【摘 要】在亚行和其他援助方的支持下，大湄公河次区域合作取得了一些阶段性成果。但资金投入的限制一直是制约区域经贸合作和成员国、地区发展的重要因素。国际组织在提供资金支持区域合作发展方面一直都扮演着非常重要的角色。通过对国际组织资金的特征和适用性进行分析，将使次区域内成员国政府和私营部门更积极有效地利用国际组织提供的资金发展区内经济。
【关键词】GMS 区域合作 融资 国际组织贷款
【中图分类号】F831 【文献标识码】A 【文章编号】1674－4810（2012）03－0011－03
一 GMS合作的现状和问题
大湄公河次区域（The Great Mekong Sub－region，GMS）是指在亚洲开发银行的倡议下，于1992年建立的，以增强湄公河流域国之间的经济联系、促进该流域的经济和社会的发展为目的，包括湄公河流域内的六个国家和地区――柬埔寨、越南、老挝、缅甸、泰国、中国云南省和广西壮族自治区在内的自然经济区。经过初期规划、项目选择，GMS经济合作现已进入项目实施阶段，涉及9个合作领域，即：交通、能源、电讯、环境、旅游、人力资源开发、贸易、私营部门投资和农业。①2010年至2012年期间，亚行将投入30.5亿资金用于建设区域合作的23个合作项目。在这些建设项目中，交通和能源项目占有很大比重。基础设施建设将依旧是GMS建设中的核心领域。②澳大利亚2006年开始发布施行的“海外援助计划（Australian Aid: Promoting Growth and Stability－White Paper on the Australian Government"s overseas aid program）”将GMS作为优先援助的区域合作对象。③2011年6月7日，在昆明举行的GMS商务理事会第二次会议上，成员国政府官员、专家及商界代表达成了“昆明共识”：将在之前的合作基础上，继续促进GMS交通基础设施、信息、投资和市场准入政策、商品等方面的互联互通，进一步深化GMS国家和地区间的企业合作。④可以看到，GMS在各种因素的共同作用下已呈现出初期合作成果。
在GMS不断发展的同时，也遇到了一些问题：第一，GMS区域内总体发展水平仍然很低，次区域合作在未来较长时间内将会面临贫困人口众多、基础设施薄弱、资金缺口较大等问题的制约，实现发展与繁荣任重而道远。GMS成员国都是发展中国家，生产力水平低下，民众的基本生存和生活状态发展滞后。基础设施建设情况严重滞后，但政府财政资金匮乏，很难提供建设所需全部资金。第二，GMS现仍多以政府层面合作为主，大部分资金来源于政府资助或招标后的项目融资，项目资金来源单一。资金来源的单一性和区域内的国家及地区投入资金的稀缺性，现已成为制约区域经济发展的瓶颈。
二 国际组织在区域合作中的作用
国际组织作为世界经济的重要组成部分，在整个世界经济体系中发挥着举足轻重的作用。国际组织尤其强调给予发展中国家和地区在经济和技术等方面的支持，为消减世界贫困做出了重要的贡献，引导和推动了发展中国家之间的区域合作。国际组织的援助方式主要有：中长期低息贷款、赠款、技术援助、各类信托基金、与发达国家政府合作项目等。通常，国际组织的援助对象是成员国的政府，但最近的趋势显示，在认识到各国私营部门对世界经济发展具有不容小觑的推动作用后，国际组织也开始给予其成员国国内的私营部门极大的关注和扶持。当今世界主要的经济组织包括：国际货币基金组织、世界银行集团、美洲开发银行、亚洲开发银行、非洲开发银行、联合国开发计划署、联合国工业发展组织和联合国粮农组织等。国际组织在区域合作中的援助主要集中在以下方面：
1．完善基础设施建设
