[摘 要]奥巴马政府出台有关网络空间的战略文件有四点战略考虑：充分保持和增进网络技术对美国经济社会发展的有益方面，维持美国的超强地位，应对国际战略格局的新变化；应对网络技术发展带来的新挑战，维护美国国家安全和经济安全及全球社会安全；利用网络技术，输出美国价值观；在国际上以综合协调的方式应对网络发展带来的各种问题。以基本原则为指导，以最重要的目标为引导，以具体政策为支撑，这三个方面共同构成美国网络空间国际战略的基础。奥巴马政府《网络空间国际战略》的出台，将有利于中美在互联网产业发展中合作，共同打击网络犯罪，但也使得中美今后在网络自由问题上的分歧和冲突更加突出。?
[关键词]美国；网络空间； 国际战略?
中图分类号：D526 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2012）02-0060-06??
随着互联网的兴起和普及，信息在人们的生活中变得越来越重要而且很容易获得、传播。对于世界各国而言，互联网的兴起一方面意味着经济增长的新空间和获得发展的新机遇，另一方面也带来了安全新挑战，各国政府争相对其加以利用、控制。美国作为冷战后唯一的超级大国和互联网的诞生地，一直非常重视对互联网的利用，谋求掌控制网权。2011年5月16日，美国白宫网络安全协调员施密特（Howard Schmidt）发布美国首份《网络空间国际战略》(International Strategy for Cyberspace)，阐述美国“在日益以网络相连的世界如何建立繁荣、增进安全和保护开放”。施密特将这份战略文件称为美国在21世纪的“历史性政策文件”??[1]?。那么，这份战略文件的出台背景如何？主要内容有哪些？对中国将可能带来什么影响？?
奥巴马政府出台网络空间国际战略的基本意图?
所谓网络空间(Cyberspace)，是信息环境内的全球领域，由独立的信息技术基础设施网组成，包括因特网、电信网、计算机系统以及重要行业的嵌入式处理器和控制器??[2]?。自从互联网在美国诞生以来，经过20多年的发展，美国现在已是一个高度信息化的国家，网络已经渗透到政治、经济、军事、文化等各个领域，各种业务处理基本实现信息化，美国整个社会运转已经与网络密不可分。从全世界来看，如今手机和互联网已经将全世界超过50%的人口连接起来，前者拥有50亿用户，后者也有20亿用户??[3]?。网络的进入门槛正在日益降低，普通人都可以使用，人们可以在境内外进行交流，国与国之间形成并传播信息成为可能。当然，这也使得网络安全问题日益突出。为此，美国需要制定、落实和协调针对各种网络问题的政策。具体地说，奥巴马政府这时出台有关网络空间的战略文件有四点战略考虑。?
第一，充分保持和增进网络技术对美国经济社会发展的有益方面，维持美国的超强地位，应对国际战略格局的新变化。 ?
维持美国在世界上的唯一超级大国地位是其核心利益，是其制定战略的出发点和落脚点。网络空间战略也不出其右。从实质上看，互联网是高效地运用、处理信息以及知识的综合性结晶。它把20世纪70年代以个人电脑出现为标志的数字化信息革命推向了大规模商业化阶段，从而触发了一场新兴知识经济替代传统工业经济的革命。美国及时抓住了这一有利时机，实现了从传统经济向“新经济”的转变。2000年2月，美国总统克林顿在其一年一度的《总统经济报告》中指出：美国经济已创下连续107个月增长的历史记录，失业率是30年来最低的，并形容美国经济正处于“黄金时代”、“美国历史上最长的经济扩张期”。美国自1991年3月开始的这一轮经济扩张，确实创造了一个新的经济奇迹。其原因是新技术特别是互联网技术给企业经营方式带来了近乎革命性的变化。正是由于抓住了以信息和知识为基础的信息革命，美国才自90年代初期起逐渐恢复了其对日本和西欧的经济优势，在80年代被转移出去的国际政治权力又重新转移回到美国。在世纪之交的国际政治版图上，美国重又确立了它对其他大国的优势地位??[4]?。 ?
