摘要：大力发展社会保障住房，尤其是非盈利性住房是加拿大成功解决中低收入居民住房问题的基本经验，也是作为福利国家政府社会福利措施的重要体现。本文对加拿大社会保障住房的发展历程进行了概括介绍，对加拿大社会保障住房的主要形式包括公共住房、非盈利住房、合作住房等从供给主体、融资来源、租赁对象、运作管理等进行了梳理与概括，对政府在加拿大社会保障住房发展中的作用及其政策实际效果进行评价，并结合我国住房保障事业发展的实际思考加拿大经验对我们的启示。
关键词：加拿大保障住房；公共住房；非盈利住房
中图分类号：F299.563 文献标识码：A
我国住房保障制度的实施，在一定程度上缓解了中低收入居民的居住困难。但近几年房价不断攀升，住房保障制度运行中存在着的诸多矛盾与问题日益凸显。当前，我国城镇住房问题已成为社会各界广泛关注的社会性问题，完善住房保障制度已迫在眉睫［1］。加拿大作为“福利国家”的典型代表，联邦政府在社会住房上的法案制定、机构建设、投融资机制创新、非政府组织参与等方面的成功经验一直为其他国家广为学习，无疑对构建我国新型的住房保障制度有着较强的启迪意义。
一、加拿大社会保障住房的发展历程
加拿大的住房政策实际上始于20世纪30年代的经济大萧条时期，联邦政府认为应该干预住房市场，希望通过为住房抵押提供保险支持或大规模的住房建设促进就业、强化政府对加拿大住房政策的影响。但20世纪30年代加拿大政府在社会住房上贡献甚微［2］。
战后初期，在经济重建、退伍军人住房需求、战时需求压抑的压力下，联邦政府于1944年启动城市更新计划（URP），并开始大规模的住房建设项目。此时的住房供应主要关注中产阶级，认为通过过滤效应低收入阶层的住房问题能够自行解决；当时的项目主要由联邦政府开发，很少响应于区域或省的需求。因此，战后初期，加拿大在社会住房领域发展缓慢。联邦政府第一个公共住房计划是1949年的联邦/省公共住房计划（F/PPH），其成本与运营损失的资金分担是：联邦占75%，省占25%。尽管联邦补贴很大，但到1964年，各省仅建了12 000套［3］。
由于贫民窟清理、大型公共住房项目的建设，导致公共住房社区贫困集中、犯罪率上升等众多社会问题，同时社区居民参与管理的意识日益提高，在这样的背景下联邦政府对社会住房项目进行再评估与重新定向，并寻求解决之道。联邦政府没有求助于市场，而是将支持大部分给予了非盈利部门，原因在于加拿大人传统上支持积极的政府，更相信政府的干预，求助于基于社区的非盈利部门是意识到公共住房失败后的自然选择［4］。联邦政府于1964年、1973年对国家住房法案（NHA）进行两次重大修订，目的就在于加强政府与非盈利机构之间的伙伴关系；通过财富的再分配促进居民获得充分、可支付住房的社会权利的实现；强化居民的社区参与意识。正是这两次重大修订使加拿大社会住房飞速发展。
1964年国家住房法的修订包括一个公共住房建设计划和一个非盈利住房计划，授权省、市、其他公共机构在建设低收入住房项目时贷款可达90%，这些项目中租户根据收入支付租金，联邦政府负责项目运行损失的一半。此供应创造了超过20套公共住房，到1978年这样的供应终止［3］。1973年国家住房法的修订增加社会住房的联邦领导性，响应于更大的社区参与的要求，规定加拿大抵押与住房公司（CMHC）可以借款给非盈利的、合作的机构，有资格的组织被授权获得90%的贷款、8%的利率补贴，优惠的利率、资本补贴、租金补贴意味着租金可以低至租户收入的25%-30%［5］。在NHA的规定下，教会组织、原住民组织、服务与居住组织能够在管理非盈利住房中发挥更大的作用。
20世纪70年代末面对经济衰退，联邦政府在限制政府支出和减少公共部门借款上达成共识，实施政策紧缩。1978年，社会辅助的租赁住房设计完全改变，公共住房、非盈利的、合作建房计划被合并成一个综合的非盈利计划；政府不再提供抵押贷款，非盈利的、合作的住房机构从“核准的私人贷方”而不是直接从CMHC获得贷款；提供社会辅助性租赁住房的主要计划被重新设计以减少公共部门借款。尽管对低收入家庭的资助水平不变，但针对中等收入的租户和房主的大部分资助项目被终止［6］。1986年，面对严重的预算赤字，联邦政府终止非盈利和合作建房计划［3］。尽管计划架构在20世纪80年代中期到1993年没有大的变化，但是用于新建社会住房的联邦预算稳步下降［5］。1993年，联邦政府中止大部分社会住房计划，尽管持续为现有的社会住房协议提供运行补贴，但是不再建设新的社会住房。从1996年开始，对现有社会住房的管理通过双边协议转移给省政府［5］。
二、加拿大社会保障住房的主要形式
（一）公共住房
