党的十七届五中全会关于“十二五”规划的建议提出，要“推进基本公共服务均等化”，“建立符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”。推进基本公共服务均等化，已成为科学发展、和谐发展的重大战略任务，成为各级政府的基本职责。
基本公共服务均等化的政策内涵
从理论上说，基本公共服务一般包括三个基本点：一是保障公民生存权，满足基本生存的需要。二是保障公民起码的日常生活和自由，满足基本健康的需要。三是保障公民发展权，满足基本尊严(体面)和基本能力的需要。正如公共服务没有统一的定义，基本公共服务也缺乏明晰的边界。
从我国现实情况来看，可以运用基础性、广泛性、迫切性和可行性四个标准来衡量：基础性是指对人的发展起着关键作用；广泛性是指影响到全社会的每个家庭和个人；迫切性是指最直接最现实最紧迫的需要；可行性是指与经济发展水平和公共财政能力相适应。党的十六届六中全会把教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等列为基本公共服务。
我国在“公共服务均等化”前加了“基本”两字，至少有三层政策含义：一是在公共财政的基本承受范围之内，也就是说当前的公共财政能够负担得起，而且能够可持续发展。二是在公共服务内容上，只能是保重点、保底线，也就是保证每个人最基本的生存发展所需要的公共服务。三是公共服务保障水平只能是基本程度，也就是说是低层次、低水平的。一方面，我国公共财政能力有限；另一方面，由于我国人口基数太大，现阶段只能实事求是地提供较低水平的公共服务。
“均等化”，就政策内涵而言，主要包含三个方面内容：一是公民享受基本公共服务的机会和原则均等，如平等享有受教育的权利。二是公民享受基本公共服务的结果均等，如城乡居民享受的医疗救助在数量和质量上应大体相当。三是在提供大体均等基本公共服务的过程中，必须尊重公民的自由选择，如有钱人可以让子女进民办学校就读，而不必非得进公办学校。相比机会均等而言，结果均等更为重要。但结果均等并非平均主义，而是相对均等，其差距是在一个可普遍接受的范围之内。
如何衡量均等化的程度，有三种理解：一是最低标准，即要保底，又称之为“底线生存”。二是平均标准，即政府提供的基本公共服务，应达到中等平均水平。三是相等标准，即结果均等。这三个标准实际上是一个从低到高的动态演进过程，在经济发展水平和财政保障能力还不够高的情况下，只能从低水平的保底开始，然后逐步提高，最后实现高标准均等。从这个意义上说，我们当前首先应该解决基本公共服务的覆盖问题。
由于差距是永恒存在的，缩小差距、逼近均等是政府努力的方向，是一种执政理念和价值追求，而不是现实依归。这种追求的基点是，在全社会弘扬公平正义，关注弱势群体，使他们有生存和发展的基础，有跳出“最不利者”队伍的机会和可能。
国内外的做法与经验
(一)国外的实践与经验
基础教育方面。加拿大和美国采用12年制的义务教育，公立学校不收学费，课本文具等也由国家供给，上学由校车免费接送。在芬兰，学龄儿童都可以获得“全免”的义务教育机会，包括学杂费、餐费、保险费、交通费等。在法国，中央财政通过转移支付，为低收入家庭提供就学、交通、餐费补贴等，支持学龄儿童上学。德国的公立中小学不收学费，并免费提供课本、文具，对来自农村和低收入家庭的学生还有特殊照顾。
医疗卫生方面。英国的社区医院和专门医院组成了为全民提供医疗卫生服务的“双管”体系，无论在哪类医院看病，个人均不需付费，患者获得了“一视同仁”的看病机会和诊疗服务。在加拿大，联邦政府建立全国性医疗保障标准，并强制省区的医疗保险和医院服务按照该标准执行。美国针对贫困者和老年人分别设立了医疗保险项目和医疗补贴项目，保障他们最基本的免费医疗服务。墨西哥自1997年开始实施教育、健康、营养“机会均等计划”，为参加项目的家庭所有成员提供保健，并为低收入家庭的幼儿和妇女提供食品增补剂等。
社会保障方面。瑞典是第一个对全体公民实行强制性退休体系的国家，1999年建立了名义账户制度，养老金的多少取决于名义账户金额的多少。英国的社会保障由国民保险、国民医疗保险、家庭津贴和国民救助构成，主要经费由财政负担。法国的社会保障主要通过发放家庭补助金实现，有8大类21种。日本在1961年就实现了“国民皆年金”的目标。
