营业税改增值税面临很多难题，不仅涉及到财政体制如何调整等体制问题，还涉及到增值税“扩围”的顺序，税率设计等技术问题。 上海的营业税改增值税试点正式于2012年1月1日启动，标志着增值税“扩围”改革开启了破冰之旅，营业税改增值税将成为“十二五”时期最重要的结构性减税的举措。
但营业税改增值税将面临很多难题，不仅涉及到财政体制如何调整等体制问题，还涉及到增值税“扩围”的顺序、税率设计等技术问题。本文在总结上海试点行业相关做法的基础上，直面改革的难点，以期对未来的增值税“扩围”改革有所借鉴。
财政体制改革呼声渐急
依据我国现行分税制财政体制，增值税是中央和地方共享税, 国内增值税收入按75∶25的比例在中央政府和地方政府间分成，进口增值税收入归属中央，由国家税务机关征收管理。而营业税是地方税，除铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的营业税收入划归中央外,其他均归属地方财政收入，由地方税务机关征收。
营业税改增值税后，作为地方第一大税种的营业税将逐步被增值税取代，将影响到地方财政收入规模。尤其是在当前我国地方税体系尚不完善的情况下，如果仍然保持现有的财政体制，无疑对地方财政收入产生很大影响。
因此，如何弥补地方财政收入损失，为地方政府提供公共服务建立一个长期稳定的财政保障机制，是改革成败的关键，也是增值税“扩围”改革能否得到地方政府支持的一个关键因素。
关于财政管理体制的调整,目前学界也多有争论，主要有以下四种方案:一是维持现有的格局,“扩围”后的服务业增值税仍由地方税务局征收,收入归地方；二是维持现有的共享比例，通过调整税收返还或者作为固定转移支付等方式；三是调整中央与地方分享比例，改革后的增值税由国家税务总局征收；四是对财政管理体制进行彻底改革,国税和地税合并,重新划分中央和地方收入隶属关系。这四种方案包含了渐进式和一步到位的改革，各有利弊。
根据国际多数成功实施增值税国家的经验看，应将增值税的立法权和征管权限划归中央,由中央政府负责制定税法、统一进行征收管理，同时以最终消费地为基础,并考虑地区均等化的因素，实现增值税在中央和地方之间的收入分配。
从上海的试点方案看，为了确保试点期间现行财政体制基本稳定，上海实行原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区，税款分别入库。
借鉴国际经验和国内的试点改革，从长远看，我国未来的增值税“扩围”改革，也应及时改革我国现行的分税制财政体制，为地方税体系提供支撑。
为了确保改革的顺利实施，在改革的初期，可暂不调整增值税中央与地方的分享比例。对地方收入减少的部分，可以通过中央财政的税收返还来解决。从中长期的角度看，增值税在中央和地方之间的收入共享比例应予调整，可适当向地方倾斜，具体的分配应在综合考量各地的经济发展程度、人口数量、消费能力、基本公共服务需要，以及地方政府的财政收入能力等诸多因素后确定。同时，加快重构地方税体系的步伐，通过开征房产税、促进资源税的改革完善，确定地方税的新的主体税种，以为地方提供稳定的收入来源。
关于营业税改征增值税后是由国家税务征收还是地方税务局征收，涉及到税务机构的改革问题。一直以来，关于国、地税机构改革的呼声很高。因此，可以据此契机，改革初期，将营业税改增值税后由国税局征收，地税局相关业务人员可并入国税局。两套税务机构整合为一个运行协调一致、征管高效的税务机构则视时机而定。
“渐进式”还是“一步到位”？
在增值税“扩围”改革中，一些特殊行业的改革应该慎之又慎，建筑业、金融保险业等改革应通盘考虑。
关于增值税“扩围”的方案，无外乎两种：一是采取渐进方式，即首先在部分地区试点行业的基础上，推广至全国。再对符合条件的行业分次分批进行“扩围”；二是一次到位式改革，即一次性将所有服务业都纳入增值税征收范围。
我国目前尚未达到实行全面增值税的条件，扩大增值税范围的改革应按照平稳过渡、分步实施的原则渐进式展开，期望毕其功于一役的激进式改革是行不通的。渐进式改革是我国在经济转型期间屡试不爽的方式，现有的增值税“转型”改革的成功也佐证了这一改革方式的科学性。
渐进式改革可以在扩大试点范围的基础上，选择符合条件的行业入手，先易后难，循序渐进，出现问题，及时解决，从而最大限度地降低改革的成本。
具体来说，改革应该首先在试点成功经验的基础上，逐步扩大试点范围及至在全国实施。其后应将与生产密切相关的服务业纳入增值税征税范围，其他一些非生产性行业应条件成熟一个就选择一个，稳步推进。
在增值税“扩围”改革中，一些特殊行业的改革应该慎之又慎。如我国建筑业属于营业税征收范围，建筑工程所用原材料及其他物资和动力在建筑环节负担营业税，在销售环节负担增值税，形成增值税和营业税重复征税，要求纳入增值税改革的范围呼声很高，而世界上大多数实行增值税的国家也大都将建筑业纳入增值税征税范围。
