摘要：加快建设上海"四个中心"已经成为"十二五"期间上海发展的重要战略，其发展有赖于人才的发展，而上海人才还存在着专业化不足、创新力不够和国际化水平不高的问题，这与政府人才发展培育的政策和效果以及教育财政息息相关。上海政府必须发挥其优势，治理好人才软环境的问题，转变发展思路，从而形成引才、育才与留才的和谐环境氛围，进一步发挥人力资本的集聚效应，提高人才贡献率。
关键词："四个中心"；人才；政府作用
从20世纪90年代起，上海政府和人民向建成国际大都市迈出了坚实的步伐，未来城市发展的目标是建设国际经济、金融、贸易和航运中心，加快建设上海"四个中心"明确写入上海"十二五"规划纲要，成为"十二五"期间上海发展的重要战略。虽然"十一五"期间，上海四个中心建设取得了新进展、新突破，形成了国际经济、金融、贸易、航运中心的基本结构和框架思路，但是"十二五"期间的工作仍任重道远，尤其是人才的发展至关重要。
一、" 四个中心"建设对人才的需求及挑战分析
人力资本的发展和壮大对于社会经济的发展起着至关重要的作用，而人才是最关键的因素，人是创造和创新的主要原动力。一项研究显示，从1978至1992年，上海人力资本对经济增长的贡献率为35.95%，随着改革开放的深入发展，1993年至2008期间，人力资本对经济增长的贡献率为40.53%，可见人力资本的贡献率一直在上升，并占据着主要的地位。随着信息化和现代化的深入发展，人力资本和人才的创新对于经济社会发展的贡献作用会日益增加，预测显示，到2020年，人力资本对上海经济的贡献率会达到46.76%,[1]因此，政府必须予以重视，关注人才的培养和发展，不断优化人才结构。
根据四个中心的发展需求，上海还需要与之相对的大量先进制造业和现代服务业的人才。2010年，上海各行业从业人员共有1090.76万人，人才总量在增加，但是还是存在着不能满足需求、创新力足和专业性缺乏等方面的不足。
（一）人才缺乏，专业化不足
上海"四个中心"建设所需的专业化人才还无法达到需求，尤其是金融人才、专业化航运人才短缺。如图1所示，从人才规模上说,世界上各个国际金融中心城市,从事金融业的人才比重达7%以上,纽约2010年达到11.6%的高比例，上海与国际大都市存在明显的差距。纽约华尔街的金融从业人数大概在42.6万名左右,2010伦敦也已增加到31.5万人,而上海到目前也只有24万人。
图1: 金融从业人数占比国际对比（%）
资料来源：上海金融年鉴上海统计年鉴（2011）
如图2，配合上海"四个中心"的建设，上海信息计算人才迅速增长。而金融业从业人员虽有所增长，由2003年的17.32万人增长到2010年的24.11万人，但是所占总人口比例却相对稳定在较低水平，仅仅在2%上下浮动。上海要建设"四个中心"尤其是金融中心，需要大量的金融人才，信托市场、证券业的发展更是需要金融人才的支撑，其数量需要较大的突破才能进一步发展。上海是有2300万人口的大城市，要打造国际金融中心，最少应有100万人从事金融业。
图2：金融业和信息业从业人员的变化趋势
资料来源：《上海统计年鉴》（2004-2011），上海统计网站
（二）高端人才缺乏，创新力不够
上海"四个中心"建设主要强调先进制造业和现代服务业的发展，需要一大批高端创新人才，上海人才高度化严重不足。根据2006年发布的《上海产业结构调整与人才结构优化调研报告》,上海人才匮乏主要体现在:一是在金融、外贸、现代管理等领域内缺少精通世贸组织规则的高级专门人才和金融保险、社会中介、法律、商务谈判等领域内的高级人才；二是缺乏领军型的高新技术人才；三是缺乏既懂经营管理又精通专业技术的企业家人才,特别是缺少领袖级的企业领军人物。[2]据原上海市劳动和社会保障局公布的数据,尽管近年来上海市高技能人才占技能型劳动者的比重已从2002年底的6.2%提高到了2007年底的19.04%,但与上海产业结构升级、城市创新能力建设的要求相比还有很大差距。[3]