进入21世纪，经济全球化迅猛发展，国际贸易、投资、金融制度的完善和互联网的普及，使得各国都有机会通过参与国际分工实现经济发展，一批新兴国家群体性崛起。而美国由于受阿富汗和伊拉克战争的拖累，特别是受国际金融危机的打击，国际地位有所下降，为此深感焦虑。如何继续保持美国的现有国际地位，防止美国实力衰退？美国政府认为必须依靠发展，依靠科学技术创新，包括信息技术创新。?
《网络空间国际战略》文件认为，美国制定网络空间国际战略的基础在于坚信网络技术对美国和世界具有无限潜力。过去三十年，美国已经看到网络技术使其经济发生了革命性变化，极大地改变了日常生活。这些益处可谓是全面和深刻的。对个人而言，计算机网络促进了生产发展和经济繁荣，帮助克服不利条件，把那些分离的人们聚在一起，将被边界隔开的家庭和朋友联络起来。对公众而言，网络使人们能就紧急情况作出迅速反应，扩大信息共享面，帮助打击犯罪，揭露腐败，为政治参与提供便利，引起人们对被忽视事业的广泛关注。对企业而言，网络技术打开了新市场，催生了数十亿美元的产业。对政府而言，网络技术能够提高透明度、效率和便利，将领导人和其服务对象联系在一起。对国际社会而言，网络技术为新的全球观念市场提供了基础，在面临危机时帮助募捐。在美国看来，信息流动越自由，社会就变得越强大。如果能恰当利用互联网技术，能使美国变得强有力??[5]?。?
第二，应对网络技术发展带来的新挑战，维护美国国家安全和经济安全及全球社会安全。?
维护国家安全是美国国家战略的首要目标。网络技术在给人们带来巨大好处和便利的同时，也带来前所未有的安全挑战，包括计算机病毒、黑客和网络入侵、泄密等等。美国十分重视网络安全，是最早制定和实施网络安全战略的国家，并随着形势的变化不断发展和完善。1998年，克林顿总统签发《关键基础设施保护》总统令，首次明确网络安全战略的概念、意义和长期短期目标。所谓关键基础设施是指那些对国家十分重要的物理性的以及基于计算机的系统和资产，它们一旦受损或遭破坏，将会对国家安全、国家经济安全和国家公众健康及保健产生破坏性的冲击。美国关键基础设施日益自动化、相互联结，但是对网络袭击的防范能力越来越脆弱，该总统令强调美国应该从国家高度保护包括网络在内的基础设施。2000年12月克林顿总统签署《全球时代的国家安全战略》文件，将网络安全列入国家安全战略，成为国家安全战略的重要组成部分。2003年2月，布什总统签署《确保网络空间安全国家战略》，确立了三项总体战略目标：阻止针对美国至关重要的基础设施的网络攻击；减少美国对网络攻击的脆弱性；在确实发生网络攻击时，使损害程度最小化、恢复时间最短化。奥巴马总统也非常重视网络安全在国家安全战略中的作用，2009年5月29日，他公布了《网络空间政策评估――保障可信和强健的信息和通信基础设施》的报告。报告指出：国家现在处于一个十字路口；现状已不能再接受；必须从现在开始全国性的网络空间安全对话；如果孤立地工作美国不可能成功地确保网络空间安全；联邦政府不能完全委托或取消其保护国家免受网络事件或事故影响的角色；与私营部门合作，必须定义下一代基础设施的性能和安全目标；白宫必须领导前进的道路??[6]?。?
《网络空间国际战略》强调，网络技术发展带来的挑战形式多样。自然灾害，突发事件或有意破坏可能损害光缆、服务器、无线网络。技术挑战也具有一样的破坏性，一个国家封堵网站可能导致更大范围的国际网络破坏。敲诈、诈骗、盗窃和剥削童工可能威胁用户对网络商务、社会网络的信任，威胁个人安全。窃取知识产权会威胁国家竞争力和创新动力。这些挑战超越国家边界。低成本进入网络空间和匿名上网也可为罪犯提供“安全天堂”。当传统的冲突形式扩展至网络空间时，网络空间安全威胁甚至能使国际和平与安全威胁更加广泛??[5]?。为此，必须加强网络安全能力建设。?
第三，利用网络技术，输出美国价值观。?
