摘要:我国在农村推行普及九年义务教育制度，促进了农村年义务教育事业的发展，但由于多种因素导致了大量债务的产生，对农村中小学及地方政府造成了沉重的经济负担，也影响了农村经济发展和社会稳定的隐患。可见，化解普九债务，对促进我国农村经济、社会、教育发展具有重要的历史和现实意义。
关键词:农村 义务教育 普九债务 思考
普九债务是指各地以县为单位推进九年制义务教育工作,直至通过省级普九验收合格期间发生的债务，主要包括教学及辅助用房、学生生活用房、校园维修建设、教学仪器设备购置等与学校直接相关的债务。冀政办函〔2008〕25号文件指出，按照国务院关于“制止新债、摸清旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”的总体要求，在严格制止发生新的农村义务教育债务的基础上，从2008年8月起，到2010年底，基本完成全省农村“普九”债务化解工作，同时建立起制止发生新的农村义务教育债务的稳定机制。经过几年来多方努力，普九债务化解工作取得了显著成效，总结出了一些有益的做法，同时也有必要对其存在的问题进行分析。
一、消化普九债务的做法和体会
普九债务是全国普遍性存在的问题，债务问题得不到妥善解决，影响了学校教学活动的正常开展，也为基层财政运行增加了潜在风险，拖欠时间越长，清欠成本越高。桥东区政府在财力有限情况下，多年来致力于增加教育投入控制教育债务，尤其是2007年下决心解决这一顽症，仅半年时间就消化历史欠账571万元，取得了阶段性成果。我们的体会是，首先，领导重视是解决问题的重要前提。区财政针对教育系统债务问题专门进行调研，掌握了相关数据，提出了解决问题的初步设想。调研报告引起了区政府主要领导的高度重视，责成教育、财政、发改相关部门共同研究，拿出切实可行的解决方案，主要领导多次召开会议听取汇报并做指示，有力推动了解决欠账问题的进程。其次，核实数据是基础。教育、财政部门对各学校普九欠账时间、项目、金额等财务资料进行核实整理，涉及基建工程的必须有工程的预决算报告。对一些欠账多年债权主体已不存在无法支付、失去诉讼时效的债务不再统计；对因工程、产品出现质量问题抵扣欠账的相应减少债务规模。准确的数据为解决欠账打下了扎实的基础。再次，相关部门密切配合建立起消化债务的长效机制。一是制定还款计划。区发改、教育、财政三部门联合发文，按照逐步解决、先消化欠账后建设的思路，多渠道整合经费资源，根据项目具体情况制定还款计划，力争5年内全部消化。二是多渠道筹集资金。每年市财政下达的教育费附加全部用于解决欠账，同时积极向上级争取其他资金支持；各学校非税财政收入财力至少20%用于消化欠账；区财政预算内投入经费中部分用于解决欠账；在教育布局调整中整合学校资产资源，变现资产用于偿还欠账。三是严格控制债务规模。为防止旧账未解新账又欠，政府下发文件规定投资5万元以上的基建工程统一由教育局组织施工并办理财务手续，各学校不得再自行组织基建工程。各中小学、幼儿园凡有项目欠账的，在未还清之前一般不得再上新的购置修缮项目。若有特殊情况，如急需配备教育教学现代化设施等，要严格按项目审批程序办理。新上项目必须有确定的资金来源，总投资5万元以上建设项目，由教育局分别将可行性报告抄送财政局审核资金来源，提交发改局预审，发改局预审同意的项目经区政府批准后实施。总投资1-5万元项目，学校先提交申请，由教育局、财政局共同对工程项目可行性、资金来源等进行审核，共同审批后方可实施。若需财政预算内在预算安排之外另行投入资金建设的，需提交区政府批准。经审批实施的项目，凡可通过政府采购购置的各类物资和服务，必须参加政府采购。同时，加强项目预决算审计，各类项目均需由有资质的审计机构出据审计决算书，据此履行付款手续。
二、关于普九债务的思考
在解决问题同时，就普九债务也引发了我们进一步思考。为什么这项旨在提高教育教学水平，改善办学条件的工程却形成了全国性的欠账遗留问题，这值得深思和借鉴。
(一)普九债务形成的原因