在加拿大，公共住房建设主要集中在二战后到20世纪80年代［7］。公共住房计划由政府资助和管理的针对低收入家庭的项目构成。公共住房是政府资助和拥有的，由住户缴纳租金的住房，租金是基于收入的一定比例收取的。这样的住房单元通常被称为据入付租（RGI）单元，租金约是收入的25%-30%，租金不能涵盖建筑的按揭还款和运行成本，因此这些单元需要一个年度补贴，这些补贴由联邦与省分担［6］。
作为加拿大最早的社会住房形式，公共住房几乎占到加拿大社会住房总量（约65万套）的1/3（20.5万套）。公共住房最初强调为家庭而建，后来强调为老年人而建：1970年以前3/4是家庭导向的，1970年后57%是为老年人建的。安大略省是最大的公共住房提供者，占55%，魁北克占20%，埃尔伯塔占9%，曼尼托巴占7%［8］。
公共住房项目由政府指定人员构成的单一的董事会（BODs）管理。政策来自管理者，但管理者远离社区所面对的问题，居民对社区的发展与管理没有直接的发言权。研究表明，政府的政策与实践导致了大型公共住房社区的衰落。这些项目已经很难管理，建设与维持相当昂贵，犯罪率的上升以及与大量低收入家庭集聚产生的其他社会问题在这些社区已相当普遍。
（二）非盈利住房
到20世纪60年代晚期，民众普遍对公共住房和城市更新项目不满。加拿大的住房专业人士和活动家在20世纪70年代早期开始探索公共住房的替代方法［9］。在1973年，联邦政府采用一种新型社会融合的、非市场的住房提供形式，即通过社区的和市属非盈利的组织（第三方组织）来提供。
提供社会住房的第三方组织主要有三种形式：私人非盈利组织、公共非盈利组织和住房合作社，其中私人非盈利组织、公共非盈利组织提供的住房称为非盈利住房，而住房合作社提供的住房称为合作住房。第三方组织提供的住房在性质上都是非盈利的，不能上市销售，因此统称为非营利性住房。
联邦政府大力支持非盈利性住房的建设，如1973年的非盈利性住房计划和合作建房计划中规定有资格的组织被授权获得90%的贷款，8%的利率补贴；1978年新的非盈利与合作建房计划中规定机构能够获得的最大补助为市场利率与2%利率之间的差额［3］。
非盈利住房有两种类型――私人非盈利住房：由社区组织（CBOs）拥有和运营，社区组织可以是教会、福利俱乐部、老年人组织、协会、种族-文化组织等；公共非盈利住房：主要是市属的，由当地政府建立的住房公司管理。非盈利住房的住户是混合的，包括按市场基准支付的和按RGI基准支付的住户。政府通过租金补贴计划（RSP），对租住在非盈利组织运作的住房中的低收入租户进行补贴，租户根据收入缴纳租金，政府弥补这种租金与市场租金的差额。居民可以通过董事会对社区管理有发言权，但董事会没有必要对居民负责。
（三）合作住房
CMHC在1966年建造了第一个合作社住房项目――温尼伯柳树公园［10］，从那时起，尽管联邦政府、省政府在不同时期对这一方式的资助差异很大，此种方式一直是加拿大社会住房发展的主要方式。
住房合作社的主导形式是非权益的，住房不能在私有市场上出售，房产是集体产权。在一个合作社中，居民被称为成员，他们有居住安全感，因为只要他们遵守社区规定并交纳社区住房建设费用，他们就可以长期居住。合作社的成员是混合的，包括按市场基准支付的和按RGI基准支付的住户。
住房合作社由居民管理，每个成员有平等的表决权，完全有机会参与合作社事务。董事会每年从成员中选举产生。有些合作社雇佣员工或外部资源从事某些或全部的物业管理工作。最终的责任和决策制定由所有成员通过董事会和成员大会决定。合作社居民在管理和运营上的自愿贡献显著降低了运行支出。根据CMHC1992年的研究，与公共住房（由联邦或省政府所有）相比，住房合作社节省40%的运营费，原因：（1）不同的目标，公共住房100%是为低收入家庭的，合作住房支持混合收入社区；（2）不同的管理方法，合作住房主要依赖于居民的参与，而公共住房完全由员工管理。
通过对超过300个项目的9 000个居民的访谈，每月合作社成员平均参与管理活动的时间在6.72-12.39小时之间。另外，与公共或私人的非盈利住房相比，住房合作社也节省20%的运行费。
三、加拿大社会保障住房发展的基本经验
（一）完善的法律法规
加拿大政府主要通过颁布法律法规来促进社会住房的健康发展，正确处理社会住房与私有市场住房的关系，保证住房市场与社会发展的繁荣、可持续。在加拿大，与社会住房密切相关的法律主要有两部：《国家住房法（NHA）》与《加拿大抵押与住房公司法（CMHCA）》。