保护和推广民主、自由和人权是美国外交政策的基本原则。互联网的大规模商业化和社会化发展，无疑有助于美国在全世界推广它的民主和自由观念。在美国看来，信息从未像今天这么自由。与过去任何时候相比，今天都有更多的方式更多的想法传播给更多的人。即使在所谓集权国家，信息网络也在帮助人们发现新的事实，向政府更多地问责。因此，美国支持一个允许全人类平等享有知识和思想的互联网，认为确保网络使用者享有言论表达自由最为重要。但是，美国也看到，就在网络扩展到世界各国的同时，许多地方以虚拟的墙壁代替了有形的墙壁。有些国家竖起了电子屏障，阻止本国人民分享世界上的一部分网络。美国攻击他们侵犯了那些发表非暴力政治言论的人的隐私权，指责他们的做法违反了《世界人权宣言》，认为一个新的信息帷幕正在世界上许多地方降临。美国宣称必须打破这个新的信息帷幕，传播其价值观。?
美国国务卿希拉里?克林顿在《网络空间国际战略》的发布会上公开宣布：“我们正在世界各地资助能力建设，以帮助更多国家对互联网发挥更重要的作用。我们对互联网自由的重视已经表明，我们支持人权与民主活动人士的努力，要让他们能够有公开的互联网的上网机会。我们正在资助尖端科技项目，以使他们即使在政府试图压制他们的声音或阻隔他们上网的情况下，具有有效、安全互通信息和向外界传递信息的手段与技术能力。”??[7]?美国出台《网络空间国际战略》的目的昭然若揭。?
第四，在国际上以综合协调的方式应对网络发展带来的各种问题。?
奥巴马政府的这份战略文件不是美国政府第一次提出网络空间政策，但确实是美国第一次将其追求的各项不同政策纳入一个框架，形成美国全政府协调一致的方针??[7]?。美国认识到，他们不能再继续进行零敲碎打、分散孤立的讨论，因为如今许多国家已经更加注重互联网政策，随着更多公民上网，美国所进行的有关网络空间问题的讨论却往往仅限于分别处理单项问题。美国的外交官员与其同行就网络犯罪问题举行会晤，然后在另一个场合讨论网络自由，最后再在第三个场合就网络安全问题交换意见，这种状况不能适应当前互联网的形势、必须改变。美国国务卿希拉里?克林顿在《网络空间国际战略》的发布会上的讲话指出，“我们目前在国际上没有以综合协调的方式应对这些问题。因此，我们现在要基于我们的战略来做到这一点”，“网络空间的变化就发生在我们眼前，我们必须影响这种变化”，“这项战略为我们提供了可依循的前进路线图”??[7]?。?
奥巴马政府网络空间国际战略的主要内容?
《网络空间国际战略》宣称，美国将在国内外继续采取行动为其公民和全球社会的其他人提供帮助，建立和维持开放、互通、安全和可靠的网络。美国的方法以基本原则为指导，以最重要的目标为引导，以具体政策为支撑，这三个方面共同构成美国网络空间国际战略的基础??[5]?。
《网络空间国际战略》强调，美国的网络政策是既要使其趋利避害，发挥最大好处，又要维护美国原则。美国的国际网络空间政策反映了其对基本自由、隐私权信息自由流动的承诺。?
一是维护基本自由。美国承诺维护言论表达、联络自由，但不以公共安全和对其公民的保护为代价。美国认为，国际公认的“基本自由”，就是没有障碍地通过任何媒介发现、接收和交流信息和观点的能力。作为一个国家，美国不是不知道那些不怀好意的网络用户，但是认识到网络空间的言论表达自由的例外也必须严格定义。例如，儿童色情，鼓动暴力，组织恐怖主义，在任何社会都是不允许的，在网络中也不允许。美国将继续根据与其核心价值观相适应的方式与这些现象作斗争，将它们作为特殊问题来对待，不是将其作为网络对社会价值的一般标准。?
二是保护隐私。美国的网络战略在保护其公民和利益中与保护隐私的承诺是一致的。当公民日益通过网络参与公共和私人生活时，他们希望保护隐私：个人应该能够清楚其个人资料可能如何被使用，确信能被合适使用。同样地，他们希望能免于潜藏于网络上的被欺骗、盗窃和对个人安全的威胁，希望司法机构能根据法律追查、起诉那些利用网络危害别人的人。美国承诺兼顾这两者，一方面给予司法机构合适的调查权，另一方面通过合适的司法审查依法保护个人权利。?