面对强硬的教育督导考核指标，基层政府和教育系统只能“有条件要上，没有条件创造条件也要上”。普九达标和复查的具体指标非常详细，设计指标的标准较高。考核实施期正逢各地财政状况普遍处于低谷阶段，尤其是中西部的贫困地区。当时财政供养人员工资难以保障，增加建设性投入的财力可行性是不言而喻的。教育达标的行政考核要求超越了基层政府财力可能，尽管“再穷不能穷教育，再苦不能苦孩子”的道理谁都懂，当保工资与高标准的教育达标投入相权衡时，财政只能“一要吃饭、二要建设”。
校际间的内部竞争增加了普九债务规模。随着人们生活水平的提高，对子女上学越来越重视，引发了教育资源之争，建设标准高、教学条件好、师资力量雄厚的学校人满为患，班容量超标。相应的，这样的热点校占有的教育资源也多，会有较多的收入来源。校际间攀比效应促使各学校在普九复查督导之外自行决定上了一些项目，建设、购置、修缮在无确定资金来源情况下自然又形成了新的欠账，形成了购建?欠账?还账的教育投入怪圈。
这里还不得不提到各级政府间财权与事权的划分问题，政府级次越低，财力越紧张，而基层政权运转、义务教育等责任却要全部承担。之所以近年来缓解县乡财政困难引起了高度重视，就是说如果不解决，基层政府尤其是困难地区政府已难以为继。
(二)普九债务的负面效应
一是政府信誉问题。普九债务长期不还影响了政府和教育系统的信誉。二是滋生了教育乱收费。在各学校对财政还账的期望降低时，面对债主讨账压力只能各显其能了，成为了拉赞助、乱收费、办实体等搞创收行为的潜在动因。三是普九建设成本问题。提供商品和服务的承建方明白收回投资需要较长时间，因此在建设成本中增加了货币时间价值因素，而教育系统只能予以默认，无形中增加了普九欠账成本。通过银行贷款筹集的建设资金由于长时间不能偿还，较高的利息率和滚动罚息甚至接近贷款本金。四是幼儿园欠账。普九督导复查确实提高了学校的软硬件建设水平，示范带动效应也促使幼儿园办园规模和建设标准随之水涨船高，形成了普九欠账外的幼儿园购建欠账。
(三)普九债务为何不还
既然普九债务既成事实，负面效应人所共知，那么债务仍未得到清偿原因何在。庞大的债务规模，消化起来不是马上可以解决的，还债就涉及到还债主体，偿还普九债务的还债主体，是学校、是教育行政主管部门还是财政？在财政财力不予支持情况下，教育行政主管部门和学校想办法逐步偿还。但农村税费改革、义务教育全部免收学费后偿债主体自然转嫁到财政，财政是最终的兜底责任承担者。
事实上教育行政主管部门和学校也意识到最终财政会管的，即便是有些资金来源可以还债，但在支付不得不付的欠账后，随着客观形势发展，新上的“班班通”、多媒体电教等工程也须增加投入，有限的资金面对欠账和新增投入，天平还是倾向了后者。教育系统内部也是有考核机制的，校长任期内仅是还了多少欠账，是取得不了成绩的。再者校长的人事调整频率也在一定程度上影响着债务清偿力度。
账终需还是要还的，那么在基层财政财力逐步好转的情况下，债务消化进展仍然缓慢，教育系统质疑财政保障不到位。虽然财政财力好转，但方方面面的支出保障压力使财政不可能全部将财力用于解决普九欠账，尤其是学校自行决定上的一些项目财政偿还债务合理性和支出的绩效性确实值得商榷。
(四)财政的风险意识
控制财政运行风险，重要的是政府债务规模，在逐步解决了个人部分历史欠账后，清偿属政府行为的事业发展欠账必须列入议事日程。在构建公共财政的支出框架中，应该引入风险控制意识，把确属政府应该承担的支出责任和偿债责任承担起来，而且债越早解决清偿的成本越低。清偿各类债务时要优先把普九债务列入支出盘子，切实解决这一累积多年的顽症。
欣闻国家将在今年下大力解决普九欠账问题，对于基层政府而言，这将是破冰的一个重要机遇。通过各级共同努力，消化欠账促进教育事业又好又快发展，对于构建和谐社会将有着非常重要的现实意义。财政部门在处理这个问题上态度应该是积极的，摸清底数，整合经费资源，算清账。更重要的是以此为鉴，发挥好公共财政职能，规范部门支出行为，建立和完善预算编制和执行的决策机制。
参考文献:
[1]彭兴衍．化解农村“普九”债务的思考【J】《现代审计》，2008（03）
[2]徐淑霞．浅析农村“普九”债务的化解【J】《山西财税》，2009（07）
[3]王昌水. 创新机制巧破“普九”债务难题【J】《西部财会》，2008（05）