摘要：当前警务督察部门因基层督察警力不足，还存在一些执法监督内容难以落到实处、内部执法力量未能形成合力、对涉案财物管理中存在的问题督察不到位等问题，要解决这些问题，应从挖掘内部资源、抓住关键节点督察、落实督察责任三方面入手，规范警务督察活动。
关键词：督察；执法监督；问题；对策
中图分类号：D630.9文献标识码：B文章编号：1674-4853（2012）01-0062-03
加强对公安机关执法活动的动态监督是强化执法监督、保障执法为民的必然要求；解决好警务督察部门在执法监督中遇到的困难和存在的问题，对于促进人民警察公正、文明、理性执法，提升执法督察工作质量和效果，构建和谐警营，创新社会管理，树立公安良好形象具有重要意义。
一、当前警务督察执法监督中存在的问题
近几年来，公安警务督察部门在执法监督上做了大量富有成效的工作，在实践中探索总结了不少成功经验，但是，在执法监督和推进督察规范化建设过程中，警务督察部门经常会遇到一些困难，工作中也会出现一些问题。如不引起重视，势必对公安监督品质、监督效果产生不良影响。其主要表现：
（一）基层督察警力与督察任务不匹配，导致基层督察工作流于形式
以福州市公安局为例，全市警务督察人员71人(其中督察长15人，兼职督察38人，市局督察含审计18人)，大多数县、市、区仍然只有1人专(兼)职。当前，警务督察工作任务重、内容多、范围广、时效紧，面对这一困难，致使警务督察人员长期处于人少事多、被动应战的状态，使相当一部分执法监督内容很难落实到位。比如，一个县、市、区公安局，专职(兼职)督察只有一至二名，要对本单位诸多治安、刑事案件的立案、侦查、调查、处罚和强制措施进行动态监督，要对公民报警求助和控申情况进行实时跟踪办理，要对公安机关及其人民警察的不实检举、控告进行澄清，还要维护公安机关和人民警察的合法权益，保障人民警察依法行使职权等等。要督察的内容很多，但人员却很少，执法监督工作很难达到满意效果，督察任务与督察警力的矛盾日益显现，导致督察民警经常面临“两难”境地。
（二）内部执法监督力量尚未形成合力，警务督察部门往往“单打独斗”
县级以上公安机关，通常设有具备不同执法监督职能的部门和科室，如，县级公安机关纪检、监察、督察，审计部门具有专门执法监督职能，法制、信访部门具有综合执法监督职能，刑侦、治安、交巡警等业务部门具有本警种执法监督职能。由于县级以上公安机关领导班子成员的分工并不是从有利于整合执法监督力量的角度来确定，因此，各种负有执法监督职能的部门又往往隶属于不同的副职领导分管。各部门之间、领导之间又往往缺少沟通与协作，致使执法监督力量难以形成合力。在实际执法监督过程中，由于分工不明，相互之间存在职能交叉重叠，重叠环节往往陷入各个监督部门都能管，又都不管的盲区，加上各部门分管领导的不同，容易造成各自为政，各行其道，甚至会产生监督部门对某一监督事项相互推诿扯皮的现象，妨碍了执法监督的有效发挥，影响了执法监督工作的质效。此外，当前县级公安机关机构改革后，只挂“督察大队”牌子，警务督察与纪检监察合署办公，在实际操作上，督察大队只能说是“空壳子”，其职能的履行大打折扣。由于公安内部执法监督力量不能产生联动效应，以致于发现、纠正和查处执法问题不力，经常导致某一项监督工作处于零打碎敲的状况。即便实施了执法监督，这种“多头式”的监督也往往似“晴蜒点水”，无法“疏而不漏”。例如，从2011年5月26日开始，在全国范围内开展为期一年的“清网行动”，目的在于清理网上逃犯，消除社会治安的重大隐患，及时化解社会矛盾，进一步密切警民关系,增强公安机关执法公信力。行动中，警务督察部门作为牵头单位，发挥推动落实的职能优势，积极会同成员单位，不间断地对专项行动情况开展现场督察，但对重点逃犯抓捕工作的跟踪督办，对网上在逃人员撤销工作，对逃犯身份被“漂白”等问题进行责任倒查，这些业务毕竟不是警务督察的主业，如果单靠督察唱“独角戏”，刑侦、法制等警种部门假如不主动介入，“清网行动”势必难以取得良好效果。又如，在开展执法监督中，公安法制部门在审核案件和开展执法检查、执法质量考核评估过程中能够发现问题，但没有对民警的处理权;公安纪检监督部门拥有执纪的权力，但往往又缺乏发现执法问题的条件。而公安法制部门和公安纪检监督部门在执法监督方面又没有形成有效的工作机制，这就造成了在发现、纠正和查处执法问题方面的脱节现象。