三是确保信息自由流动。美国认为，国家不应在信息自由流动与其网络安全之间进行选择。网络安全问题的最好解决办法就是具有活力和适应性，对网络施加最小影响。确保系统安全的工具不能破坏创新，压制表达和联络自由，阻碍全球互通。有些方法，如国家层次的网络过滤和防火墙，无助于安全，反而阻碍了网络作为开放、互通、安全和可靠的交流媒介的发展和效果。网络空间必须作为奖励创新、企业家精神和勤奋的场所，而不是国家专制地破坏信息自由流动导致不公平的地方。美国承诺维护促进网络安全的国际创新和标准，同时保护自由贸易，更广范围的信息自由流动，履行其全球责任，满足其国家需要。?
美国认为，这些原则常常与提高执法效率、保护儿童和基础设施安全相矛盾。实际上，良好的网络安全能促进保护隐私，针对公认的非法行为的有效执法能保护基本自由。法治保护了人们的利益，维护全球市场稳定，使心怀恶意的行为人在国际上被追究责任，这既有益于美国的国家安全，又能传播其共同价值观??[5]?。?
美国的网络空间战略目标是：与国际社会一道，促进开放、互通、安全和可靠的信息与通信基础设施建设，以支持国际贸易和商业，强化国际安全，鼓励自由表达和创新。为实现这个目标，美国将构建和维持通过负责任行为来规范引导国家行为的环境，延续伙伴关系，支持网络空间法治??[5]?。在美国看来，网络稳定性是全球繁荣的根本，而保持网络稳定性必须靠国际规范。网络空间的国家行为规范，不是另起炉灶，过去和现在长期指导国家行为的规范依然适应网络空间。支持网络空间的现有原则包括：（1）支持基本自由：国家必须尊重表达和联络基本自由，包括网上和网下；（2）尊重知识：国家应该通过国内法，努力尊重知识产权，包括专利、商业秘密、商业和版权；（3）重视保护隐私：当个人使用网络时，其隐私不被专制或无法国家干涉；（4）打击犯罪：国家必须发现、起诉网络罪犯，不使网络成为罪犯的安全天堂，及时与国际社会合作调查犯罪；(5)自卫权：依照联合国宪章，当网络空间发生某种攻击行为时，国家有自卫权。正在兴起的网络规范包括：（1）全球互通：国家应该在权限内帮助确保互联网的全联全通；（2）网络稳定：国家应该尊重国家网络内的信息自由流动，确保不干预国际网络结构；（3）可靠联通：国家不应该专制地剥夺或破坏个人连接网络或其他网络化技术的便利；（4）多元治理：治理网络不能限于政府，还应该包括其他适合的利益攸关方；（5）网络安全：国家应该履行职责，保护信息基础设施和国家信息系统免遭损害或不适当使用??[5]?。?
为了实现上述目标，传播所谓的积极的网络空间规范，美国将综合使用外交、国防和发展手段，以促进繁荣、安全和开放，让所有人都能从网络技术获益。外交方面:美国要强化伙伴关系，目标将努力创造这样一个国际环境，国家能认清开放、互通、安全和可靠的网络空间的根本价值，共同努力，成为负责任的利益攸关者。军事方面：美国将寻求鼓励好的行为体，阻止和遏制通过网络行为威胁和平与稳定的行为体，目标是与其他国家一道，鼓励负责任的行为，反对谋求破坏网络和系统的行为，阻止和遏制恶意的行为体，保留保卫必要和适当的关键国家资产的权利。发展方面:美国将在提供知识和能力以建设新的数字网络方面发挥积极作用，目标是将通过双边合作和多边组织，为国外网络空间安全能力建设提供便利，以使每个国家都有办法保护其数字基础设施，强化全球网络，在开放、互通、安全和可靠网络的共识下建立更密切的伙伴关系。美国当前的网络空间政策重点包括既相互独立又相互联系的七个方面。?
第一，经济上，促进国际标准和创新，开放市场。为确保网络空间继续满足美国经济发展和创新的需要，美国将保持鼓励在可获得的、全球互联的网络上进行技术创新的自由贸易环境；保护知识产权，包括商业贸易秘密不被窃取；确保由技术专家决定互通和安全的技术标准的首要性。?
