摘 要: 生态文明追求既表明了当前人类历史发展的困境，又预设了历史发展的新趋势，从而必然成为审视和改进现有政府管理模式的价值依据。当前，政府在环境问题上经常力不从心，在生态文明建设中发挥的作用有限，其根源在于政府管理模式方面存在缺陷。因此，实现政府管理模式的优化是当前政府改革的重要内容。生态文明建设视域下的政府管理模式优化可从以下几个方面展开：摆正政府角色地位，建设“社会本位”的服务政府；调整政府职能结构，建设“生态优先”的责任政府；再造政府管理流程，建设“协调高效”的整体政府；合理选择政府治理方式，建设“位置恰当”的善治政府。
关键词: 生态文明； 政府管理； 模式优化
中图分类号： D63-3 文献标识码： A 文章编号： 1671-6604(2012)02-0013-05
一、 生态文明建设视域下政府管理
模式价值取向 文明是社会发展状态和程度的反映，由于政府对社会的从属性，人类文明的发展趋势决定了政府管理模式的不同选择方向。生态文明是人类纠偏工业文明所带来的人与自然关系异化的过程中所形成的，以实现人与自然、人与人和谐共生、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的新文化伦理形态和价值追求。这种追求既表明了当前人类历史发展的困境，又预设了历史发展的新趋势，从而必然成为审视和改进现有政府管理模式的价值依据。政府管理模式是基于一定价值理念而设置的政府社会管理体制，既明确了政府管理的具体内容，又规定了政府公共权力运行的程序体系和外在形式。具体来说，生态文明建设视野下的政府管理模式设置必须围绕下列三个方面价值取向展开：
（一） 承担生态责任
生态责任是人类经历了工业文明中“无知无畏”导致生态危机恶果后的觉醒，但也绝不是生态危机过后的自我矮化和自卑，而是人类自我认识的升华。生态责任意味着“人类必须为自己的行为――这些行为在生物共同体意义上都是‘生态性’行为――负责，而且只有人类才能对此负责”[1]。越发严重的生态危机已使生态责任成为现代意识形态中不可缺少的政治话语。政府是人类文明发展至今力量最强的政治组织系统，代表和实现着社会乃至整个生态系统的公共利益，更具有一般社会组织所没有的权威性和强制力，只有而且唯有政府成为生态的“道德代理人”,代表整体生态系统管理社会中与自然环境相关的各种行为，才能避免环境主体缺失的尴尬和无奈。因此，虽然生态责任“谁都无可逃遁”，但政府却始终是生态环境管理第一责任人，其他社会主体生态责任的承担需要政府的监管、组织和引导，由此，我们也就不难理解为什么现实中政府往往会成为各种生态危机归罪的首要目标。具体来说，政府承担着以下几个方面的生态责任：制定整个社会生态保护战略规划、修复生态创伤、恢复生态平衡、处罚和纠偏各种环境污染行为、引领社会生产和生活方式生态化、培育具有生态责任意识的新型合格公民等。
（二） 引领可持续发展
可持续发展本质在于“生生不息”， 它否定一意孤行地把人力资源和自然资源转化为资本，试图寻求积极解决人类无限发展需求和自然资源有限性之间矛盾的途径。生态文明视野下，环境问题关键不是“要不要经济发展”的问题，而是“选择什么样的经济发展道路”的问题。可持续发展着眼于人的全面发展,强调“以人为本”,不仅主张“一切为了人”,更主张“为了人的一切”、“为了一切人”，试图使经济增长与环境生态平衡由对立关系转变为和谐共生、相互适应乃至促进的关系,找到人价值主体地位实现的恰当方式。从当前来看，粗放式的工业生产模式仍然是我国经济结构体系的主导模式，农业的绿色化更处于较低水平，资源利用率较低、环境代价大和资源短缺、环境容量低之间的矛盾比较突出，这已经成为我国经济发展的瓶颈。可持续发展的危机形成于企业生产的私人性和环境资源、生态系统公共性之间的矛盾,依靠企业的自律无法根本避免“公地悲剧”的发生,只有实现企业追求私利和社会生态保护在生态市场条件下的一致，才是解决生态危机的根本所在。而这种一致性的实现同样离不开政府管理的基础性作用，只有借助于公共权力和政府的组织资源,才能尽快地培育生态市场、调整产业结构、淘汰落后产能和发展生态技术，从而有力推动企业生产的社会成本和环境成本的内部化和最小化, 形成生态转型的外在压力和内在动力，彻底化解源于市场经济而形成的唯利是图本性与社会公共利益的矛盾，根本解决企业内部经济效益与外部社会效用脱离甚至对立的问题。