NHA制定于1935年，为加拿大联邦政府住房政策的总纲领，该法明确指出其宗旨为“促进新房屋建造，促进现有住房的维修更新和改善住宅和生活条件”。该法案自制定之日起经过不断的修订，其要素不断完善，现已包括住房贷款、租赁住房、土地集中与出租、建筑改造与维护、住房调查与研究、公共住房、新区开发、住房发展等重要方面［11］。NHA明确CMHC、省政府、市政府在住房相关方面的责任与义务，如在公共住房领域，NHA规定CMHC可以与任何省及其代理机构或任何公共住房机构共同承担项目；CMHC可以向省、市政府当局或公共住房机构提供贷款和优惠或免除债务等。CMHCA则规定了CMHC的董事会的构成、公司的宗旨与权力、公司的业务运作、附带权力等，对抵押贷款、贷款担保、合作、协议、储备金等做了明确说明［12］。
（二）强有力的住房管理机构
按照CMHCA，联邦政府设立专门的国营机构――加拿大抵押和住房公司（CMHC）参与社会住房项目的开发和管理。CMHC成立于1946年，成立之初为中央抵押与住房公司，1979年更名为加拿大抵押和住房公司。国家住房法案赋予其在住房金融、社会住房、住房研究与开发领域的权力，也是政府在住房政策上的首要顾问。CMHC是加拿大15家最大型金融机构之一，管理接近139亿美元的资产，主要是在土地与住房项目的贷款与投资［9］。
联邦政府通过CMHC提供住房补助的大部分资金，决定政策走向。省负责详细的计划提供与设计。市负责土地利用规划与区划，对住房建设与发展的进度产生重要影响。CMHC与省的住房项目的年度运行协议决定：公共住房机构或私人的非盈利组织是否将获得资助？将服务于什么群体？以及新建住房的地理位置［6］。
另外，加拿大大部分城市设立了非盈利的住房机构，目的是管理公共住房。有些城市也形成准市属的企业来开发住房，如蒙特利尔住房与开发公司购买与翻新内城老物业，然后将管理和所有权转交给社区非盈利组织和住房合作社。除了城市住房机构，有大量的非盈利社区组织在不同层级政府住房计划下管理、改善、提供住房。始于1973年并于1978年得以强化的CMHC非盈利与合作住房建设计划不仅为住房提供资金，也为社区资源组织（CROs）提供资金。这些组织由住房活动家和专业人士如建筑师、规划师、律师、会计师组成，已成为强大的、富有知识的住房游说团体［9］。
（三）多元化的社会住房融资
加拿大社会住房建设与管理的资金来源广泛，主要包括政府财政直接拨款、抵押贷款、担保基金、民间资本等多种形式。政府财政直接拨款在战后初期的城市更新、贫民窟清理、联邦-省公共住房项目中十分常见，通常的分担比例是联邦政府占75%、省政府占25%。1954年，为降低抵押贷款首付款比例，提高中低收入家庭住房购买能力，加拿大议会重新修订《国家住房法》，授权CMHC向低首付款的抵押贷款提供100％担保，以此鼓励金融机构发放低首付款的抵押贷款。1973年修订的《国家住房法》，规定非盈利的、合作的机构可以从CMHC获得贷款。CMHC通过优惠的利率、资本补贴等方式充分调动了第三方组织参与社会住房建设与管理上的积极性，使教会组织、原住民组织、服务与居住组织等第三方组织在管理非盈利性住房中发挥更大的作用。1991年，CMHC建立加拿大住房公私伙伴中心，进一步促进非盈利性、可支付住房项目上的公私合作。
同时，政府还积极推动社会住房融资来源的创新。1987年，CMHC引入抵押贷款担保证券作为其在个人居住抵押投资上的一种替代，有助于确保对住房金融的低成本资金供应，保持房主尽可能低的抵押贷款成本。2001年，通过引入加拿大抵押贷款债券，住房支付能力得到提升，抵押债券的目的旨在确保低成本抵押资金的供应和保持利率低水平［10］。融资手段的创新在减轻政府经济压力的同时，也确保了社会住房资金来源的可持续与稳定性，为确保中低收入家庭住房供给和降低社会住房的开发与管理成本提供了保证。
（四）不同收入家庭的混合居住政策
加拿大支持混合收入住房，包括多种单元的混合。这种住房在20世纪70年代早期和80年代中期得以发展。为了避免“贫民窟”社区的产生及不同收入阶层居住空间的分异，联邦政府通过实施非盈利的、合作住房等不同的社会住房计划，制定计划实施的标准与要求，有效促进不同收入阶层居民的混合居住，在很大的程度上促进了社会融合。
20世纪60-70年代，由于人们批评公众住房使得穷人集中居住造成诸多社会问题，从1973年开始，新的社会住房计划的作法是政府出钱为低收入者建非盈利房屋，并以稍低于市场房屋的价格卖给或租给低收入或中等收入的家庭，同时在这种住房的居民中参夹进去享受公众住房条件的房客。联邦政府还创造性的推行住房合作社，规定合作社必须由5人以上组成，他们的收入不一定低但有公德心，不牟利，愿为社会住房出力；住房公司对这类住房给予支持；合作社资金来源一般从工会或银行贷款，利息为11％，房屋建好后不许出卖，只租给合作社的成员和穷人居住，除本金外房客只付2％的利息，余9％由住房公司贴息补助；住房的各个方面管理工作由合作社董事会负责，全部过程不赢利；CMHC特别要求必须把所建房屋的1/4租给穷人。这些人享有如同公众住房房客根据收入交房租的补贴，且合作社董事会还必须对此情况保密，以维护这部分房客的体面和尊严。上述做法极大的促进了非盈利住房和合作住房中不同阶层，如合作社成员、中等收入家庭、低收入家庭等的混合居住。