一个国家或地区的基础设施是否完善，是其经济是否可以长期持续稳定发展的重要基础。发展中国家的基础设施建设项目是国际组织扶持的核心领域。如亚洲开发银行提供了11亿美元的贷款支持河内至昆明公路建设项目。该笔资金是亚行迄今为止批准单笔融资资金最高的。新公路建设项目的总资金为12.16亿美元，其中，亚行提供10.96亿美元。在亚行提供的资金中，普通资金（OCR）为8.96亿美元，占该笔贷款的81.8%，软贷款则来自于亚洲开发基金（ADF）2亿美元。另外，在亚行支持的GMS高速公路扩建项目中，泰国境内全长178公里的双车道国家公路将升级为双向四车道标准。该项目不仅改善了道路状况，也连通了GMS中的东西部和南部经济走廊。亚行为该项目提供普通资金（OCR）7710万美元，技术援助（TA）15万美元，政府配套资金45万美元。
2．促进科技进步
技术是现实的生产力，是改造世界的物质力量。科技不仅给人们提供知识，也在不断地改革创新中改善人们的生活条件。因此，国际组织对成员国的科技发展给予了足够的关注，而其关注的焦点主要在通讯方面。国际组织通过提供技术或贷款，支持主要用于完善发展中成员国内的通讯设备、培养通讯产业人才，提升成员国国内通讯产业中的本地成分项目。比如东加勒比海国家通讯及ICT产业发展项目获得国际复兴开发银行（IBRD）与国际开发协会（IDA）的贷款。该项目旨在改善与发展东加勒比海国家组织的通讯和ICT产业的质量，提高利用率，以取得社会经济效应。该项目得到了来自IBRD的硬贷款163万美元，为期15年，包含3年宽限期；来自IDA的软贷款108万美元，为期35年，包含10年宽限期。另外，南亚次区域经济合作的信息高速公路建设项目旨在发展南亚次区域国家的ICT技术，通过培养当地ICT人才、发展宽带产业来带动地区发展和减少贫困。该项目获得亚行提供的赠款1370万美元，来自韩国和区域合作及整合基金的技术援助490万美元，及亚行软贷款310万美元。
3．支持农业发展，帮助解决民生问题
致力于减少贫困和均衡地区发展的国际组织，给予农业发展项目极大的支持。通常来说，亟待发展农业的地区都是最不发达的国家。国际组织考虑其国内因素，主要采取赠款或软贷款的方式提供援助。如世行给予西非洲地区优惠贷款以发展该区域内的农业生产项目。该项目为期4年，致力于提高西非地区的农业科技水平，包括收成后的技术，有效提高西非地区的种植技术水平和地区内的人民生活水平。IDA给予3600万美元的软贷款，期限40年，包含10年宽限期；赠款4780万美元。另外，联合国粮农组织将协助中亚与高加索地区的十个国家整治2500万公顷的蝗虫危及耕地。美国在该项目上提供了16万美元的捐款，还有一些捐赠者如俄罗斯、法国和土耳其这些表示对该项目感兴趣的国家也在进一步协商项目捐款工作。
4．重视环境保护
人类生存离不开环境，环境是保证人类活动的后盾力量。各国在逐步认识到可持续发展的重要性后，都在不断增强环境保护的力度和层次。与农业发展项目类似，国际组织也都是通过软贷款和赠款形式提供援助。由于环境保护是长期性项目，因此贷款期限都较长。如世行向孟加拉和尼泊尔进行区域内的野生动植物保护合作项目提供资金，协助参与国政府建立和增强资金、机构、知识和奖励措施的共享来惩处非法交易野生生物和其他毗邻地区的动植物栖息地的保护，从而发展两国生态旅游项目，将生态旅游建设成旅游业中最适合和发展最快速的产业。国际开发协会（IDA）给予了3600万美元的软贷款，贷款期限是40年，含10年宽限期；同时IDA提供300万美元赠款用于发展该项目。另外，联合国开发计划署贷款5763万美元用于支持太平洋13个岛国对气候变化的适应力。该项目由太平洋岛国政府、全球环境基金（GEF）、南太平洋区域环境方案（SPREP）和联合国开发计划署联合提供资金，旨在关注该地区的食物产量（主要是海产品）、食物安全、海岸管理和水资源管理。其目标在于通过提高气候风险认识，影响该区域国家应对气候变化的政策与措施。
三 国际组织贷款的特点
1．贷款对象的特定性
