【摘 要】 目前，我国地方政府或有负债不断增加，对地方经济的可持续发展造成了潜在的威胁，从而制约了国民经济的健康稳定发展。掌握地方政府或有负债的特点、构成，探讨研究有效的确认、计量、报告和管理模式，对减少地方财政风险，保持地方经济的稳定发展具有现实意义。
【关键词】 政府或有负债； 确认； 计量； 披露
积极防范和化解财政风险，已成为当前地方各级财政需要慎重对待的问题。而政府的债务风险已成为财政风险的核心。政府债务风险，不仅来自于直接债务，还包括隐性债务、或有债务相关的风险。政府或有负债并不一定是由各级政府行为引起的，是政府作为社会管理者，出于社会道义而承担的相应善后责任。由于其具有不确定性和下级到上级政府之间的转移性，所以很容易被忽略。或有负债的大量形成，给各地财政带来巨大的潜在威胁，不仅危及各国经济的安全，也影响到国民经济运行的稳定性和财政的可持续性。各国政府应建立政府或有负债确认、计量、报告及披露制度，充分认识政府或有负债引发财政风险的可能性。
一、政府或有负债的构成
国际货币基金组织（2001）在《财政透明度手册》中将政府的或有负债定义为：如果发生特定事件将必须支付的成本，其时间和数量取决于某些不确定的未来事件的发生。政府或有负债与企业或有负债有相似之处，都由过去事项引起，结果具有不确定性。但二者也有明显差异，企业或有负债是由企业行为引起的，企业认同且能有效地计量，是显性的；而政府或有负债并不一定是由本级政府行为引起的，我们可以根据其确定程度分为显性和隐性两大类。
（一）显性或有负债
显性或有负债是指以法律、合约等形式加以明确记载和规定的、在某些事件发生时政府必须要支付的债务，政府对此承担直接法律支付义务。主要包括：1.政府贷款担保（包括（1）外国政府、国际组织及金融机构；（2）国内金融机构；（3）从上级政府取得的；（4）融资平台公司等的贷款担保（剥离一般商业贷款数））；2. 地方拥有全部和部分股权的金融机构的不良资产和支付缺口；3.国有企业拖欠的养老保险基金；4.对自然灾害等突发事件的救助等。
（二）隐性或有负债
隐性或有负债则是指未经法律确认，但某些事件一旦发生，政府不得不去承担其他经济主体无法清偿的债务。主要包括：1.下级政府财政收支缺口和所有未清偿债务；2.地方金融机构未清偿机构债务的最后清偿；3.以政府名义融资违规运作形成的或有负债；4.地方国有商业银行和部分国有企业的救助等。
二、政府或有负债的确认
对政府或有负债进行确认是计量、披露和报告的基础，但到目前并没有一个统一标准。本文认为政府或有负债只要满足会计确认条件，就应该将其确认，并在有关的政府会计报表中加以披露。对政府或有负债的确认应从初始确认、后续确认及终止确认三个环节考虑。
（一）初始确认
对政府或有负债的会计确认条件，国外一些相关机构做了研究，其成果可以借鉴。国际公共部门会计准则第19号（IPSAS19）《准备、或有负债和或有资产》中规定“只有满足以下条件时，政府或有负债才可以确认为准备，在财务报表中列示。除此之外，其他政府或有负债不能确认：1.实体因过去的事项承担的现时义务（法定的或推定的）；2.履行该义务很可能导致反映经济利益或潜在服务的资源流出；3.该义务的金额能够可靠的计量。”
（二）后续确认
政府或有负债在初始确认之后，是否还需要进行后续确认取决于下列条件：1.在运用现值计量政府或有负债时，由于新近获取信息的变化导致已确认的政府或有负债发生增加或减少；2.部分偿还已确认的负债。
（三）终止确认
1.完全清偿了已确认的一项负债；2.已确认的某项负债经过债务重组或其他原因，债权人已放弃对该项负债的本息偿还权的要求。