四、对我国住房保障体系建设的启示
（一）法律法规完善
加拿大社会住房保障政策的有效实施，依赖于完善的住房保障法律、法规的规范与约束。我国自20世纪80年代启动的住房制度改革，虽然在不同的时期曾经颁布了相应的条令，但迄今为止，还没有一部专门涉及住房保障的法令，与国民生活密切相关的《住宅法》、《住房保障法》尚处于空白状态［13］。住房保障的很多政策措施主要是以国务院和各部委文件或办法的形式出台，如1999年住建部颁布的《城镇廉租住房管理办法》、2004年住建部颁布的《经济适用住房管理办法》、2007年国务院下发的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》、2010年住建部联合七部委制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》等。在以文件指导为主的行政管理政策下，住房保障制度往往变化较大，且缺乏权威性，同时因地方行政主管部门的不同认识也会使政策出现难以为继的现象；而法律的不健全更会给一些享受住房保障的弱势群体造成维权的困难。
为贯彻执行国家住房保障的意图，保证公民的基本居住权，维护社会的和谐与稳定，我国应尽快制定出台住房保障的法律，如《住房保障法》或《基本住房保障法》。结合加拿大的实践经验，该法律应该包括以下主要内容：保障性住房的明确含义、主要保障对象的选择（最低收入家庭、中低收入家庭、外来务工人员、新就业大学生等）、住房保障的主要方式（廉租房、公共租赁住房、租金补贴等）、不同利益主体在住房保障中的责任与义务（各级政府的责任、政府与非政府组织的关系等）、住房保障的资金筹集与融资创新（财政投资、低息贷款、抵押担保、基金证券等）。
（二）管理机构建设
由于历史的原因，我国的保障性住房管理机构十分庞杂，这导致了住房保障政出多门的现象。一般来说，保障性住房的土地出让由国土部门负责，保障性住房的建设由建设部门管理，保障性住屋的日常管理由房屋管理部门负责，保障对象的资格审查由民政部门以及街道办事处（居委会）等来完成，此外还需要财政、税务等部门的配合。在目前的政府机构职能中，即使在大部制改革之后，无论是“住房和城乡建设”部门或者“住房保障和房屋管理”部门或者政府其他部门中都没有设置相应的机构，对保障性住房这一房地产市场的重要组成部分进行管理，因此保障性住房容易处于“多人管理”，却又“无人管理”的局面［14］。
为避免不同部门之间的协调困难、改善责任关系，保证保障性住房的建设速度、质量、后续管理，真正服务于最需要的群体，借鉴加拿大社会住房的管理经验和结合加拿大抵押与住房公司（CMHC）的实践经验，在我国住房社会保障制度中可采取由中央政府宏观管理，地方政府(特别是城镇政府)微观管理，社会有关力量共同参与的实施办法［15］；有必要成立从中央到地方统一的保障性住房管理部门，对保障性住房的土地获取、资金筹集、房屋建设、保障对象等进行综合管理，明确各级机构之间的责权利关系，通过合同协议、资金分摊、抵押担保等方式推动中央、省、市政府部门加快保障性住房的建设；通过创新保障方式、融资模式、利益共享关系等建立政府部门与非政府组织的合作伙伴关系，充分发挥其在保障性住房建设、管理中的作用。
（三）融资机制创新
融资机制是住房保障体系的核心环节，明确政府在保障性住房融资机制中的主导地位是确保建设资金有效供给，实现保障性住房建设可持续发展的关键［16］。从目前情况看，我国保障性住房建设资金来源较多：财政预算、住房公积金、银行贷款、土地出让净收益，但每一项能提供的资金都很少，影响保障性住房建设顺利推进。以2011年我国保障性住房建设为例，全年计划新开工建设保障性住房、棚户区改造住房共1 000万套，重点发展公共租赁住房。中央财政预算拟安排补助资金1 030亿元。以每套10万元（含公共设施配套投资）投资来保守估计，就需要10 000亿元，而中央财政投入仅占1/10。同时考虑到地方政府在经济发展局部利益、短期利益的驱使下对投资保障性住房努力不足，因此完成年度住房保障任务的资金压力很大。