城乡区域协调发展方面。上世纪60、70年代，日本的“农村工业化道路”、韩国的“新村运动”、印度的“反贫困和农村发展计划”，都是很好的例子。他们的共同做法是，从缩小城乡硬件设施的差距入手，加大农村交通、通讯等基础设施建设，增强农村“造血”功能，缩小城乡公共服务差距。
上述做法的共同特点：一是通过政策法规推动区域之间、城乡之间经济社会均衡发展，进而实现基本公共服务均等化。二是通过组织流程再造和政府管理创新，提高政府的基本公共服务供给能力和水平。三是合理划分各级政府的财权与事权，通过财政均等化来保障基本公共服务均等化。四是通过改革管理方式，拓展公共服务提供渠道，形成多元供给体系。
(二)国内的实践与经验
近年来，国内一些省、市在推进基本公共服务均等化方面也进行了积极探索。2008年，浙江省启动全国首个《基本公共服务均等化行动计划》，提出通过5年努力，形成多层次、全覆盖的社会保障体系，配置公平、发展均衡的社会事业体系，布局合理、城乡共享的公用设施体系。海南省制定了《关于大力改善民生推进基本公共服务均等化的意见》，提出每年新增财力55％，5年筹措452亿元，重点加强教育、卫生、就业、社保、住房保障等民生工程建设。同年，成都市制定了《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见(试行)》，提出以村(社区)为重点，以构建城乡统一的公共服务制度为关键，提高农村基层公共服务和社会管理水平，推进城乡基本公共服务均等化。2009年，广东省制定了《基本公共服务均等化规划纲要(2009～2020)》，推动全省逐步建立和完善基本公共服务体系。2010年，广东省还出台了《珠江三角洲基本公共服务一体化规划(2009～2020年)》，提出在公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障、生态与环境和现代服务业等10个方面，突破行政区划界限，逐步实现资源共享、制度对接、要素趋同、流转顺畅、差距缩小、城乡统一、待遇互认和指挥协同，并最终达到同一标准。
总结近年各地的探索和实践，大体有以下特点：一是探索制定基本公共服务的范围和标准。例如，浙江省 把基本公共服务范围分为3大类14项，广东省分为2大类8项，成都市分为7大类59小类，通过分类，配置相应财力并加以落实。二是强化基层公共服务体系的构建。着眼于城乡一体化，加强基层公共服务设施的标准化建设，构建公共服务平台。三是建立均衡导向的财政投入保障机制。例如，成都由市、县两级政府安排村级公共服务专项资金，每年每个行政村20万元。四是采取多元化的服务供给方式。例如，上海浦东新区除政府作为供方直接投入外，还通过支持申办民办农民工子女学校、“购买学位”和委托管理等方式，解决农民工随迁子女义务教育问题。
推进我省基本公共服务均等化的对策建议
建议我省以财税体制改革为重点，抓紧制定全省基本公共服务均等化战略规划，明确我省在法定基本公共服务上需要均等化的范围和领域，加快建成与江苏经济发展水平和居民生活水平相适应的“覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效、水平适度”的基本公共服务体系，使江苏的“两个率先”不仅体现为发展进程率先，而且体现为发展水平率先。在具体推进过程中，以下几个方面需予以重视：
(一)处理好三个关系。(1)公平与效率的关系。基本公共服务的提供应以公平为基础，同时也要注重效率。只有做大经济蛋糕，增强经济实力，才能更好地实现基本公共服务均等化。(2)尽力而为与量力而行的关系。公共服务供给具有不可逆性。也就是说，“只能上，不能下”，在服务内容、保障能力方面必须具有可持续性。因此，在初始阶段，标准不可定得太高，既要尽力而为“广覆盖”，又要量力而行“保基本”。随着经济发展和财力增强，不断扩大服务范围，逐步提高均享程度。(3)政府主导与多方参与的关系。提供基本公共服务，是政府的职责所在，但这并不意味着政府必须“大包大揽”。既要用好“看得见的手”，也要用好“看不见的手”，形成基本公共服务多元供给机制。