国际组织的贷款对象一般仅限于各国政府，尤其是那些对于发展融资存在困难的国家。随着经济的发展，它们逐步发现了私营部门对全球经济的影响有着重要作用（例如，东风集团的年利润为300个亿，等于莫桑比亚2010年GDP 95.86亿美元的3.13倍）。加强私营部门的发展将会更有利于资源的优化配置和提高一个国家的经济水平，从而实现经济组织的基本目标。国际组织对发展中国家私营部门提供各种支持，包括技术援助、改革政策、提供部分风险和信贷担保、鼓励其下属的金融公司提供贷款等措施，为私营部门提供一个良好的投资发展环境。为了弥补政府或政府实体的不足以履行一个私人或公共项目的特殊合同义务，经济组织的担保帮助吸引私营投资者直接投资于石油、天然气、采矿、能源、通讯、交通和水利项目，增强了私营部门参与私有化和公私合作，并帮助政府以更优惠的条件进入世界资本市场。另外，国际组织只在会员国根据当时的市场条件无法以其他合理的方式获得资金时，才考虑予以贷款。有些情况下，经济组织也会对一些成员国所管辖的地区提供贷款，如向由会员国提供担保的会员国所实际控制的地区贷款，即使该地区并非该组织的会员。
2．不考虑贷款对象的政治因素
无论是资本主义国家还是社会主义国家，经济组织在提供贷款时，并不把贷款对象的政治环境或政治条件作为主要考察因素，只要是会员国并符合其提供贷款的条件就能申请并给予贷款资格。
3．贷款款项的限定性
第一，资金规模的限定性。经济组织为了保证长期运作，每年发放的贷款总额是有所限制的。按照世行规定，IBRD每年的贷款总额不得超过足额认缴股本和准备金之和，IDA每年信贷总额不得超过捐助国缴付的总额。⑤
第二，所贷资金用途的特定性。经济组织对于资金用途有严格的限制，大部分贷款属于项目贷款，所贷资金直接给予到其评估和认证的某个特定项目，而不会将贷款交与会员国政府，以保证其所发资金都能用于该项目。如世行给予中国开发利用新能源的贷款和支持墨西哥能源利用率项目。当然，世行或亚行为支持借款国实现其经济发展规划，也提供少量的非项目贷款，如部门调整贷款、结构调整贷款以及用于借款国进行灾后经济发展贷款，如汶川震后的紧急贷款。
4．贷款的优惠性
经济组织的宗旨是尽力解决发展中国家的贫困以及由贫困而导致的一些民生问题，所以在提供贷款时以最大的优惠政策向发展中国家发放贷款。其优惠性体现在两个方面：（1）贷款的长期性。IBRD的贷款偿付期一般为15～20年；IDA的贷款偿付期一般为35～40年。其中包括IBRD的宽限期3～5年，IDA的宽限期5～10年。亚行的硬贷款期限为10～30年，包括2～7年宽限期；软贷款期限为40年，10年宽限期。（2）贷款利率的优惠性。世行中，IBRD作为一个盈利性组织，虽然并不追求利润的最大化，但其贷款与IDA相比还是存在很大的区别。IDA只向政府发放贷款，而且主要对象是赤贫国，因此IDA所提供的贷款都是针对这些国家长期无息的贷款。IBRD所提供的贷款需要计息，只是利息相对较低。因此，IBRD的贷款对象也相对宽泛，不仅针对会员国政府，也可以将贷款发放给会员国的私营部门。
5．由借款人自己承担汇价风险
经济组织向世界各国发放贷款，必然会面临汇率问题。世行的贷款一般以美元为计算单位，所以借款人要承担汇率变动费用，无形中加重了借款人的负担。于是世行于1980年施行货币总库制，将汇率变动的风险转由所有借款人承担。随着经济的发展，于1996年实施单一货币贷款或总库制贷款由借款人自由选择的政策。新政策最大的优点是债务清晰，便于风险管理。
6．贷款只提供项目的部分资金
经济组织要经过精挑细选和严格审查才会确定其提供贷款的项目。借款人必须向国际组织提供项目的详细信息，并提供其国内支持此项目的配套资金。经济组织所提供的贷款只是外汇资金，一般占项目资金的30%～40%，少数情况下会占到50%。所以，如果该项目没有其他资金来源，则经济组织将不予考虑发放贷款，即项目资金必须由国内配套资金与国际组织贷款两部分构成。