（三） 实现生态公正
公正是一个社会实现文明状态的必要内容，也是政府执掌公共权力的合法性根基所在。按照罗尔斯的观点，社会公正是社会制度的首要价值，是基于社会各个阶层利益协调的价值认同，是公民衡量一个社会是否合意的标准，是一个国家公民和平相处的政治底线。因此，公正成为政治领域中最核心的问题。出现公正危机必然导致政府的政治信任危机和维持危机。但公正不是纯粹的抽象，也不仅仅是一个政治符号，它根植于社会之中，不同的历史现状使人们对公正含义的理解和判断的标准存在着差别。生态文明下的公正强调生态利益要求的合理、生态分配的正义、生态享用的正当、生态权利和义务的对等、生态利用和保护的平衡、生态风险承担的公平等。当前，生态资源消费的不平等、环境污染的地区转移乃至发达地区对落后地区、城市对农村的生态剥削已经成为社会不公正的新表现。这些都强烈地要求政府不仅成为自然――社会系统的维护者，更要成为生态资源合理分配和生态利益协调的主导者及生态正义的主持者。
二、 生态文明建设视域下政府
管理模式反思 “生态环境上的一系列问题都与政府有关。”[2]虽然我国政府很早就将环境问题纳入关注领域，已有的环境监管也起到了一定的效果。但新世纪以来, 政府在环境保护上经常力不从心，在生态文明建设中发挥的作用有限，未能根本扭转粗放式的工业生产模式，各种环境污染和生态破坏仍然严重，影响恶劣的生态事件频频爆发,欠发达地区和农村地区甚至出现了环境恶化的趋势，“政府失灵”不断显现。从结构―功能主义角度来分析，政府外在功能的“软化”根源于政府管理模式方面的结构缺陷。我国政府管理模式的问题主要表现为以下三个方面：
首先，职能结构安排受到“经济发展至上主义”的严重侵蚀。当前，政府对经济建设的强力作用既是长期物质匮乏所造成的强烈反弹,也是社会世俗化中政府寻求政治合法性的必然选择。但物质利益要求的不断满足反过来又会不断增强人们对政府经济增长功能的更大期望。同时,权力和物质利益经常性地近距离甚至零距离接触无疑也唤醒了政府自身的利益意识,政府自利动机被前所未有地诱发。正是在这种里应外合之下,地方政府产生了“经济至上”的政绩理念,经济职能不断被有意或无意地强化,而社会其他职能，尤其是生态环境保护和生态产业引导等职能却被有意无意地形式化和边缘化，生态利益公正分配更是无从谈起。在“一切以GDP增长为中心”的政治价值观和政绩评价模式遮蔽下,政府部门缺乏足够的生态责任感和生态文明建设动力，在生态系统中的角色出现了偏差,对待环境问题政府更多采取了一种“应付治疗”性的“管末控制”态度，未能形成环境污染预防和治理、生态经济发展乃至生态公共产品服务的有效机制。
其次，管理机制“碎片化”特征比较明显，权力运行缺乏足够的开放性，环境综合治理能力不强。首先，环保部门之间存在权力不清、关系不明的情况。在我国，不同层级、不同领域和不同地区都设立了专业化、专门化的政府环保机构，但政府环保机构之间既存在着权力的交叉和重叠，又存在大量的环境管理空白地带，这些为政府各部门之间责任的相互推诿和消极应对留下了很大空间。其二，各环保部门之间在管理上也往往只有分工却缺乏协作，只有条块却没有实质意义上的综合，信息资源无法共享、业务流程无法衔接，不能形成与生态整体系统相适应的无缝式系统环境管理体制。其三，环境保护部门对政府其他职能部门监管能力不够。生态文明建设是一个复杂的系统过程，所有政府部门的行为或多或少与生态文明建设都有着直接或间接的关系，这也就意味着环保部门不仅要承担具体直接的环保工作，更应成为不同政府部门生态文明建设的统领者和协调者，对环境保护整个过程进行监督、监察、检查和调整。但在现有的政府机构框架下，无论国家环保总局，还是地方环保局，都不具有约束其他政府部门的制度性保障，无法对有关部门和地区在不履行环境职责、不服从全局协调的时候采取有效的处置措施。同时也由于环保部门权力支撑的缺乏，在财政上对其他部门的高度依赖，再加上环保部门本身监管机制的不完善，出现了环保部门自身成为“污染掩护者”的情况，环境管理效率不高。最后，环保部门本身的权力运行比较封闭，高度集中、暗箱操作仍然是某些环保部门权力运行的主导逻辑。权力运行的高度集中和封闭必然导致行政决策程序不够规范，过程不够透明、方法不够民主,行政决策的咨询组织不够健全,科学有效的行政决策程序、方法和行政监督等还没有制度化手段加以保障。