由于我国预算会计采用的是收付实现制，并不要求确认或有负债，但为了满足政府对负债风险的控制，提高我国财政透明度，在对或有负债进行确认时，要汇编政府可能承担的所有或有负债的种类；确认每类或有负债是否满足确认条件；评估或有负债已有信息的准确与完整，因此，对政府或有负债信息的收集和加工是政府或有负债确认的前提。
三、政府或有负债的计量
政府或有负债的不确定性以及其显性和隐性的特征导致了其数值很难准确估计，选择恰当的计量方法是关键。中外众多学者提出了很多可行的方法，主要有以下几种：
（一）风险概率法
首先确定几种概率层级，然后依据各种或有负债对应的不同风险概率，对或有负债进行计量，这种计量方法多适用于显性化的或有负债。用公式表示即：
CL=cl1p1+cl2p2……+clnpn
其中，CL（contingent liability）表示或有负债总额，n表示或有负债转化为直接负债的风险概率层级，cln表示不同风险层级下的或有负债数额，pn表示不同层级的风险概率值。为了简便，可以考虑将或有负债依据风险程度划分为四级，即：很高风险、高风险、中等风险和低风险，假设这四个层级的风险概率值分别是95%、75%、50%和15%。当然，不同地方政府也可以依据本地的情况进行更符合实际的假设。这种方法对于担保型或有负债更具有可操作性。选取的概率值不同，得出的或有负债显性化的数额也就不同，因此，如何确定合适的概率值是关键。除担保型的或有负债外，其他类型可计量的或有负债，也可以参照担保型或有负债的方法通过调整风险概率来计量估算。
（二）期望现金流量法
政府或有负债的一个重要的特征即其数值的大小与政府主观评价相关。对政府或有负债的确认，不一定是基于“过去事项或者现存事实”，而是基于对未来状况的分析。因此政府或有负债的计量必须面向未来。基于该特点，政府或有负债的计量可以考虑按照预计未来现金流出的现值进行计量。现值作为政府或有负债的计量属性，其技术运用的难点在于如何估计现金流量的金额与时间，如何进行风险和不确定性调整。
传统的现值计量法通过单一的一组现金流量（估计值）和单一利率（与风险相对应）相乘来估算所计量项目的现值。这种方法的应用较为简单，易于操作，但这种方法将或有负债的不确定性全部纳入到对利率的选择上，假定单一利率能够反映对未来现金流量和合理的风险溢价的预期，从而风险越大，折现率就越高，风险越小，折现率就越低。这与现实中或有负债导致的未来现金流量的复杂性是不相符的，而且这种方法将所有不确定性都体现在利率选择上，所以往往需要从现有市场中寻找一个与所计量项目类似的项目来确定其折现率。当政府或有隐性负债不存在类似的市场项目时，方法的运用就受到了限制，而且利率只能反映现金流量金额上的不确定性，不能反映现金流量时间上的不确定性。因此，在相对复杂的情况下，传统的现值法不适用。
期望现金流量法是一种比传统法更有效的计量方法。它可以对所有可能的现金流量进行预期，而不是单一最可能的现金流量。该方法有两种模型：模型1是将风险明确体现在现金流量中，应用时要求估计现金流量的同时就要考虑风险的大小，而折现率采用的是无风险利率。模型2是期望现金流用与内含于期望现金流中的风险相称的折现率进行折现（风险调整折现率）。换言之，期望现值技术要求要么在期望现金流中进行风险调整，要么在折现率中进行风险的调整。期望现金流量法常常运用于信息具有很多不确定性的情形，因此，期望现金流量法着重于对资产或负债的不确定的现金流量分析和对计量所用假设更加明确的情形下，此种方法对隐性或有负债更为适用。
（三）或有权益分析法