（三）对涉案财物管理中存在问题的督察不到位
通常情况下，警务督察部门对警车、枪支、警容警貌、考勤查纪方面检查比较多，而对执法活动中易诱发民警执法违纪的涉案财物动态监督比较少，尤其对以下4类情况督察不够：一是违规扣押类。违反办案程序，不经审批、不经立案、不出具法律手续，随意扣押涉案财物；擅自扩大扣押范围，将与案件无关联的财物随意扣押和违规收取案件押金；超范围查封、冻结、先行登记保存当事人财物，不按规定出具法律文书。二是违规处置类。不按规定及时办理涉案财物的移交、返还、变卖、拍卖、销毁、上缴国库；违反规定或寻找借口，随意没收涉案财物；坐支、挪用、截留、私分、贪污、调换、侵吞涉案财物和保证金。三是违规罚没类。违规没收或不及时退还保证金；下达罚款指标或者变相下达罚款指标，乱收滥罚；违反收支两条线，坐收坐支和使用票据不规范，白条入帐。四是遗留的涉案财物类。刑事案件已移送起诉，但案件相关财物未处理；行政案件已结案，但案件相关财物未处理；无法查清属主的涉案财物未处理。刑事案件已判决的犯罪嫌疑人、行政案件已结案的违法行为人合法拥有的非涉案财物；刑事案件被害人、行政案件被侵害人或者善意第三人合法拥有的财物未及时归还。这4类问题的督察往往是在群众投诉后才进行倒查，但已经造成不良后果，无法事前事中监督，有效预防和避免挪用、占有、擅自处理涉案财物等问题的发生。
（四）对公安机关行政审批单位审批过程动态监督不到位
当前执法办案系统、视频监督系统等已经纳入督察监督系统，但是对户政审批、护照审批等行政审批过多强调的是服务，而对审批过程的监督力度不够。对户政、消防、出入境、交通管理等行政审批过程中的一些乱收费、乱办证（如对盗抢机动车变相过户、上牌）等职务违法违纪问题尚未有效列入督察工作范围，对审批过程无法做到动态监督。
二、解决督察执法监督中存在问题的对策
当前，公安机关应按照2011年10月1日新出台的《公安机关督察条例》规定，准确把握警务督察执法监督发展态势和监督要求，对执法监督工作应做到抓住源头、立足防范、突出重点、关口前移，做到事前、事中督察，不断提升公安监督品质。
(一)挖掘内部资源，壮大督察力量
一是必须健全组织机构、配齐配强县级公安机关警务督察人员。公安机关特别是区县公安局，必须按照上级公安机关的要求，健全机构，调配充实人员，使之高效运转。二是加强学习，努力提高警务督察人员的执法监督素质。督察人员应以更高、更严的要求，全方位提高公安工作监督技能和水准。三是整合内部资源，形成监督合力。必须建立督察部门以现场执法监督为主，纪检监察以人为主、法制部门以事为主、信访部门以信访投诉为主的监督模式，进一步理顺各监督部门之间的工作关系，明确监督范围，确定监督权限，形成责任明晰、分解科学、相互配合、运转协调的监督制约机制，完善内部全程监督，形成有效监督合力。四是建立与业务职能部门的互动机制。督察部门与其他警种、部门是并行关系，由于职责任务不同，督察部门可以督促其他警种、部门履行相关职责，可以对一些警种、部门存在的问题提出整改建议、意见，但不能由此判定督察部门的地位高于其他警种、部门。由于职责任务不同，督察部门在队伍建设中一直起着“睛雨表”和“探测棒”的作用，警察部门掌握公安队伍和业务方面的信息情况相对于其他警种、部门而言较全面些。为此，督察部门必须树立整体意识,加强与其他警种、部门的沟通协作,日常工作中主动将相关信息提供给有关职能部门参考,并借助其他警种部门的力量,抓好相关监督工作,共同促进公安队伍和公安业务的建设。
