摘要:随着我国市场经济的发展和社会结构的变迁,省直管县研究在理论界成方兴未艾之势。不少省份也陆续进行了以强县扩权为主要切入点的政府层级改革,并试图通过强县扩权再经过扩权强县环节,最后逐步过渡到行政隶属关系上的省直管县状态,构建扁平化的公共行政体制。在实际操作中,这项工作的开展存在着一定的阻力。文章重点剖析从强县扩权到省直管县过程中存在的问题和困境,并试图给出继续深化省直管县改革的具体路径。
关键词:强县扩权 省直管县 政府层级改革 路径
一、引言
20世纪90年代以来我国许多省份陆续开展了强县扩权和扩权强县工作,标志着开始改革从上世纪80年代初年开始全面实施的市管县体制。目前各地实施的强县扩权和扩权强县工作,目的是在行政区划不变的情况下,把部分经济社会管理权限下放给部分县或全部的县,以减少管理层次,提高工作效率,降低行政成本,以此推动扩权县抓住机遇加快发展,促进城乡经济和区域经济协调发展。改革的最终方向是进行政府层级改革,走向行政隶属关系上省直管县,构建扁平化的公共行政体制。
二、强县扩权与省直管县的关系剖析
在剖析两者的关系之前,首先要厘清几个概念:强县扩权、扩权强县、财政省直管县和行政省直管县。这四个概念在目前的理论界和公共表达中容易被混淆,四者之间即有联系也有区别。强县扩权是指在现在体制不变的前提下,将省辖市的部分经济和社会管理权限直接赋予经济相对发达的县的一种改革方式。扩权强县是指在现在体制不变的情况下,将省辖市的部分经济和社会管理权限直接赋予一省内所有县的改革方式。财政省直管县是指在财政体制上实行由省直接管理县的体制,财政省直管县有助于理顺政府间财政关系,推动县级政府加快职能转变,更好地提供公共服务。行政省直管县意味着在政治、经济、文化、社会的管理均由省直接管理到县。行政省直管县是省直管县的终极目标,这其实就等同于目前学媒二界常用的概念省直管县。
在厘清了上述的四个概念之后,可进一步的找出四者之间逻辑关系。由于历史行为惯性等因素制约,市级行政建制在短期内将其虚化或撤销并不太现实。因此,从目前市管县的体制很难直接转到行政省直管县体制,必须选择积极稳妥的策略来稳步推进这项工作,强县扩权就成为省直管县体制建构前的一个逻辑起点和前置环节。在强县扩权经过一段时期发展的基础上,经过中间环节扩权强县,最后逐步过渡到行政省直管县这个逻辑终点。强县扩权实为政府层级改革的起点,而省直管县则是政府层级改革的终点。中间阶段扩权强县是实现省直管县的关键环节。在这个环节,可通过财政省直管县的方式来推动行政省直管县的实现。实际上,县级政府财权的确立是省直管县改革的前提保障。实行财政省直管县后,市级财政与县级财政同级,省财政直接结算到县,既避免了市级政府集中县财力的“市刮县”问题,又可使县级财政情况直接反馈到省财政,提高了省对县的调控能力,使信息和资金都得以顺畅直达,提高了资金使用效率,在一定程度上缓解了县级政府的财政困难,提高了县财政预算管理质量。从上面的分析可以看出,财政省直管县与行政省直管县之间是一种手段与目标的关系。
三、从强县扩权到省直管县遇到的困境表征
强县扩权可强化县级政府的经济和社会管理权,防止“市刮县,市卡县”现象的发生,但强县扩权工作的核心并不只是要使县级政府拥有更大的经济和社会管理自主权,而是进一步通过扩权强县环节和财政体制的扁平化,渐进带动行政体制的扁平化,从而提高行政效率,降低行政成本,促使政府职能合理定位,并提升整个社会经济生活的统筹协调水平,最终减少政府层级,达到行政层级改革的根本目的。在强县扩权工作开展的过程中,很多省份的改革试点虽然取得了明显的成效,但同时也遇到了一些具体的问题和困境,阻碍了省直管县政府层级改革目标的实现。