（三）人才国际化水平不高
徐国祥在《上海人才国际化与其他国际化大都市的差距》中提出了城市人才国际化十大指标，包括研发人员、外籍人口、国际组织等十个方面，[4]他比较了上海与其它几个国际型城市的相关数据。在这十大核心指标中，我们可以发现有些指标已跟国际化大都市相接近，但是也有相当一部分指标与国际化大都市相差甚远。单从各大城市目前的外籍人口比例来说，即使以国际上通用的最低标准5%计算，目前上海仍不能达到国际化大都市的标准，这说明上海人才国际化还需要有相当的一段路要走。
三、上海市政府人才培育发展的现状与问题分析
（一）上海市人才培育发展的政策与分析
通过对改革开放30年的人才政策分析发现，上海人才政策随发展需要而改变。尤其是近两年来，为了建设"四个中心"，制定了《上海市引进人才申办本市常住户口试行办法》和《上海市引进人才申办本市常住户口试行办法实施细则》以及留学回国人员落户的政策等，加大了人才引进力度。正如市人保局所宣称的那样，"对高新技术、金融、贸易、航运等重点领域的人才落户，上海将敞开大门，不设总量控制。"[5]这有利于社会经济的发展，但是在急需之时质量是否能够保证，程序是否严格都是问题，应该避免冒进、只重数量不重质量的嫌疑。另外，上海一直坚持人才"柔性流动"的原则，营造了容得下人、留得住人、乐于放人的氛围，但是这也从另一个方面造成了人才的大量流失，可能无法留住需要的人才。
（二）高端人才的引进效果需进一步发展
2008年12月，中央办公厅下发《中央人才工作协调小组关于实施海外高层次人才引进计划的意见》实施"千人计划"，上海也配套有上海"千人计划"和海外高层次人才集聚工程等海外人才培养引进计划，取得了一定效果，引进了大批本市紧缺急需的海外高层次人才。但是总量还远远不足，效果也有待评估，人才总量中也始终不及北京，截至2011年7月底，北京地区共引进中央"千人计划"入选专家311人，占全国引进总数约四分之一，而上海却只占七分之一。
（三）教育财政支出偏低，投入结构不合理
教育与培训是提升人力资本水平的最重要因素，上海政府对人力资本投入不足，教育投资与国际大都市相比还有一定差距。据1999年《世界银行发展报告》统计，教育支出占GDP的比重，世界平均水平为5.5%，发达国家在6%以上，发展中国家也有4%，而上海2002年仅为3%，与发达国家美国（1998年、6.43%）、韩国（1998年、7.03%）相比，差距更大。同时，投资结构呈现出重基础学历教育，轻继续教育的现象，初、中、高等正规教育投资占教育投资总额的比重近年来一直在50%左右；继续教育和职业教育的投资比重却偏低。另外，上海企业目前对人才资源培训的重视程度不够，对员工的培训资金投入不够，主要表现在人才培训、再教育覆盖面还比较小，人才培训资金投入也相对不足。
四、上海市政府保证人才需求与发展的路径选择
"四个中心"建设的发展离不开人才的贡献，而人才能否满足和适应市场的需求，政府的投入、公共服务和配套措施将起到至关重要的作用。
（一）进一步优化与落实现有政策，保证人才引进
人才具有很大的流动性，政府无法用法律法规强制限制一个人，如同企业想留住人才一样，所以政府也必须增加自身的魅力，进一步落实现有人才的引进和相关居住等方面的政策，优化人才的保障制度，增大人才吸引力度，尤其对于金融、航运等领域紧缺人才。在现有《上海市引进人才申办本市常住户口试行办法》等政策基础上，继续发挥"千人计划"、"曙光工程"的作用，建设上海国际人才高地，促进人才总量的上升，并不断实现人才的国际化，促进人才国际化和本土化的交融。同时，政府也要借助咨询机构的作用，保证人才的质量，增加人才的竞争优势，通过提高人才综合知识水平与自主创新能力，进一步提高人才劳动生产率的方式，不断降低人力成本。
（二）加大政府投资力度，促进教育事业发展