(二)抓住关键节点，开展重点督察
把公平用权、公正执法、公道处事的理念根植到每一名督察民警的头脑中，贯穿到每一项执法督察工作和每一个执法督察环节中，使警务督察部门办理的每一起案件以及督察、处理的每一起警民纠纷都经得起法律的检验和社会公众的评价。一是加大对接处警的督察力度。首先是加大对指挥中心接警、指令各部门处警活动进行督察，从接处警语言、业务、指挥平台记录、录音等入手，强化指挥中心民警的业务素质，杜绝群众报警、求助因指挥中心工作人员的语言不规范、业务水平不高造成群众不满情绪的发生。其次是加大派出所、交管大队接处警活动的督察力度，强化民警的首问负责制度。接处警活动是公安执法工作的第一个环节，也是案件能否成功处理的关键环节，若因这一环节工作做得不到位，就可能造成涉案人员不能被依法处理、当事人可能因首警的执法行为不满而上访。二是加大对涉案财物管理的督察力度。警务督察部门必须加强对办案单位办理的各类案卷、执法台帐的查阅和核对，从扣押手续、扣押财物保管、处理等方面入手，督察保证金和赔偿金的退还情况，防止涉案财物被挪用、占有、使用、擅自处理等问题的发生。对涉案车辆实行报备制度就是有效制止违法、违规使用的监督办法之一。三是加大对执法活动重要场所和重要环节的督察力度。警务督察部门宜加强对执法活动的动态监督，采用随警督察、不定期督察等形式，对易发生问题的传唤、取保侯审、继续盘问等初始执法环节进行现场督察和暗访，督察执法办案单位实施传唤、取保侯审、继续盘问等措施的法律手续是否齐全，程序是否合法，是否符合法定时限和范围，对被审查人的看管措施是否落实及是否有打骂、体罚、虐待和滥用警械等问题，同时加强对候问室、讯（询）问室安全检查，严防涉案人员发生非正常死亡及自伤自残事故发生，努力维护公安机关的执法尊严和公民的人身权利。同时，警务督察部门更应重视监管场所的现场督察。对看守所、拘留所进行定期与不定期的现场督察，防范超期关押、殴打被监管对象，监管民警为被监管对象通风报信等问题的发生，促进监管工作依法、健康开展。看守所、拘留所对新入所（提审后入所）人员应进行身体检查，发现违法犯罪嫌疑人的体表有伤情的和有严重疾病的、按规定不能收押的人员，坚决按规定解除收押。坚决杜绝被监管人员非正常死亡、自伤自残事故的发生。必须及时查纠执法办案单位刑讯逼供、打骂体罚问题，以遏制执法环节上的顽症，把严格执法与保护人权统一起来。
(三)落实督察责任，规范督察活动
警务督察部门必须通过加强执法责任制的督察，促进执法单位、部门建立完善执法责任制，明确执法范围、责任、目标和落实责任制的具体措施，明确办案环节中相关人员的责任，推进和完善从民警到领导的公安执法责任体系的建立。进一步完善公安机关领导责任追究制度和执法过错责任追究制度，抓好《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》等法规的贯彻落实，充分发挥督察通知书、建议书、决定书的作用，用足停止执行职务、禁闭等手段。切实在公安执法活动中发挥好事前、事中监督，杜绝各类因执法造成的涉案上访及行政赔偿事件的发生。
强化执法督察是新形势下加强公安督察队伍建设的治本之策，是构建和谐警营，化解社会矛盾的必然要求。执法监督遇到的困难和问题不解决，必然削弱公安机关执法监督的权威，影响警务督察尊严。因此，必须大力加强对公安执法权力的监督制约，切实做到职责、权力、监督、法律责任的协调一致，确保依法监督、规范监督，增强监督力度，提升监督效果。
（责任编辑：王小丽）
收稿日期：2011-10-14
作者简介：游志钢（1971-），男，福建省福州市公安局警务督察室政工助理员。