1.权力下放缩水,部分权力口惠而实不至。一些省辖市和省直部门因经济利益、政治利益和个人利益的原因“惜权”思想较为严重,存在权力“放小不放大,放虚不放实、明放暗不放”的现象。扩权和放权大体是三份之一到位,三分之一半到位,三分之一蜻蜓点水。且有的扩权条款在实际工作中无法具体操作;有的扩权项目带有明显滞后性;也有的地方看似放了权,但是有许多附加条件,县仍不能直接解决问题,结果还是等于是没有放权。部分试点县官员甚至将强县权扩形象地比喻为“看到文件一喜,到部门办事一愣,最终结果心里一凉”。而且由于省、市权力下放不到位,存在工作脱节,使得很多试点县在具体工作中在市、县之间来回跑,工作流程出现了梗阻,县级政府在改革中的政府职能定位比较模糊。
2.角色定位不准,扩权县面临地位矮化和双头管理两种角色困境。由于扩权试点改革削弱了市级政府的既得利益,因此改革很难得到市级政府的支持,催生了县与原来省辖市之间的矛盾。扩权之后,省和县两级政府积极性高涨,但地市一级多为消极应付。扩权县拥有了对省级政府的话语权,却丧失了市级政府的支持度。一些省辖市在权力下放的同时,将应尽的责任和义务也一并甩出。省辖市对扩权县在农用地转用指标、项目分配和资金配套等支持方面出现衰减,对扩权县的支持力度减弱,扩权县出现了明显的地位矮化现象。同时,县级政府在现有行政管理体制下存在多头管理的冲突。县级政府虽扩大了经济管理、行政审批和社会管理等多种权限,但多数扩权县的县级领导人的任免、考核、升迁等权限仍直接受控于上级政府,扩权县与地级市既存在领导与被领导的关系,又存在协商、合作与竞争的关系。故,扩权县既要维护与省级政府的关系,还要维护与市领导部门的关系,造成了“两个婆婆,两头应酬”的局面。扩权县在省和市之间“玩平衡”的状况大大增加了扩权县的协调工作量,进而导致行政运行成本不降反升的制度意外。
3.能力遭遇挑战,省、县两级政府在新体制下管理出现新问题。一方面,对县一级政府而言,扩权后,县级政府角色转变滞后,长期以来驾轻就熟的市管县的工作思路与工作程序已形成惯性,而省管县的新秩序还没有完全建立。因此,对过去办事路径的依赖导致新举措难以有效落实,对县级政府的工作能力形成挑战,影响了扩权的有效性。另一方面,对省级政府来说,扩权后管理半径扩大、工作量增加、工作要求提高,使得省级政府部门的管理能力和人员素质也受到严峻的挑战。从目前的情况来看“偏好型决策,强制型服务,检查型工作”的痕迹较为明显,存在着对接不到位的问题。同时,强县扩权后省级政府对扩权县权力有效使用的监督能力迫切需要提高和加强。
从上述三个方面看,强县扩权工作遇到了棘手问题,需要尽快积极采取措施予以解决。否则强县扩权改革的热忱势必被挫伤,旧的市管县体制可能再被恢复,而省直管县的政府层级改革的目标也不可能实现。
四、强县扩权到省直管县的扩展路径选择
目前,从宏观环境来看,我国市场经济体制的建立与完善,为省直管县改革提供了制度保障;电子政务等现代化办公手段的普及,为省直管县提供了技术支持;交通通讯等基础设施的改善,为省县直通提供了物质条件;行政体制改革的不断拓展深化,审批制度改革带来的效率革命,为省直管县提供了改革空间;中央提出的关于农村和县域经济发展新的战略思考及政府公共管理创新,为省直管县提供了政策支持。针对以上三个困境表征,要想从强县扩权顺利过渡到省直管县状态,需要在不断增强改革的信心和决心的基础上积极做好几上几个方面的工作:
1.关键在于权力应放就尽,进一步提高扩权县扩权和放权的质量,激活县级政府的发展潜力。我国是中央集权的单一制国家,权力高度集中在上级政府的现象会阻碍县域经济的发展。而郡县治则天下安,县域强则国家富。故许多省级政府希望通过强县扩权逐步过渡到省直管县的状态,来提高县级政府的活力和工作积极性,激活县级政府的发展潜力。在实际的操作中,总的原则应该是,只要有利于县加快发展,该放就放、能放就放,做到真放权、放实权,把实质性、关键性的权限放给县,切实提高扩权县扩权和放权的质量。行政权主要体现为人事权、财政权和事权,因此下放的权力应该包括全部的审批权、财权和事权等。在下放经济管理事项时,要做到能放就放;对于社会管理事项,要区别对待,不搞一刀切。同时要通过完善财政省直管县改革来进一步增强县级的财力,让县拥有更大的自主权。只有真正下放权力,才能使县级政府权责一致,增强县域经济的活力
2.核心在于彻底转变政府职能,明确省、市、县各级政府的职责重点,把握好各级政府的角色定位。在从强县扩权到省直管县的过程中,最为核心的工作就是省、市、县三级政府要结合实际,在全面履行职责转变身份的基础上,形成全面衔接、分工合理的职能体系。首先,从深层次上来说,省直管县只是政府体系内部层级和权力配置的变化,如果不从政府与市场的关系这一更高层次致力于改革,则传统市管县体制下的各种弊端就无法彻底根除。省、市、县各级政府都要以构建公共服务型作为扁平化的公共行政体制改革的最终目标,使各级政府向市场监管人和规则制定人的身份转变,提供一个能有效降低交易成本、鼓励竞争和创新的一流制度环境。所以,必须将省直管县改革工作与构建公共服务型政府有机结合起来,统筹考虑,实现政府善治和职能定位的最佳结合。二是要兼顾省辖市与扩权县的利益,协调好中心城市扩张与县域经济发展的关系。充分遵循市场经济和区域空间格局演变规律,通过政策调整,建立新型的中心城市与县域共生共荣、分工合作机制,逐步将市县之间的行政隶属关系转变为市场选择下平等主体之间的交易关系,防止出现新的市场分割和盲目竞争。
3.重点在于完善各项配套措施,切实提升省级和县级政府的工作能力,理顺协调各种关系。省级政府的工作重点:一是要在具体扩权政策出台前进行充分调研论证,切实把握好本省省情,保证扩权政策措施的前瞻性、可行性、合理性和协调性。按照“先行试点,总结经验,逐步推开”的原则,因地制宜选好试点单位,形成衔接和细化的具体操作方案,确保试点有一个良好基础。二是“放权不放手”,在自身加强业务学习的同时,切实加强对扩权县的业务指导和人员培训,综合协调和组织领导,确保扩权各个环节、各项工作顺利运转,提高工作的回应性,增强垂直指导县域发展的能力。在县级行政权力扩大的同时,省级政府还要创新监管方式,采取措施对其权力运行进行有效的监督和约束,防止可能出现负面影响和权力滥用。三是根据发展情况省级政府要完善政策,不断加强改革的法制保障,为打造符合社会主义市场经济要求的公共服务型政府、实现行政省直管县目标摸索和积累经验。县级政府的工作重点:一是要改善土地、金融、工商、税务等垂直部门的管理,协调好条块部门之间的关系。二是要进一步推进县乡机构改革,优化地方政府的组织结构,简化和规范办事规则和程序,强基固本,进一步降低行政运行成本,促进政府职能和工作方式转变。
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