第二，安全上，保护美国网络，促进安全性、可靠性和适应性。因为网络安全对于最广义的国家和经济安全至关重要，美国将通过双边、一定范围内的多边组织和多边伙伴关系等形式，推进网络空间合作，特别是在国家行为规范和网络安全上；减少对美国网络的侵扰和破坏；确保强有力的事故处理，提高信息及基础设施的适应性和恢复能力；与产业协商，提高高技术供应链条的安全性。?
第三，执法上，扩大合作和法治。为增进对网络空间的信任和追究那些不正当利用网络的人，美国将全面参与国际网络犯罪政策发展；通过扩大参与布达佩斯协议，与国际反网络犯罪法协调一致；把重点放在打击网络非法活动上，不限制接触互联网；剥夺恐怖主义者和其他罪犯的不正当利用互联网以实施计划、财务、进攻的能力。?
第四，军事上，准备应对21世纪安全挑战。因为美国承诺保护美国的公民、盟友和任何地方可能被威胁的利益，美国将认识和适应日益增长的军事对可靠和安全的网络的需求；建设和加强应对网络空间的可能威胁的现有军事联盟；扩大与盟友与伙伴的网络空间合作，提高集体安全。?
第五，网络治理上，提高有效性，扩大涵盖面。为促进能有效满足所有网络用户的需要，改进网络治理结构美国将以网上创新和开放作为优先；保持全球网络安全和稳定，包括域名系统；促进和加强多元利益攸关者参与网络治理问题讨论。?
第六，国际发展上，加强能力、安全和繁荣建设。为扩大全球网络技术的好处，提高共享网络的可靠性，建设负责任的网络空间利益攸关者共同体，美国将为谋求技术和网络安全能力建设的国家提供必要的知识、训练和其他资源；继续发展和定期分享最好的网络安全实践经验；提高国家打击网络犯罪的能力，包括执法、法医专家、法官和立法者的训练；发展与政策制定者的关系，促进技术能力建设，为专家与美国政府同行提供定期的和可持续的联系。?
第七，网络自由上，支持基本自由和保护隐私。为帮助获得基本自由和保护网络空间的隐私，美国将支持公民社会行为体为表达和联络自由建设可靠、安全的平台；与公民社会和非政府组织合作保护其网络活动免于非法数字侵扰；鼓励有效的商业资料隐私保护的国际合作；确保全球互联互通??[5]?。?
奥巴马政府网络空间国际战略对中国的影响?
中美两国都是互联网大国。美国是互联网的发源地，引领着全球互联网技术发展潮流。中国是使用互联网人数最多的国家，拥有数量最多的互联网用户和世界最大的信息产品市场。两国在互联网领域互补性很强，有很多共同利益。同时，由于所处发展阶段、技术水平以及政治、文化背景等方面的差异，中美两国互联网产业在发展过程中也呈现出不同的特点和情况，存在着不同的话题和关注点。美国奥巴马政府《网络空间国际战略》的出台，将对中国产生多方面的影响，利弊兼有。?
首先，有利于中美在互联网产业发展中开展合作，促进两国经济乃至世界经济持续增长。?
互联网在中国的发展非常迅猛。2010年7月15日，中国互联网络信息中心（CNNIC）在京发布了《第26次中国互联网络发展状况统计报告》（以下简称《报告》）。《报告》显示，截至2010年6月底，我国网民规模达4.2亿人，互联网普及率持续上升增至31.8%。手机网民成为拉动中国总体网民规模攀升的主要动力，半年内新增4334万，达到2.77亿人，增幅为18.6%。值得关注的是，互联网商务化程度迅速提高。截至2010年6月底，网络购物、网上支付和网上银行的使用率分别为33.8%、30.5%和?29.1%?，用户规模分别达到1.42亿、1.28亿、1.22亿，半年用户规模增幅分别为31?4%、36?2%和29?9%，增速在各类网络应用中排名前三??[8]?。可以预料，未来中国网购物市场将迎来更大规模的发展?
