛盾点能否合理排除等问题。而检察机关在审查逮捕时更注重对全案证据是否具有合法性、客观性、关联性的分析，如证据链条存在缺陷，一旦犯罪嫌疑人在审查逮捕环节翻供则常会造成不捕，从而产生分歧。
3．复议复核程序的形式化。由于复议案件经过同一办案集体审查讨论，体现侦查监督部门集体判断，部分案件还经过检察委员会讨论或请示过上级侦查监督部门，复议复核改变原决定的可能性较小。
4．社会压力等外界因素的影响。有些案件，公安机关在提请审查逮捕时就明知不符合逮捕条件，但因案件在当地影响较大（往往是民愤较大），被害人、党委政府、新闻媒体、人大代表等社会各界施加了种种压力，公安机关为转移责任，将不应提请批捕的案件提请批捕。在检察机关依法作出不批准逮捕决定之后，为用尽法律手段抵挡社会压力，继续提请复议、复核，其目的只是为了嫁接矛盾，走完程序。
5．立法规定过于随意。现行法律没有规定提请复议、复核的必备条件，公安机关只要认为不批准逮捕决定有错误，或者认为不批准逮捕的维持决定需要复核的，就可以提请复议复核，而“认为”一词的主观性和模糊性使得公安机关启动复议复核程序没有任何限制。公安机关为提高逮捕率，对部分介于捕与不捕边缘的案件存有侥幸过关心理，希望通过复议复核改变原决定。
（三）完善复议复核程序的制度对策
1．延长复议复核案件的办理期限。根据《人民检察院刑事诉讼规则》的规定，检察机关办理复议案件的期限为7天。由于不捕复议案件需另行指派办案人员审查、并需要集体讨论和主管领导审批，复杂案件还需检察委员会讨论，所以其工作量相当于办理一个新的审查逮捕案件甚至更大，7天的办案期限过短。同样，在短短的15日内上一级检察机关检察长或者检察委员会要对两次审查、分歧严重的不批准逮捕作出改变或维持决定也稍显仓促。如果将复议案件的办理期限延长至15日，复核案件的办理期限延长至30日，则办案期限较为合理，办案质量也较有保障。
2．规范提请复议复核的启动程序。应淡化公安机关启动复议复核程序的主观性色彩，要求公安机关对不批捕决定作出有针对性的书面意见并说明要求逮捕的理由。同时，改变现行法律将将复议界定为复核的必经前置程序的规定，而将复议复核设为平行的并列程序，即公安机关可以选择提请复议或直接提请复核，以节省司法资源投入，提高案件复查效果。
3．加强逮捕工作的沟通与协调。检察机关、公安机关可通过典型案例的共同探讨，对易产生认识分歧的法律问题形成共识；对拟作维持原不批准逮捕决定的复议复核案件，检察机关要及时与公安机关办案人员沟通，必要时可采取召开联席会议等形式，邀请侦查人员参加检察机关对案件的讨论或召开案件听证会，听取侦查人员的意见，最大限度减少办案分歧。
4．全面推行不批准逮捕案件说明理由制度。检察机关对作出不批准逮捕决定的案件，在制作不捕理由说明书或补充侦查提纲时，应深入分析不捕理由和法律依据，以充分理由说服公安机关理解和信任检察机关的决定。
注释：
［１］宋英辉、吴宏耀：《刑事审判前程序研究》，中国政法大学出版社2002年版，第178页。