摘要：进入21世纪以来，随着国际形势的变化，国内各种危害公共安全的事件频发，严重影响社会稳定。因而，应急管理成为党和政府工作的重中之重。本文就建立和完善应急预警会商机制、应急快速反应机制、应急信息共享机制、应急求援联动机制、应急国际协调机制、应急评估问责机制等几个方面做出了一些思考，以期有益于我国经济社会的发展。
关键词：应急管理；经验；启示
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1004－9142(2012)01－0148－04
新世纪以来，随着国际形势的变化，国内各种公共突发事件时有发生。这不但给人民的生命财产带来重大损失，而且还影响社会稳定和国家形象。由此可见，加强和改善应急管理已成为各级政府必须面对的重要课题。2011年2月19日，胡锦涛总书记在中央党校省级干部轮训班开学典礼上发表《扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系》的重要讲话，要求各级党委和政府要充分认识社会管理工作的重要性，努力开拓社会管理的新局面。这就对现时代的社会应急管理提出了新的更高要求，需要我们在新时期不断开拓进取，在吸收国内外应急管理经验的基础上，结合中国实际，逐渐建构起有力有序、运转高效的有中国特色的社会应急管理运行机制。本文在相关研究的基础上，对我国社会应急管理提出了以下几点建议，以期对我国经济社会的发展做些贡献。
一、建立与完善应急预警会商机制
应急预警会商机制主要是在应对突发事件当中，起到对突发事件和危机的信息收集、分析、应急的预报、监测、相关信息的发布以及信息沟通的功能，为选择最佳应对策略打下良好基础，进而实现“为之于未有，治之于未乱”。曲突徙薪，防患于未然是政府管理工作的目标。政府不应该被动地接受突发事件带给社会的巨大损失，而是应该把工作重点转移到预警预防上。对公共突发事件的预测、预防与预控则是应急管理工作的先导性措施，通过对突发公共事件的监测提供数据和信息，从而进行危机示警和灾情预报。完善的应急预警会商机制是做好应急管理的敲门砖，它有助于我们在面对突发事件时不会手足无措，在事件发生后可以迅速采取正确的行动，把危害降到最低程度。
要做好危机预防工作，完善应急预警会商机制尤为重要。一是要不断优化和规范应急预警指标体系。大量搜集各类信息，特别关注危险信息，对危险信息进行分级，建立危险信息库，一旦危险信息达到最大级别，就马上发布预警。二是要搭建危情预警会商平台。建立由相关领导、业内专家和业务部门等在内的预警会商制度，定期不定期开展综合分析危情。三是要立足于实战，进行经常性的演习。演习要全方位地进行，覆盖社会各个层面。这样，一方面可以检查预案的可行性情况，另一方面，也能增强公众知晓率。在这一点上，今年，中央要求各地在5月12日做防灾救灾演练，以提高全体公民的危机意识和自救技能。四是要建立一体化的预警体系。一旦发生突发事件，政府各个部门可以实现联动，快速应对。五是要建立全民参与的预警机制。这样可以最大程度地发动民众的力量，弥补政府力量的不足，同时也可以更加有效地发挥预警机制的作用。
二、建立与完善应急快速响应机制
实践表明，突发事件后救援行动的速度与生命财产的损失成正比。因此，“‘快速响应、协同应对’，是应急机制的核心”。凡事预则立，不预则废。应急预案便是针对可能出现的公共突发事件，迅速开展相关行动，把损失和危害降到最低而事先制定的方案。应急预案的科学合理与否，在很大程度上决定着事发后应急管理活动的速度和效能。作为应急工作行动指南的应急预案建设，理应成为应急管理工作的生命线。但是我国对于突发的公共事件虽有预案，但大多过于原则，形式化多于实用性。具体表现在，一方面，由于我国目前缺乏高度统一的指挥系统和脆弱的通讯系统等原因，使应急预案不能在实际操作中得到较好地落实。指挥不一、政出多门的后果，就是应急反应最佳时机的错失。这会致使情况更为复杂和无序。另一方面，由于缺乏应急方面的技术人才和先进设备，使我们的应急预案的制定和实施缺乏足够的科学性。