或有权益分析法是对或有权益定价的一般化的期权定价理论，在现代金融理论中被广泛用于企业基于股权和债权市价的违约概率的测度。自1992年以来，美国联邦政府的管理和预算办公室开始采用或有权益分析模型来预测担保在未来5年甚至更长时间内的预算成本。至此，或有权益分析已经成为分析政府担保的一种极其有用的工具。下面构建一个用于估算政府担保债务的或有权益分析模型。
或有权益分析法定义了资产价值和负债价值的基本关系，把资产、负债和所有者权益看成是相互关联的组合，可以描述为：A（t）= J（t）+ D（t）
其中， A（t）代表资产价值， J（t）表示权益的市场价值， D（t）表示风险债务的市场价值，t表示不同的时期。其中，风险债务的市场价值又等于无违约债务价值（B）减去债务担保价值（G）。即：资产（A）=权益（J）+风险债务（D）=权益（J）+债务账面价值（B）-债务担保（G）
根据或有权益分析理论，政府债务价值和权益价值都可用期权模型化来进行定价。或有权益分析方法的核心就是把各部门的权益或担保看作期权，并运用期权定价模型进行定价。具体步骤如下：
1.根据市场数据模拟政府部门权益价值J及其波动性σJ。
2.资产价值A和资产波动性σA可根据以下公式推算：
J=A0N（d1）-Be-rftN（d2）
J表示权益价值，A表示资产价值，A0表示资产初始价值， B表示债务账面价值，r表示连续复利的无风险利率，σA表示资产年波动率，N（d1）， N（d2）为累积正态概率。
3.求得权益价值和资产价值后，根据资产等式求得风险债务（D）=A-J；债务担保价值（G）=B-D。
但需要指明的是或有权益分析法要依赖于风险会计资产负债表，风险会计资产负债表与传统资产负债表的不同在于，前者体现了包含或有要求权在内的所有资产负债的市场价值，而后者只是按稳健性原则记录资产负债的会计价值，不包含或有要求权。
四、政府或有负债信息的披露
为了反映政府的综合财务状况，各级地方政府有必要提供关于政府隐性负债和或有负债的规模及其分布状况的全景式信息。在目前预算会计体系内，可以考虑通过在地方政府资产负债表中专门列示或有负债项目（对项目整体数据中的或有负债部分的估计数明确列示），同时在报表注释中对或有负债项目的具体信息补充说明的方式进行披露。以下本文就政府或有负债的披露方法（表1）提出设想：
此外，在报表附注部分，也可以从以下几个方面进行规范的披露表述：
1.或有负债形成的原因。写明或有负债发生的具体原因及过程，披露相关的基本信息，阐明或有负债发生可能性的概率。
2.或有负债预计产生的财务影响。或有负债的产生对财务会产生多大的影响，对或有负债的金额进行确认、计量的统计依据和统计方法进行说明，无法预计的要在附注中说明理由。
3.获得其他方补偿的可能性。地方政府能够获得多少补偿，以什么方式进行补偿，都需要在附注中说明。
今后应逐步建立地方政府或有负债信息披露制度，在地方财政预算中公开计入和反映地方政府或有负债的规模和数量，建立能精确反映政府财务状况和风险的完整账户和综合的财政报表，为审议预算提供决策帮助，有效控制和降低财政风险。
五、结束语
传统的预算会计长期以来采用收付实现制，但本文以上所提出的诸多设想都是在以“权责发生制”为会计确认基础的前提下才能实现的。权责发生制能够反映政府包括现金资产和非现金资产在内的所有资源，包括直接负债和或有负债在内的所有负债。政府可以通过对其拥有的所有资产和负债进行分析，预测未来政府活动对资源和负债产生的影响，据此制定决策并不断调整和修正影响，从而实现政府资源与支出责任的大体平衡。因此，要解决政府债务会计确认、计量、披露、报告中存在的诸多问题，首先就要变革政府债务会计的会计确认基础。
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