再次，管理方式单一，习惯于依靠行政命令单打独斗，不能和企业形成良好合作关系，不能充分利用市场和社会资源，即使是这些资源的具体运用也往往依靠行政首长的指示才能起到一定的作用。这一方面导致环境保护法律监管和惩罚不得力，市场的绿色或健康标志体系不完善，非物质生产性企业如保险公司、银行、公共事业单位、贸易协会等存在于环保改革之外，专家咨询和评估、公民及社会组织在环保中作用微不足道，科学技术水平不能满足生态文明建设的需要；另一方面，政府环境保护往往采取“堵”式限制性措施。“堵”式治理使政府管理与市场竞争机制相对立，容易形成政府和企业之间的对抗，不仅会加大环境保护政策执行的成本和难度，不利于生态市场的完善和生态经济发展，而且使企业不愿和政府合作，更多地选择了“上有政策、下有对策”的恶性游戏。尤其值得注意的是这种方式导致企业生产受到限制和企业生产成本加大，最终可能损害地方经济的发展，在中国地方经济发展竞争激烈、就业刚性压力大的社会背景下往往引起政府对其合法性损失和政绩考核的担忧，致使部分地方政府对环境污染采取“能忍则忍”的态度，在生态保护问题上往往是“雷声大，雨点小”。 另外，行政命令虽然具有权威性强、效率性高的优点，但却存在着系统性差、持续性弱的明显缺点，不利于环境治理的规范化和常态化。更为致命的是行政命令具有很强的弹性并且主要依靠领导人个人觉悟，这些导致政府行政自由裁量权过大，从而形成了环保部门权力寻租和腐败的空间，很多官员也由此容易成为环境污染的保护伞。
三、 生态文明建设视域下政府
管理模式优化设想 奥斯本和盖布勒认为:“政府是我们使用的一种工具,一旦这个工具过时了,重新发明的过程就开始了。”[3]23现实表明基于经济增长构建的政府管理模式已不适应生态文明建设的需要，仅在原有政府管理结构中机械增加生态职能也不能从根本上提高政府的生态文明建设能力，必须实现政府管理模式的整体转型和优化。因此，以生态文明价值追求为范式依据，在正确把握政府与自然生态环境关系的基础上，推动政府管理模式生态化，构建生态型政府是当前政府改革的重要内容。具体来讲，政府管理模式优化可以从以下几个方面进行：
（一） 摆正政府角色地位，建设“社会本位”的服务政府
角色地位是政府管理制度安排、机制确定和行为方式选择的依据与原则。现代民主政治条件下，政府角色由统治向服务转变既是民众的普遍期待，更是政治发展的必然要求。服务政府的核心理念是“社会本位”，以实现社会最大公共利益为目标，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。在生态危机日趋威胁社会存在和发展的今天，“保护生态环境、引领社会可持续发展、实现生态利益公正分配”等已成为当前社会重要的公共利益，也是政府服务的必要内容。
服务型政府不仅意味着政府服务项目的扩大、服务态度的改善、优质政治产品的供给，更表明“服务”作为一种基本理念落实于或贯穿于公共权力运作的全过程。一是培育政府服务行政文化，强化政府服务的管理哲学理念。每一种不同的政府行政行为都有某一种文化理念的支撑。当前政府管理存在的问题，如以牺牲资源和环境为代价换取经济一时发展、地方保护主义、环境保护有法不依和执法不严等现象的深刻根源都与政府服务理念和生态意识不强相关。政府只有正确地认识到自身“服务”的角色地位，真正立足于人民的根本和长远利益，才能消除“官本位”思想的腐蚀，在环境保护上“自觉有为”，成为生态文明建设的中坚力量。二是加强政府行政管理制度建设，构建政府生态服务机制。政府规章制度是政府权力确定和运行的框架体系，也是政府权力运行的具体操作依据，因而必然是政府模式优化的重点领域。在生态文明视域下，政府制度建设应当在充分尊重与运用生态环境及其管理的内在规律基础上，主动把“服务”定位为其权力获得、运行和使用的原则，通过政府决策、行政管理、权力监管及干部任用、考核、奖惩等方面的体制创新, 形成致力于生态服务的制度体系，压制政府部门权力寻租的制度空间，为生态文明建设提供行政制度支撑。三是转变政府工作方式，规范政府具体行政管理行为。政府外在行政行为是政府作用社会的直接载体，也是政府公共角色的直接体现。依法、透明、民主、高效、公正和诚信的行政管理方式是服务型政府不可缺少的特征。不难理解，这些特征正是政府具备为社会提供有效环境监管、及时供给生态公共产品和公正协调生态利益等方面服务能力的重要保证。