四 对GMS融资的适用性
从以上例子中看出，国际组织发放贷款（赠款）时有很严格的条件限制。GMS区域合作在利用国际组织贷款时，必须考虑其适用性的问题。
1．上述经济组织都有一个共同的特点，就是以发展全球经济、消减贫困为目的
在GMS中，柬埔寨、老挝和缅甸都属于联合国批准的最不发达国家，经济条件稍好的中国、泰国和越南也属于发展中国家。在此区域中的地区经济发展滞后、医疗卫生条件匮乏、教育制度不完善、基础设施建设亟待发展，人民长期处于贫困、饥荒和天灾之中。由于区域内国家都属于世行和亚行的成员国，同时也是联合国成员，因此世行、亚行、联合国粮农组织、联合国开发计划署的规则都可以在该区域内适用，具有向国际组织申请贷款的主体资格。
2．经济组织的贷款用途一般要与经济组织的基本目标相一致，如减少贫困、追求全球经济发展平衡
世行、亚行发放贷款的对象一般是成员国国内急需资金和发展的地区或部门，其所给予的扶持也要与减少贫困、改善民生息息相关。虽然一切对人类发展有益的项目都能得到贷款的申请，如环境保护、医疗卫生、基础设施建设、新能源开发、新技术研究等。但贷款还是会侧重于那些直接与消除贫困密切相关的基础设施建设和能源利用方面的项目。该类项目的贷款申请相对容易，贷款的优惠也相对较多。如亚行提供11亿美元用于建设昆明至河内的公路项目。
3．作为项目贷款，评估贷款项目是关键
在进行评估时，一般需要考察如下内容：技术评估、组织评估、经济评估和财务评估。⑤ 借款国在提出项目报告后，由经济组织组成专家评估团，进行项目的评估工作。当然，除此之外，影响贷款顺利申请的重要评价是环境评价。环评报告是世行鉴定项目对环境影响的重要依据。在项目评审时，环评具有“一票否决权”，即如果环评报告达不到世行方面的要求，项目就不会被批准而获得贷款。世行和亚行将环境评价分为A、B、C和FI四个等级。FI是指从金融中介机构得到贷款或以出让股份的方式得到贷款的项目，通常为小额贷款项目，且子项目对环境的影响很小；⑥ C对环境影响极小或不会造成影响，所以FI和C级都无需进行环境影响报告；A表明对环境影响最大。但一般B是在世行和亚行贷款中出现最多的环评等级，它不用像A级那样提供一份专门的环评文件，只用在项目文件中附带环境描述即可。如上述案例中，孟加拉和尼泊尔的野生动物保护项目环评等级为B。
一般而言，发展中国家和最不发达国家对环境保护问题的关注还处于一个较低的水平，尤其是在项目建设中更为明显。很多项目因为环评不达标而被叫停或者国际组织就直接停止发放项目贷款。如由亚行提供部分资金的泰国Samut Parkarn废水管理项目，就因环境问题而被叫停。GMS国家和地区从国际组织（尤其是世行和亚行）处申请项目贷款时，必须转变发展观念，重视环境保护和地区的可持续发展。
4．向国际组织申请贷款的步骤
向国际组织申请贷款的期间（贷款执行期间）都比较长，可能会拖长整个项目的周期，或导致执行阶段资金量不足。由于国际组织对于所发放贷款的对象要进行一系列严格的审查，对于每一个项目的选定和管理周期都比较长，导致向这些组织申请贷款的期间都很长。一般为5年，而且在贷款实施期间，经济组织都会派专家组对项目进行监控，一旦不符合贷款条件，将暂停发放贷款。对贷款的申请一般包括以下几个步骤：（1）项目选定。项目选定是项目周期的初期阶段。在此期间，成员可以依据本国的发展需要向国际组织提出贷款申请，同时附上相应的翔实可靠的项目资料，如自然环境、资源、人口数据等。（2）项目准备。该周期较长，一般是1～2年。该阶段的主要任务是进行可行性研究分析，主要从技术、组织、财务、经济、社会等方面进行详尽的分析。分析工作一般由具有一定经验和水平的专家进行，以保证得到准确可行的分析报告。（3）项目评估。