摘 要：政策性银行的商业化运作，是对政策性银行的经营方式与方法的概括说明，商业化运作可以更好、更合理的利用政策性金融资源，使政策性金融功能得到更加充分的发挥，达到社会效益最大化和自身的可持续发展。本文在对中国政策性银行商业化运作必要性及现状分析的基础上，提出了中国政策性银行业务商业化运作模式的构想。
关键词：政策性银行；商业化运作；股本投资；资产证券化
中图分类号：F83 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2012）02-0147-02
政策性银行的商业化运作，是对政策性银行的经营方式与方法的概括说明，商业化运作可以更好、更合理的利用政策性金融资源，使政策性金融功能得到更加充分的发挥，达到社会效益最大化和自身的可持续发展。政策性金融理论自形成以来，一直主张和坚持政策性金融要区别于政府财政而按照金融规则运作，即采用商业化运作的方式经营政策性业务。
一、中国政策性银行业务模式商业化运作的必要性
（一）商业化运作是金融深化的内在要求
建立政策性银行的初衷是通过政策性银行的资金支持来贯彻国家的产业政策和发展战略，优化资源配置、弥补市场失灵。政府在贯彻政策的行为中干预了政策性银行的经营活动，造成其运行效率和金融资源配置效率低下，是金融抑制的体现。然而，一切有利于竞争、有利于金融运行效率和金融资源配置效率提高的改革就是商业化改革。这些改革提高了微观金融的运行效率，使金融资源得到更为合理的配置，从而极大地推动了国民经济健康持续的发展。特别是在国内各个产业的市场化程度明显提高之后，政策性银行实施商业化改革，更多的、充实的金融服务功能建立并完善起来，是金融深化的客观要求、是金融体系再造的必然步骤。
（二）商业化运作是解决与商业银行不公平竞争的必然选择
政策性银行的政策优势和资金来源的低成本优势使其一直被指责进行“双轨套利”，进而可以与商业银行进行不公平的竞争。“双轨套利”中的一轨套利即作为国家的政策性银行，在国家信用支持下可以享受优惠利率补贴，以较低的成本发行中长期金融债券。另一轨套利则是政策性银行可以利用自身的经营中长期贷款业务和较早进入某些领域的优势更轻易的在竞争激烈的项目中取得胜利。纵览世界各国的政策性银行也都是通过商业化运作这样一种方式来化解日趋出现的与商业银行之间的竞争问题。与此同时，业务模式商业化这种方式可以同时防止商业损失转嫁国家财政而产生的道德风险。因此，政策性银行业务模式的商业化运作是解决与商业银行的不公平竞争问题的必然选择。
（三）商业化运作是解决其自身制度缺陷的有效手段
我国政策性银行自身的制度缺陷主要体现为内部治理不完善和外部治理不健全，直接导致了政策性银行资源配置效率低和政策性功能得不到有效发挥。政策性银行在经营方式上并不按照市场化经营，缺少市场机制约束，贷款风险较大，一旦违约必然形成不良资产，其中相当大部分不得不采取挂账、透支的形式。我国至今仍没有建立任何一套有关政策性金融的法律法规，政策性银行的业务经营受到政府干预程度较大，政策性银行自身的“寻租”、逐利等行为也大大存在。从外部监管看，由于政策性银行业务经营的特殊性，监管应与商业银行严格区分，建立符合政策性银行业务经营的监督机制，并建立科学化的协调机制。因此，通过业务模式商业化运作并建立相配套的法律法规和严格的外部监管制度是解决政策性银行自身制度缺陷的有效手段。
二、中国政策性银行业务模式商业化运作现状
我国的三家政策性银行发展至今，国家开发银行较早并较全面的进行了商业化运作。为适应经济社会发展需要，根据国家开发银行的具体情况，党中央、国务院决定实施国家开发银行改革。自2007年以来，国家开发银行在商业化运作中做出了积极探索和大胆尝试，开展了大量的工作。
（一）走国际化道路