（二） 调整政府职能结构，建设“生态优先”的责任政府
生态环境是人类生存和发展的基本条件。工业文明发展所导致的环境污染和生态破坏已对当今人类社会生存和发展构成了极大威胁，生态矛盾上升为社会的主要矛盾之一，并成为当今人类各种矛盾的重要聚焦点和诱发因素, 生态保护也成为民众的基本需求。作为对社会负责的政府，必然会把生态保护上升为优先于其他职能的中心职能，实现经济至上到生态优先的转型，当经济发展和生态保护发生冲突时必须以后者为优先。
生态职能要真正上升为政府职能结构的核心，必须实现两个方面的转变：一是保护自然生态环境成为政府一切政策制定和决策必须优先考量的前提，在环境问题上实行“一票否决制”原则。虽然并不是所有政策与决策都以生态环境保护为直接目标，但却必须是遵循自然生态规律的，自然生态知识也成为政府行为不可缺少的知识支撑。二是生态指标成为政府绩效评估的基本内容，任何政府绩效的肯定都必须以生态环境的安全和生态利益的公正为基础，增强生态环境在绩效评价中的刚性作用。必须指出是，政府绩效考核更为深层次的问题是如何把“生态优先”的政府承诺转化为一种公众可以控制的政府责任，由此，扩大考核民主，强化人民群众的参与和监督，加大群众满意度在绩效评价中的分量也就成为政府绩效评价机制改革的重要方向。
（三） 再造政府管理流程，建设“协调高效”的整体政府
在政府管理领域,打破“碎片化”模式下的组织壁垒和自我封闭的状态,强化政府部门之间的合作和协调,促进政府信息资源的共享,加强政府服务方式和渠道的整合,构建无缝隙、一体化的“整体型政府”,已成为当前公共行政改革的一种新趋势[4]。
从生态文明建设角度来说，构建“整体政府”，建立以联合为特征的环境管理体制应当包括以下几个方面：一是以权力依附关系的明晰为重点，强化环保部门的独立性，实现环境保护部门与非环境保护部门在环境管理上的整体协调。只有如此，环保部门才能约束其他政府部门，致使其成为政府环境管理的积极力量，才能保证政府其他发展目标与环境保护目标的一致性。二是以社会和公众的生态需求为导向,借助现代网络技术，采用科学的管理方法,实现政府生态资源保有总量和利用效率、企业生产环境影响指数、环境质量监控数据、公众环境评价等方面信息的全方位共享和开发效率的最优化,从而使整个政府信息利用服务过程系统化、规范化。三是实现政府对环境管理进行宏观调控和统一指挥。这就需要强化国家最高环境机构的职能，提高其对跨部门、跨地区、跨流域的重大环境政策和环境问题进行统一规划和调控的能力，并重点组织、协调、平衡、监督和考核地方以及行业环境管理部门。四是再造政府管理业务流程，遏制不同部门的自利动机和部门利益化倾向，彻底打破部门之间的严格界限,以全局最优为目标，按大部门体制原则来设计并优化生态管理流程中的各项活动。具体管理业务流程应当按照工作完成的自然顺序而非人为的硬性直线顺序来安排,依据串联、并联和网络化的协作关系和结构来运作,最终达到政府各部门之间业务的虚拟整合和网络化协同办公。
（四） 合理选择政府治理方式，建设“位置恰当”的善治政府
虽然政府管理在生态文明建设中具有不可替代的主体作用，但政府能力也是有限的，离开其他主体和社会机制的作用，政府也将孤掌难鸣。要提高政府生态文明建设的能力，防止政府“越位、失位、错位”，必须找准政府在整个社会系统中的位置关系，处理好政府生态干预与市场竞争机制之间、生态监管与企业经济行为之间、生态服务与第三部门、公民个体之间的最适合权力边限和最佳合作方式，并由此决定政府作用于社会的生态治理方式――生态善治。
生态善治的实质表现为政府吸取和整合市场、企业、公民社会等多种主体的资源和管理优势,借助于法律、经济和社会等新型管理手段，建立一个以相互依存为基础,以适当协作为特征的多元统一的开放式生态治理结构。对市场，政府应当起到规范、调节和充分利用作用。对企业，政府管理不应当单纯的强制限制，而应当从观念、政策和技术等方面支持和引导其生态化。对社会，政府应当积极培养公民的生态意识，扶持社会生态中介组织的发展，提供社会参与生态治理的民主机制。