此阶段，国际组织会派出专家团对拟建项目的必要性、提交的项目数据、可行性报告等资料进行周密的调查研究。对于项目的评估主要包括技术、组织、经济、财务这四个方面。（4）项目谈判。该阶段也就是国际组织实施贷款的最后一步。当国际组织同意成立项目贷款时，就会邀请贷款者到组织总部进行项目贷款的谈判，包括贷款条件、转贷条件、偿还方式、经济组织与贷款者互相的权利义务、项目的研究和行动计划。所以GMS国家和地区在申请项目贷款时应充分考虑到贷款执行期间这个因素，将贷款执行期间计算到整个项目周期内，在项目规划中计算好该阶段的资金量，才不会导致时间不够或资金供给不足的情况。
5．国际组织在关注成员国国内经济发展的同时，也关注成员国国内的法制环境和民主、人权发展
以世行2007年的数据来看，立法、司法和公共部门改善的贷款部分占到了世行所有关注项目的22%，是比例最大的一部分。⑦ 虽然国际组织在保障全球经济发展方面做出了重要贡献，但不可否认的是，发达国家在国际组织中占有极大的发言权。尤其是像世行和亚行这种经济性组织，都是以成员国所占股权计算投票权。在亚行中，日本占有15.571%的股份，是亚行最大的股东，所以亚行的历届总裁都是日本人。发达成员国可以对国际组织的决策进行干涉的同时，也容易使被援助对象间接受到发达国家的影响。从国际组织给予成员国立法、司法和公共部门改革支持方面来看，被援助对象的主权和内政会受到不同程度的影响。所以，GMS各成员国在进行贷款申请和接受援助时，必须保持自身的独立性。
综上所述，GMS区域合作中的各成员国或地区都属于发展中国家，尤其是基础设施项目亟待发展。在发展经济时，可以根据项目情况，向国际组织申请不同类型的贷款。这不仅符合国际组织的发展项目，也解决了项目本身的融资问题。国际组织对成员国国内私营部门关注的加深、贷款范围的扩大，让欠发达地区得到资助的机会增多，贷款申请更为容易，进一步解决了地区经济发展不均的问题。但是，向国际组织申请贷款条件的严格、贷款项目范围的限定、容易干涉成员国国内主权和政治都是这种融资模式所带来的缺陷。各国在合作共建项目的过程中，应当选择适当的方式进行融资，才是解决融资问题的关键。
注 释
①https://beta.省略/countries/gms/sector－activities
②ADB Regional Cooperation Operations Business Plan―Greater Mekong Sub－region 2010～2012. 2009.10: 2
③https://www.ausaid.gov.au/publications/pubout.cfm?Id＝6184_ 6346_7334_4045_8043
④https://www.yn.省略/newscenter/2011－06/07/content_ 22953150.htm
⑤何曼青、马仁真编.列国志：世界银行集团［M］.北京：社会科学文献出版社，2004.10：100、101
⑥亚洲开发银行环境评价导则
⑦https://web.省略/WBSITE/EXTERNAL/PROJECTS/ 0,contentMDK:21790401～menuPK:5119395～pagePK:41367～ piPK:51533～theSitePK:4094100.html
参考文献
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［10］The World Bank Group. Projects［EB/OL］. https://web.省略/WBSITE/EXTERNAL/PROJECTS/0,contentMDK:21790401～menuPK:5119395～pagePK: 41367～piPK: 51533～theSitePK:4094100.html
〔责任编辑：庞远燕〕