从国家开发银行国际顾问委员会的组成（包括美国国际集团前董事长莫里斯.汉克.格林伯格、英国央行前行长爱德华.乔治爵士）可以看出，国家开发银行早已为其走向国际舞台做好了准备。2007年7月23日，国家开发银行与英国最大的商业银行之一的巴克莱银行签署了份认购协议和战略合作备忘录，并参与巴克莱银行牵头的、迄今为止全球银行业最大的并购案。国家开发银行自2005年开始与拉美地区进行金融合作，迄今已经与委内瑞拉、巴西、智利、秘鲁、阿根廷、墨西哥、哥斯达黎加等国展开合作，融资总额超过80亿美元。2010年，国开行牵头组建中国―东盟银联体，建立“金砖国家”银行合作机制，推动设立中葡基金，中国―希腊船舶发展专项资金安排，研究上合开发银行设立方案，促进上合银联体实体化，为深化我国与各方的经济金融合作打下良好基础。
（二）积极开展投资银行业务
一直以来，国家开发银行积极准备开展中长期信贷和投资银行业务，开始尝试涉足证券、信托、租赁等领域，并进入股权投资领域，积极搭建全能银行平台。投资银行业务涉及了基金投资、股权投资与股权管理、产业整合及债券承销等领域。目前，国家开发银行已经参与设立了包括中瑞合作基金、中国―东盟中小企业投资基金、中国比利时直接股权投资基金、渤海产业投资基金、中非发展基金、中意曼达林基金、联合创业投资企业基金、中信远景基础设施投资集合信托计划、开投成长创业投资企业基金、开信创业投资有限公司基金等多支基金。2009年8月，又开发成立了国开金融有限责任公司，承接国开行已有的非金融类股权资产，主要从事私募股权基金、直接投资、投资咨询和财务顾问等业务。此外，国开行债券承销业务在国内资本市场一直处于领先地位，随着业务范围进一步扩大，国开行成为唯一一家可以承销企业债、短期融资券与中期票据的银行机构。
三、中国政策性银行业务模式商业化运作对策
目前，我国的政策性银行正是以市场筹资为主要资金来源的，并没有充分利用国家信用的特点，同财政的联系也不紧密。因此，从未来看，我国政策性银行在承担政策性任务时，应当发挥国家信用的优势，筹集一定数量成本相对较低的资金，同时，政府也应当加大对政策性银行的融资支持，使政策性银行的资金来源结构更加合理。
（一）股本投资模式
政策性金融的商业化运作，是优化资金使用效率的必然选择，投资收益和融资效率也应该作为政策性银行提供政策性资金时考虑的两个因素。对于风险较高、收益不确定的项目，政策性银行可以选择采取股本投资模式通过给企业或项目提供股本金的方式向其提供资金支持，投资收益则表现为获得的股份转让或红利。
股本投资模式的特点是将企业的经营业绩与银行的收益绑定在一起，政策性银行本身也需要承担一定的企业经营风险。具体运作机制如下：银行的收益会随着企业的经营状况而产生波动，企业经营状况下降时，银行的收益也相应的减少；企业的收益超过一定水平时，银行会选择将股份转让给企业并退出。由于该模式主要适用于具有开拓性的高风险项目，因此需要政策性银行在选择项目进行融资时充分识别项目的风险，评估项目商业价值的能力。这也在一定程度上要求政策性银行在发放贷款的同时积极参与企业经营，监督企业，充分配合政策性资金的动机和职能。
（二）完善金融债券市场化发行，进一步降低筹资成本
1.完善金融债券的二级市场，拓宽发债对象
一直以来，中国政策性银行主要的发债对象是商业银行，要实现债券顺利发行，就得保证政策性银行债券利率不低于商业银行的融资成本，因此政策性银行的资金成本是比较高的，有时甚至出现利率倒挂现象。对于这一问题，则可以通过拓宽国内外发债对象来缓解。为了拓宽国内发债对象，应首先实现中国政策性银行金融债券公开发行，吸引个人和企业投资者。发行以政府为担保、享有政府债券资格的债券，有利于提高债券信用度，增强投资者信心。国际资本市场资金容量大，并且融资成本较低，中国政策性银行可以以国家信用为担保，利用国际资本市场拓宽发债对象。中国政策性银行既可以通过发行债券在国际资本市场上筹集资金，也可以争取国外的银团贷款。
2.加强债券品种或组合的研究开发
在筹融资渠道的进一步市场化和国际资本的竞争双重压力下，开发出有吸引力的债券品种或组合将有利于政策性银行满足日益增长的资金需求，更好的适应市场化的融资渠道。政策性银行在选择债券发行种类时，一方面要考虑到未来利率变化时所面临的利率风险；另一方面要考虑到资金来源与资金使用结构的匹配。政策性银行的投资多集中在中长期贷款的发放上，为了与资产相匹配，期限较长的债券则成为较适合的选择。因此，政策性银行应根据货币市场债券品种需求，考虑认购金融机构资产分布及资金流动性和盈利性的需要，以及资金来源期限和贷款期限的合理匹配，综合决定债券期限、利率和组合等。