制定科学完备、操作性强的应急预案体系是提高我国应急管理水平的必要举措。所以不断创新和完善应急预案体系，加强预案演练，努力形成纵向到底、横向到边的应急预案体系。一是拓宽应急预案覆盖面。建立与完善国家总体预案、专项预案、部门预案、企事业单位、社区、农村等各级各类的应急预案。二是做好风险分析和评估工作。定期不定期召集有关专家，分析研究可能出现的公共突发事件的风险及应对，减轻和规避风险。三是做好应急资源的普查和整合。由直接隶属中央的应急管理机构认真普查和统计各级各类人力资源、财力保障、医疗资源、交通运输通信、治安维护、人员防护、通信保障、公共设施以及科技支撑等应急社会资源，并做好协调和整合方案。四是增强应急预案的科学性。研制配备适应时代要求的多种类应急设备，并集专业化人才库的集体智慧，切实增强应急预案的实用性和可操作性。五是建立健全应急预案和应急能力的科学评价体系。通过科学而合理的评价，对参与应急管理和服务的组织、个体勇于承担、勤于工作、乐于奉献。
三、建立与完善应急信息共享机制
应急信息的共享首先是危情之于公众。要建立和完善应急信息的传播机制、共享机制，引导主流社会舆论。一方面通过多种媒体介质尽可能多地将危机前的预测预警信息和防护知识公布于众，让普通民众有所准备、有所戒备。比如台风、海啸前的预报，就可能把人民的生命财产损失降至最低。另一方面是在危机发生时，要第一时间如实地发布相关信息，并时刻保持与公众间良好、坦诚的沟通。公众直击救援现场，让公众了解政府应对举措及最新的危机演变情况，确保让真相“跑过”谣言，以避免造成不必要的恐慌和无序。由于公共突发事件极易引发社会传言甚至谣言，如果缺乏一个主流，权威的声音引导，很容易造成更大范围的社会不安，特别是伴随着互联网的普及与发展，网络舆论的引导与控制更为棘手与迫切，这点可以在很多突发事件中找到印证。这就需要充分发挥新闻媒体的桥梁作用，利用媒体来使政府和民众互通信息，下情上达，上情下传，让谣言在真实面前不攻自破。
应急信息的共享还有更重要的一面是危情之于政府相关部门。要建立政府内部相关部门应急信息的共享与沟通机制，时刻保持有效沟通。在整合相关资源的基础上，“建立包括民政、国土资源、水利、农业、林业、统计、地震、海洋、气象等主要涉灾部门的信息共享机制，开展灾害信息数据库建设，启动国家地理信息公共服务平台，建立灾情信息共享与发布系统，建设国家综合减灾和风险管理信息平台，及时为中央和地方各部门灾害应急决策提供有效支持”。这对于防备危机、减轻危机损失来说，也是必不可少的基础性工作。
四、建立与完善应急救援联动机制 目前，我国的以公安武警及军队为主干的应急救援队伍在应对各种公共突发事件特别是在汶川、玉树抗震救灾的过程中，发挥了不可替代的作用，取得了应急管理工作的辉煌业绩。但是，在这两次地震中，我们依靠的主要还是人海战术和铁锹，暴露出了不少问题。一方面，目前我国救援队伍的主体是专业性不足的武装警察和人民军队而非专业化人才队伍，往往会降低应急救援的效率和效果；另一方面，表明救灾应急所需生命探测仪、警犬、破除器材、担架、医疗设施等救援设施供应短缺。这些和西方发达国家救援组织的专业救援队伍与先进搜救工具相比，显得非常落后。这些问题的存在，使我们的救援工作难以有序有力有效地开展。
目前，建立健全应急救援联动机制对应急管理至关重要。首先要高度重视各相关职能部门的应急救援联动。危情发生后，应“及时向灾区派出由相关部委组成的工作组，了解灾情和指导抗灾救灾工作，并根据国务院要求，及时协调有关部门提出救灾意见，帮助灾区开展救助工作，防范次生、衍生灾害的发生”。其次需要高度重视救援专业队伍和装备的建设。“按照国际惯例，专业的应急救援队伍是救援的主力军，同时也是救灾成功的关键”。这就需要建立健全以抗震救灾、防汛抗旱、森林防火、城乡消防、海上搜救、矿山救护、道路事故救援、食品安全事故处理、疫情处置等专业队伍为基本力量的应急专业化队伍。各级政府特别是地方政府根据其所在地区可能发生公共突发事件的概率，要有重点地建立一支装备精良、反应迅速、技术过硬的专业救灾队伍。再次需要高度重视应急管理中社会力量的动员。一是动员民防、社区组织、民间慈善团体等非政府组织积极参与公共突发事件的管理，对政府救援组织以必要的补充。一是建立从兼职到专职，从专职到职业的多层次救援教育和训练体制，教育动员以企事业单位职工、社区和农村的民众、志愿者的辅助力量，让普通民众学会更多的规避险情、自救他救的技能。