在今天的中国，越来越多的人利用互联网创业，网络经济为数千万人提供了就业机会，为普通大众提供了展示智慧和创造的广阔舞台。互联网已经成为中国推动经济发展方式转变，发展低碳经济的重要动力。中国政府从战略高度积极推进与互联网相关产业的发展。中国将以互联网为代表的信息产业作为国民经济的基础产业、支柱产业和先导产业，将物联网研发和应用、新一代信息技术等提升至战略性新兴产业高度，加强政策支持，加快培育发展。中国政府将大力促进网络文化产业发展，为网络游戏、网络音乐、网络影视等产业的健康发展创造更好的政策和市场环境。中国互联网市场将始终保持开放，中国互联网市场的大门是敞开的，欢迎世界各国互联网企业到中国来开展业务??[9]?。而美国也提出将与国际社会合作，促进开放、互通、安全和可靠的信息与通讯基础设施，支持国际贸易与商务。这就为中美在互联网产业上的合作提供了广阔的空间和越来越多的机会，促进两国经济乃至世界经济持续增长。?
其次，有助于推动中美在打击网络犯罪，维护网络安全上开展合作。?
互联网在促进经济社会发展、方便公众生活的同时，也滋生了各种新型的网络犯罪活动，威胁着人们的安全。特别是由于互联网的开放性和全球化，网络犯罪的跨国特性已成为各国共同思考和应对的问题。据统计，2009年，美国互联网犯罪举报中心共受理登记互联网犯罪举报336655份，比2008年的275284份增长了22.3%，平均每月登记28055份。移交执法部门查处的举报累计损失5.597亿美元??[10]?。当前中国互联网上最突出的犯罪主要包括网络淫秽色情、网络赌博、网络诈骗、黑客攻击破坏活动、网上销售违禁品、侵犯知识产权等案件。中国互联网违法和不良信息举报中心自2004年6月成立以来，历年的举报数量逐年增长，举报总量已达164万件次。公众对网络淫秽色情和网络诈骗内容最为关注，分别占到举报总量的48.5%和32.6%，其他18.9%的举报主要集中在网络侵权、网络病毒等方面??[11]?。中国网络商务应用仍然受到各种安全因素的困扰。仅2010年上半年，就有59.2%的网民在使用互联网过程中遇到过病毒或木马攻击；30.9%的网民账号或密码被盗过；电子商务网站访问者中89.2%的人担心假冒网站，其中，86.9%的人表示如果无法获得该网站进一步的确认信息，将会选择退出交易??[8]?。网络安全和信任问题已经成为网络商务深层次发展的最大制约因素，互联网向商务交易型应用的发展，急需建立更加可信、可靠的网络环境。有效打击跨国网络犯罪，维护网络安全，创造良好网络环境，必须加强国际合作。应该说，中美在网络安全协作领域有着共同利益和迫切需求。?
最后，中美今后在网络自由问题上的分歧和冲突可能会更加突出。?
美国始终没有放弃西化、分化中国的图谋。美国利用控制互联网的顶级域名服务器和IP地址的分配权，将互联网视为“封不住、禁不止、打不断”的武器，凭借其经济、技术优势，发展网络媒体，使大量有害的思想文化信息通过互联网穿越中国国界，突破中国关防，广为传播。面对威胁，中国政府依法加强了对互联网的管理，美国因此攻击中国没有“网络自由”，2010年初发生的“谷歌事件”就是中美之间在“网络自由”上的分歧的典型例子。按照《网络空间国际战略》宣布的政策可以预料，今后美国将继续利用互联网加强对华宣传，传播美国的价值观；资助各种敌对势力建立网站，支持他们利用互联网联络指挥，组织策划，蛊惑人心，煽动闹事；雇用大批“写手”，采取网络贴文、电子邮件、手机短信等手段，制造反动舆论，对中国进行“信息围攻”；加紧开发新技术，企图突破中国的“信息关防”。未来中美在网络自由问题上的分歧和冲突可能会更加突出。?
总之，由于美国的互联网政策具有两面性，实行双重标准，奥巴马政府网络空间国际战略的颁布和实施对中国互联网的发展、对中美关系的影响也就难免有利有弊。
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责任编辑：陈文杰
收稿日期：2011-10-20?
作者简介：钟龙彪（1969－），男，江西全南人，中共天津市委党校党建教研部副教授，博士；天津 300191