参考文献：
［1］ 邓铭瑛.论生态良知［J］.探索与争鸣,2003(2):86-89.
［2］ 方世南，张伟平．生态环境问题的制度根源及其出路［J］.自然辩证法研究,2004(5):1-4.
［3］ 奥斯本，盖布勒．改革政府:企业精神如何改革着公营部门［M］.周敦仁，等，译.上海:上海译文出版社，1996．
［4］ 谭海波,蔡立辉．“碎片化”政府管理模式及其改革［J］.学术论坛,2010(6):29-34．
(责任编辑 张向凤）
Optimization of Government Management Code from the
Perspective of Ecological Civilization Construction
Jiang Junming
(School of Public Management, Nanjing Normal University, Nanjing 210046, China)
Abstract: The pursuit of ecological civilization not only suggests the dilemma of human development, but also predicts the future trend of historical development. Thus, it inevitably becomes the values on which the present management code of government is examined and improved For the time being, the government fails to protect environment effectively. It plays a limited role in the development of ecological civilization due to the defects in its management code. So, optimization of government management mode is an important task of go?vernment reform. From the perspective of ecological civilization construction, the management code of government can be optimized from the following aspects: first, proper positioning of government as a “servant” of society; second, restructuring the agencies and their functions to establish a responsible government who puts ecology first; third, reorganizing the management procedure of government to build a coordinative and efficient government who functions as a whole; last, choosing the proper mode of rule and constructing a government of good rule who plays a proper role.
Key words: ecological civilization; government management; optimization of mode
收稿日期： 2011-12-20
基金项目： 国家社会科学基金项目(10CZX046)； 教育部人文社会科学基金项目（12YJC710025）
作者简介： 蒋俊明，副教授，博士研究生，从事马克思主义政治学研究。