为保证保障性住房资金来源的充足与稳定性，实现政府保障住房的目标，需要积极探索融资的新路，获取多元化的资金来源。结合CMHC运作的经验，（1）可以通过完善法律、签订合同与协议明确中央、省、市在保障性住房建设中的资金分担；（2）在上海、重庆探索房产税改革试点的基础上，在全国层面逐步铺开（在发达国家房产税是保障性住房长期稳定的财政来源）；（3）可以探索中长期债券、保险资金、信托资金和房地产信托投资基金等融资渠道；（4）可以尝试建立保障性住房抵押贷款的公共担保机制，低息减税等优惠政策支持、鼓励、刺激民间资本参与保障性住房的建设与管理等。
（四）空间选址优化
目前我国保障性住房的运作模式加剧了低收入群体的空间集聚，原因在于：（1）在空间布局保障性住房大多选址过于偏远的、配套设施不全的区域；同时由于《廉租住房管理办法》规定，廉租房以收购现有旧住房为主，限制集中兴建廉租住房，因而我国保障性住房的新建以经济适用房为主，而经济适用房当前的建设方式绝大多数为独立集中建设，混合建设的方式较为少见［17］。（2）在我国现行的保障性住房有关的规划、办法、政策中并没有混居政策的相关设计，同时我国又存在保障性住房集中建设的现实基础――被市场放大了的地方利益驱动［18］。
为防止低收入群体的集聚所带来的一系列社会问题，如贫困恶性循环、犯罪率上升、社会安全感的丧失等，实现保障性住房在社会保障中的作用，维护社会的和谐、稳定、可持续发展，结合加拿大社会住房的发展经验，我国的保障性住房的政策措施中应贯彻“混居”的理念。可以借鉴加拿大住房合作社在非政府组织、私有市场参与的住房中规定中低收入群体的比例以及对这些群体保护其隐私的独特做法，在制度设计上促进混合居住；向低收入者提供标准住房补贴，使他们有能力在市场寻找合适的住房。
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Development and Enlightenment of Canadian Social Security Housing
ZHAN Hao-yong1,CHEN Zai-qi2
(1.Department of Finance and Economy,Guangxi University of Technology,Liuzhou 545006,China;
2.Institute of Macro Economy,Guangdong Academy of Social Sciences,Guangzhou 510610,China)
Abstract:To develop social housing, particularly non-profit housing, not only is a successful resolution for Canadian families with a low and moderate income to deal with housing problems, but also is an important manifestation of social welfare of Canada, as a welfare state. This article firstly outlines the development process of social housing in Canada. Then it generally summaries the main forms of social housing in Canada, including public housing, non-profits housing, cooperatives housing, from such perspectives as the key suppliers, sources of financing, levels of tenants, operation and management. And then the government′s role on the development of social housing in Canada and its actual effect of policy evaluation are evaluated. Finally, based on existing problems on affordable housing in China, the enlightenment of Canadian experience for our future are presented.
Key words:social housing in Canada; public housing; non-profit housing
（责任编辑：严元）