(二)把握好三个重点。基本公共服务的领域很广。近期内，只能集中财力解决最紧迫的民生问题。(1)基础教育方面，着重解决“有学上、上好学”的问题。强化对农村地区、经济欠发达地区的支持，促进义务教育优质均衡发展。完善资助政策体系，保障残疾儿童、家庭经济困难学生、进城务工人员随迁子女平等接受教育权利。加强对留守儿童的教育和服务。基本普及学前教育。(2)公共卫生和基本医疗方面，着重解决公共卫生安全和“看病难”问题。加大疾病防控、卫生监督体系建设力度，逐步将重性精神疾病防治、食品安全、饮用水卫生、公共场所卫生等纳入重大公共卫生服务项目。加强乡镇卫生院、村卫生室、社区卫生服务中心建设，提高基本医疗服务的可及性。完善基本药物政府投入和补偿机制，保证群众基本用药。(3)社会保障方面，着重解决扩大覆盖面和提高保障水平问题。重点推进农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员和自由职业者参加社会保险。推进未参保集体企业职工、退休人员参加基本养老保险，困难企业退休人员、职工参加城镇职工医疗保险，以及在校大学生参加城镇居民医疗保险。落实“先保后征”的刚性进保机制，确保被征地农民应保尽保。在此基础上，不断提高统筹层次，逐步实现地区之间、城乡之间无缝对接。同时，加快廉租住房、公共租赁住房建设，全面解决低收入家庭住房困难以及新就业人员、外来务工人员租房困难。
(三)建立好三个机制。(1)建立健全公共服务责任机制。合理划分市、县、乡政府的公共服务职责，这是实现基本公共服务均等化的重要前提，也是深化行政管理体制改革的重要内容。要以法律法规或规范性文件做出正式的界定，确保职责划分的明确无误和稳定，防止经常变动、随意性大等问题。此外，按照事权与财权相匹配的原则，加快“省直管县”和“乡财县管”财政管理体制改革，形成省内财政转移支付合理模式。(2)建立健全公共服务供给机制。一方面，要将财政支出的重点转向公共教育、公共卫生、公共安全、公共交通、基础设施建设、环境保护、就业保障、生活保障、养老保障、医疗保障等方面，通过财政支出结构调整，强化政府基本公共服务职能；另一方面，要大力推进公共服务市场化、社会化进程，可以采取授权、特许、外包、购买服务、公私协作等方式，由市场或社会来提供部分公共产品或准公共产品，以市场竞争提高公共服务效能和水平。(3)建立健全公共服务评价机制。抓紧研究制定江苏省基本公共服务标准，明确全省基本公共服务的范围、种类和要求。其内容至少有：全省统一的基本教育的实物标准，包括设施、设备和人员配备；全省统一的公共卫生和基本医疗的实物标准，包括设施、设备和人员配备；全省统一的社会福利标准和养老保障标准。当然，这些标准是一般化、保障性、低水平的，特殊化、高层次的需求只能通过市场或其他途径去获得。与此同时，建立市、县、乡各级政府基本公共服务绩效评价和问责机制，加强审计、监察、考评和问责力度。
(四)掌握好三个步骤。基本公共服务均等化是分层次、分阶段的动态过程，必须统筹谋划、分步实施。具体可以分三步走：(1)完善体系。现阶段主要是完善农村基本公共服务体系，即以提供基础性公共服务和社会保障为重点，满足农村居民最低生活保障、基本养老保障、初级医疗保健、基础教育、公共安全等基本民生需求，努力实现农村社会保障和基本公共服务的公平性、普惠性，实现人人享有基本社会保障和公共服务的目标。在投入上，当前重点用好增量资源，确保增量资源向农村倾斜，再逐步盘活和优化存量资源。(2)城乡对接。这是最重要也是最关键的一步。争取用2～3年的时间，在苏南地区，率先建立城乡统一的基本公共服务制度，把农村居民全部纳入基本公共服务保障范围；在苏中地区，加快提高农村基本公共服务水平，为城乡制度对接积极创造条件；在苏北地区，先完善农村基本公共服务体系，在政策和制度设计上，预留城乡基本公共服务均等化的制度接口。(3)提高水平。逐步提高农村基本公共服务供给标准，将农村基本公共服务体系纳入城镇公共服务体系，最终实现地区之间、城乡之间、人群之间基本公共服务的制度对接和差距缩小。即全省基本公共服务具有基本一致的结构和内容，城乡居民享受大致均等的基本公共服务，基本实现学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，真正形成全省城乡经济社会发展一体化的新格局。
责任编辑：刘忠