（三）拓宽资金来源，将外汇储备纳入融资范畴
于我国资本账户尚未开放，外资净流入和外贸顺差使我国每年新增外汇储备和外汇储备余额迅猛增长。然而，中国企业如何利用高额外汇储备“走出去”，目前在机制上、途径上和渠道上还没有完全理顺。政策性银行可以以其独到的优势和视角、通过合理合法的途径和渠道高效的到达有关企业，大力支持企业“走出去”，使国民经济又好又快的发展。
1.参照汇金模式
汇金模式是我国参考借鉴新加坡淡马锡模式而形成的一种管理和使用外汇资产投资的模式，其核心在于合理运用国家外汇资产投资于国家重点金融机构，为其提供稳定长期融资服务。中央汇金公司成立于2003年12月6日，主要职能是代表国家行使对重点金融企业的出资人的权利和义务，支持其落实各项改革措施，完善公司治理结构，保证国家注资的安全并获得合理的投资回报。在今后将外汇储备资金作为政策性银行融资渠道时，可参照汇金模式，由中国投资公司向政策性银行注入资本金，为其提供长期稳定资金，但投资公司并不参与参股金融机构的管理，而只从参股机构获得固定回报率的资金回报。
2.发行定向债券
政策性银行在资金来源渠道上较为单一，主要依靠政府补贴和发行债券等方式募集资金。当政策性银行需要快速且大量融资时，应借助其国家信用支持、能够获取低成本大量融资的的优势拓宽其资金来源渠道，例如选择向特定投资人发行债券。发行定向债券，意味着债券只出售给特定的投资人而不是公开发行的一种债券。对于我国的政策性银行来说，可以选择向中国投资公司发行一定数量的定向债用以融资，双方根据需要决定债券的具体规模和期限，该种债券的特点是筹集到的资金期限较长，银行可自由使用，另外购买债券的中国投资公司无权干涉银行的经营决策。通过发行债券融资，可以使得政策性银行的资金来源具有长期性、低成本性和集中性的特点，能够满足其大量的融资需求。
3.资产证券化
资产证券化于20世纪80年代由美国国民抵押协会创新，90年代开始迅速向其他国家和地区扩展。资产证券化这种产品的创新使商业银行完成了从“资金借出者”向“资产出售者”的角色转换，增加了商业银行的流动性。美国证券交易委员会（SEC）将资产证券化定义为：“将企业（卖方）不流通的存量资产或可预见的未来收入构造和转变成为资本市场可获得销售和流通的金融产品的过程。”在该过程中，存量资产（例如，应收账款或住房抵押贷款）被卖给一个特殊目的载体（SpecialPurposeVehicle,SPV）或中介机构，然后SPV或中介机构通过向投资者发行资产支持证券（AssetsBackedSecurities,ABS）以获取资金。资产支持证券的发行依托于存量资产，收益与该项存量资产未来的现金流密切相关。
中国政策性银行的资产中贷款所占比例均在80%以上，呈现出贷款额度高、期限较长、还款方式明确等特点，由于贷款风险大多由国家承担，因此其贷款风险较小，种种特点表明中国政策性银行的贷款适合进行资产证券化。中国农业发展银行还可以通过资产证券化的方式建立一种业务退出机制，即以需要退出的行业和领域的贷款合同为基础发行债券，通过资本市场把债券出售给社会投资者，从而退出这些行业和领域。资产证券化业务，可以降低贷款融资成本，减少传统业务中利率期限不匹配带来的信贷风险和利率风险。我国政策性银行在进行资产证券化操作时应及时更新业务操作制度，通过完整、严密的法律法规体系建设确定所涉及的所有参与者之间的权利义务关系，保证证券化的良性运转。
作者单位：沈阳师范大学国际商学院
作者简介：杨童舒：（1983.01）女，辽宁沈阳人，汉族，沈阳师范大学国际商学院讲师，博士。研究方向：政策性金融学。
参考文献：
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