以上海"四个中心"建设为契机，上海市政府应科学调整财政支出结构，逐步改善物质资本和人力资本的投资比例，基于经济发展状况，可以更多地对人力资本进行投资，保持人力资本投资稳定增长，不断促进上海国际人才高地的建设。人力资本投资的主体是教育投资，政府要不断加大投资力度，将教育投资水平由2010年的4.26%更上一个新的台阶，向世界平均水平5%靠拢，并希望在最短的时间内赶超发达国家(6%以上)。同时，政府还应重视并鼓励社会力量进行投资，制定相关政策，积极引导社会投资的规范化，充分发挥社会力量在教育投资中的作用，多元发展社会投资渠道。
（三）优化教育支出比例，开展继续教育与和职业培训
对于上海积累现代服务业尤其是高端服务业所需的人才资本，继续教育和职业培训具有重要意义。上海政府应改变目前的局面，将增加的人力资本投资集中投入到继续教育与职业培训中，大力提高继续教育投资比重。首先，可以开展定期不同领域的人才的培训需求分析，有需求才有市场，才能开展针对性的职业培训，保证实施的效果。通过针对性的需求分析确定培训的内容、时间和形式等方面，定期开展职业培训达到使人才更新知识、提升能力、激发潜力的效果，以实现扩大现代服务业所需的中下层的服务人才的规模，保证产业发展的需要。通过开展政府主导的多层次、多渠道和广覆盖的培训，创造人才，可以在较短时间内培养出一批领导人才、管理人才和高技能人才，从而优化现有人才结构。
（四）逐渐放松户籍制度，营造开放性环境
户籍制度是中国特有的一项基本行政制度，它保障了公民在就业、教育和社会福利等方面的权益，但是，我国的户籍制度确实存在很多现实的问题，已经成为经济社会发展的桎梏，迫切需要改革。上海想成为国际化的大都市，更应该与国际接轨。并且，发展到今天，上海也基本具备了改革的条件，越来越多的外地人、境外人士为上海创造了更多的财富与价值，上海应该以一种更加包容、开放的心态环境迎接新的挑战，走向国际化，吸引更多的人才为上海的发展做出自己的贡献。2011年7月1日上海取消综合保险，外来务工人员也缴纳社会保险就是一项重大的举措，这也为取消户籍制度奠定了一定的基础。
（五）以人为本、完善公共服务
城市的发展，人才的保证，都有赖于公共服务水平的提高。根据一项关于外籍人士对在上海生活和工作评价的调查显示，外籍人士回答对上海的基本印象问题时,在列出的9项潜在劣势中,有36.2%的人选择了"公共服务数量缺乏和质量低下"。相应地,在回答上海优势问题时,只有11.1%的外籍人士认为上海有公共服务效率方面的优势,是所有优势选项上最少被选择的。[6]公共服务的问题具有普遍性，政府应以"四个中心"建设为契机，着力提高公共服务水平，构筑上海国际新形象。针对外籍人士语言和信息的障碍，可以参照国外大城市做法，在车站、商场等公共场所设立公共服务信息中心，以多种语言和形式提供上海各方面信息。这也是吸引国际人才、提高上海国际化水平的一种措施。
参考文献：
[1] 黄维德，郗静，汤磊.上海人才贡献率研究[J].华东理工大学学报,2010,(2):76.
[2] 上海市人力资源和社会保障局.上海产业结构调整与人才结构优化调研报告[EB/OL]. https://www.21cnhr.省略/xinxi/file.jsp?f_ID=5527, 2006-10-27
[3] 宋文明.沪上技工荒[N].中国经营报,2008-6-22.
[4] 徐国祥.上海人才国际化与其他国际化大都市的差距[J].中国统计，2006,3:47.
[5] 解放网-新闻晨报.上海人才落户第二批名单公布:人数接近首批3倍. https://www.省略/qrjh/article/15598, 2010-12-29.
[6] 张明海.外籍人士对在上海生活和工作评价的调查[J].科学发展，2009,6:82.
作者简介：李艳莹，女，河北人，上海大学2010级硕士，研究方向:公共政策、公共治理。