但考虑到一旦建筑业改征增值税，由此产生的影响将“牵一发而动全身”，其他行业如制造业其购买或自建的厂房、房屋、建筑物都将能够抵扣进项税额，由此对整个增值税收入将会产生很大影响。因此，建筑业的改革不应操之过急，应待试点行业在全国铺开后，第二轮或者第三轮进行。
金融保险业改增值税同样是增值税“扩围”改革中的一个难点，由于金融保险业可作为进项税额抵扣的项目及金额少，按标准税率缴纳增值税无疑税负增加过多，且又不能简单划一地将金融保险业全行业都认定为小规模纳税人，故历来被世界各国视为增值税改革中的难点。
目前，大多数欧盟国家对金融行业免征增值税，如法国对大部分的金融交易活动，德国对不动产、金融交易、运输和交通等免税。有些国家虽然不免税，但是也没有实行抵扣制度，使增值税的内在制约机制也难以实现。如马达加斯加、摩洛哥、乌拉圭、塞内加尔等，采用一种近似全额征税的方法把金融业纳入增值税征税体系，即运用“直接账户相加法”，算出增值额进行征收。因此，金融保险业是否应该纳入增值税范围，何时纳入，如何纳入都应该通盘考虑。
高税负还是低税负？
关于增值税“扩围”，社会最关心的还是营业税改增值税会使不同行业企业的税收负担发生变化。这关键在于增值税税率的选择。
营业税改征增值税在税负的确定上可有多种选择: 一是保持现有的增值税税率结构不变，那么征收营业税的各行业的税负水平要相应提高；二是采用适当增加增值税税率档次，实行多档增值税税率的方式，可维持原有营业税行业的税负结构基本不变；三是采用统一的增值税低税率，从而降低原来营业税各行业整体税负水平。
上述几种选择可以说各有利弊。按照第一种思路，目前我国增值税基本税率是17%,低税率是13%,小规模纳税人的征收率是3%，“扩围”后如果适用目前增值税税率的话, 根据当前各个行业的增值率进行测算，一些行业的税收负担可能会提高，这势必会增加改革的难度。
第三种方式虽然简单易行，但改革初期即采取一刀切的统一增值税低税率，对征收营业税各行业的税负影响还是不同的，部分行业税负会增加，部分行业税负会减少。税负减少的行业固然乐于接受，税负增加的行业则会抱怨，从而不利于改革的顺利实施。
综合平衡各方利益的角度考虑，结合上海的“扩围”试点，笔者比较倾向第二种方案的选择。
上海根据“改革试点行业总体税负不增加或略有下降”的原则，按照试点行业营业税实际税负，利用测定平衡点的方法推算该行业适用的增值税税率，因此试点地区的交通运输业和现代服务业的税负水平基本维持不增加。
针对改革试点初期个别企业税收负担增加的问题，上海市也相应制定了过渡性的财政扶持政策，专门设立了“营业税改征增值税改革试点财政专项资金”，对税收负担增加的企业给予财政扶持。同时，为了试点期间保持现行财政体制基本稳定，原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区，税款分别入库。
但如果比照试点地区的经验，由此也产生一个新的问题，即如果新设一档或者多档增值税税率，必然会导致增值税税率档次较多,有悖其税收中性的特点。
因此,要做到既不影响国家财政收入,又不加重企业的总体税收负担,增值税税率设计可以考虑在保持原行业税负水平总体不变的情况下设计一至二档税率，并设置一个过渡期，待时机成熟后，可逐步取消。
我国历次增值税改革
中国自1979年起开始在部分城市试行增值税，并于1984年和1993年进行了两次重要改革。现行的增值税制度以1993年12月13日国务院颁布的《中华人民共和国增值税暂行条例》为基础，2008年11月5日经过国务院第34次常务会议修订通过，自2009年1月1日起施行。
增值税已成为当今中国最主要的税种之一，属流转税类，增值税的税收收入占国家全部税收收入的60%以上，是最大的一个税种。增值税由国家税务局负责征收，税收收入中75%为中央财政收入，25%为地方收入。进口环节的增值税由海关负责征收，税收收入全部为中央财政收入。
1984年改革
1984年国务院颁布《中华人民共和国增值税条例(草案)》，进一步明确在全国范围对部分行业征收增值税。但草案存在很多不完善的地方，如增值额的确定依赖于财务会计制度，造成税基确定上的刚性不足，破坏了增值税法的严肃性和独立性。
1993年改革
1993年底规模宏大的税制改革，以增值税改革为核心，旨在建立新的符合国际标准、规范化的流转税制格局。根据1993年12月颁布的《中华人民共和国增值税暂行条例》规定，增值税税率分为基本税率17%、低税率13%以及小规模纳税人3%的征收率。
2009年改革
2008年11月国务院通过修订后的《中华人民共和国增值税暂行条例》，规定自2009年1月1日起，全国范围内实施增值税转型改革，增值税由生产型转为消费型。最大亮点是全额抵扣，全行业转型。改革符合国际通行原则，是完善税收制度建设的题中之义。
2012年改革
2011年12月国务院常务会议决定从2012年1月1日起，在部分地区和行业开展深化增值税制度改革试点，逐步将目前征收营业税的行业改为征收增值税。实施营业税改征增值税改革是“十二五”时期我国财税改革面临的一项重要任务，是2012年财税改革重点。