五、建立与完善应急国际协调机制
近年来出现的突发事件国际化程度越来越高，2003年的SARS危机、2009年的甲型H1N1流感、今年几乎席卷欧洲的出血性大肠杆菌(EHEC)疫情出现之急，传播之快，令人胆战心惊，引起了世界多个国家和地区的恐慌。实践证明，抵制和化解日益全球化的风险，仅靠某个国家或地区的力量远远不够，任何国家也都无法“明哲保身”置身事外。为此，有必要建立区域性或全国性的应急机制，并与其他国家或有关国际组织建立广泛联系，共同应对突发公共事件。这就需要我们顺应时势更新理念，改变过去一味强调“自力更生”的思维和做法。加强应急管理过程中国际间的合作，并不是什么“不光彩”的事情，而是当今国际背景和时代特征所需。
建立与完善应急国际协调机制，首先应积极与相关国家和地区签订国际救援协议，建立灾害互救的联动机制。这样，一旦发生灾害，协议国的救援力量可以快速抵达，从而大大提高灾害救援的效率，使灾害损失降到最低。其次，应“注重以联合国为中心来协调国际救援行动。联合国作为世界上最重要的国际组织，拥有人道救援专门机构和完善的救灾架构”，“在制定政策、设计和实施方案方面经验丰富、机制完善，完全可以作为协调国际救援的中心。这样，可以在较短的时间内有目的、有针对性地集中各项国际救援资源并且有计划、有秩序地开展国际救援工作，最大限度地发挥国际救援效用”。再次，充分发挥国际非政府组织的救援效能，授权国内特定非政府组织协调国际非政府组织救援工作。这样，通过国际非政府组织，可以使政府以外的国际民间力量及时快速参与到当事国的应急救援行动中，以利于问题的有效处置。
六、建立与完善应急评估问责机制
应急管理的过程，实际上也是问题决策与预防、计划制订与责任落实、危机化解处理、经验总结、责任追究与工作调整的管理与组织完善过程。评估体系的核心是测量应急管理的效果。其基本工作主要包括：客观评价自然灾害应急管理是否高效、科学，对整个应急管理流程进行分阶段检查和总结；对工作人员在应急管理中的表现进行总结，最终目的在于总结灾害管理经验并提出新的预案修正意见。测量应急管理工作的效果实际上就是对应急管理的整个过程进行评估。评估的目的是吸取经验教训，发现优点和不足，为进一步完善应急方案做准备。科学合理的应急管理评估体系主要分为三个方面。第一，对个人和团队的评估。这样有利于发现个人的优缺点和团队在人员结构上的缺陷。第二，对应急管理的不同阶段进行评估。这样可以比较应急预案在不同时期的针对性。第三，对应急管理的体制进行评估。这样可以使得体制更加合理，更加有利于应对突发事件。
问责制度是对渎职的工作人员进行责任追究的一种惩罚制度。在应急管理中建立和完善责任追究制度，“不但可以实现由传统的以人管人到以制度管人，从无序监督到有序监督，从内部监督到社会监督，而且可以实现从‘权力主体’到‘责任主体’”。责任追究制度的健全，使得政府工作人员不得不放弃在中国延续了几千年的官本位思想，积极努力地学习提高应急管理与服务水平。“政府通过不断完善公务员的责任追究制度，打破传统的管理模式，一定会使应急管理的目标更加明确，思路更加清晰，执行力更加高效；应急预案更加健全，应急指挥高度统一，应急处理能力提高。这是一种顺民意、得民心的制度创新”。
总之，突发性公共事件的管理是一个复杂的系统工程。不仅需要日臻完善的法律作保障，科学的预案作支撑，还需要在应急管理实践中不断加强和创新社会应急管理体制机制，才能更好地化危为机，保护人民的生命财产安全。
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