[摘要]实现2500万农民的深层城市化，是中原经济区“三化协调发展”的关键点，这需要解决好土地、就业、社会保障三个方面的问题。中原经济区可以通过先行先试，充分利用支持政策、经济结构调整和自身要素的特点，施行土地的集约利用，积极承接产业转移，鼓励创业等政策，并通过多种渠道筹措所需资金，推动深层城市化的顺利实现。
[关键词]中原经济区 “三化” 协调发展 深层城市化
[中图分类号]F323 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2012）01-0018-04
[基金项目] 河南省科技厅软科学项目“河南承接产业转移与制造业基地建设研究”（编号：112400450307）。
[作者简介]冯超（1970－），女，河南唐河人，洛阳理工学院经管系副教授，洛阳市应用经济研究中心副主任，经济学博士，研究方向：区域经济发展与科技创新。
中原经济区是以中原城市群为支撑，涵盖河南全省，延及周边的经济区域。河南作为中原经济区的主体，是人口大省，也是中国重要的粮食主产区，在保障国家粮食安全上负重要责任。中原经济区建设的核心任务就是积极探索一条不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的工业化、城镇化、农业现代化“三化”协调科学发展的路子。为实现这一目标，需要在10年内实现2500万农村人口的“深层城市化”。深层城市化为什么是必要的？其难点在哪里？可以通过什么样的途径来解决？本文尝试对这些问题展开探讨。
一、河南“三化”不协调情况具有典型性
现代经济发展被称为工业化过程。目前世界银行认定完成工业化的国家共有20个，主要是欧美日等发达国家。罗斯托（1960）、库兹涅茨（1971）和世界银行（1991）对这些国家100多年发展过程中经济结构变化的规律进行研究，给出了不同发展阶段的特点。2010年，中国人均国民收入达到4000美元，属于中等收入国家，已经达到工业化的中后期阶段。但从表1的数据看，中国与历史上相同发展阶段国家的情况对比，存在很大差异。
从表1中可以看出，中国第二产业产值比重明显偏高，而第三产业显著偏低。农业就业比例高于罗斯托标准16.7%，也就是说农业中存在大量的剩余劳动力，与此相对应的是城市人口在总人口中的比重低近10%。而河南和全国的数据相比，第二产业比重高10%，第三产业偏低14.5%，在第一产业中就业的人口多8.2%，城镇化率低11.15%，和标准模式的偏离更为明显，“三化”不协调具有显著的典型性。
此外还有统计标准上的问题。按照中国目前的标准，在流入地居住半年以上的农民工（即具有农民身份的工人），都被统计为城市的“常住人口”，实际上他们并没有城市户籍，经常往返于城乡之间，很多人在中年以后又返回农村，不享受城市居民的待遇，这种现象可以被称为“浅层城市化”。这种不具有城市户籍的农民工占全部城镇人口的2/3左右（王道勇，2011），因此实际上中国城市化率更低。城市化严重滞后在河南已经带来了一系列对粮食安全和经济社会发展不利的影响。
二、深层城市化是“三化”
协调发展的关键点
历史上工业化国家在经济发展过程中，工业化、城市化和农业现代化是同步推进的。从就业结构上看，农民从效率低的农业转向效率高的工业和服务业，创造更高的价值，获得更高的收入，经济发展水平迅速提高；从空间结构上看，人口从乡村向城市集聚，公共服务和基础设施的水平不断提高，城市人口比重上升；同时由于农村人口向城市转移，农业逐步实现规模经营和产业化运作，农业现代化水平不断提高。
但中国的工业化具有一定的特殊性。在改革开放后30多年间，中国的区域经济发展水平差异很大。劳动密集型加工出口制造业主要集中在东部沿海地区，对低技能劳动力的需求也集中在这些区域。作为1亿人口的大省，河南农民外出务工人数一直居全国第一位。2003年，河南农村外出务工人员半年以上人员1300余万人，2011年，河南农民工2500万人，其中省外就业人数在一半左右①。
但就业地并没有接纳他们成为当地居民的制度安排。根据2007年深圳市委市政府重大调研课题的数据，2007年深圳非户籍劳动者中，居住深圳时间3年以下的占80.8%，在深圳工作10年以上的仅占4.56%（王梅，2011）。据对苏南和珠江三角洲地区的调查，农民工举家在城镇就业和居住的占20%，高达80%的农民工常年在城市就业，但处于没有社会保障、没有在城镇定居、没有丢掉土地的不稳定状态（崔传义，2007）；这样劳动力需求在沿海地区和城市，劳动力供给在中西部农村，农民工不能把打工地当作自己的永久居住地，不仅经常性、季节性地返乡，还把农村作为养老归宿（蔡?，2010）。也就是说，超过80%农民工的市民化，还是要靠户籍所在地来解决。
作为外出务工人员主要输出地的河南，一直担负粮食主产区的使命，2011年生产粮食5500万吨，占全国的1/10，其中小麦3000万吨，占全国的1/4，但粮食增产稳产的压力越来越大。河南有耕地1.2亿亩，如果6000多万农民分摊，每位农民不到2亩耕地。以目前的技术水平和河南每年夏秋两种的情况，可以生产350公斤小麦和1500公斤红薯，按照2011年小麦2元/公斤收购价②和红薯1元/公斤③的收购价，可以获得约4500元毛收入，再刨去机耕、种子、化肥等费用，每位农民每年的净收入只有3500元左右。显然农民依靠种粮食既不能实现充分就业也不能致富，所以年轻人选择进城打工是必然的。有了打工收入的来源，加上留在农村的多是老人、孩子和妇女，在收益低的农业和土地上的投入很少，河南一些土地甚至出现了撂荒现象，目前土地利用率只有70%④。
由于进城打工的农民不能真正获得市民的身份，还要保留土地作为老年的保障，用在城市挣得的钱在农村建房，村庄的规模不断扩大。土地不能实现向种粮大户的集中，在小面积的土地上无法进行大规模生产，也难以实施技术创新、市场营销等现代产业组织方式，农业现代化根本无从谈起。用把农民固着在土地上的方法不能实现粮食增产和粮食安全，保障国家粮食安全需要引入新的思路。
目前河南经济面临的挑战和农村剩余人口多、城市化不彻底密切相关：小农经营难以实现农业现代化，粮食增产难度大；农民工不能真正享受市民待遇，城乡收入差距大，难以支撑产业结构的升级。同时由于青年农民不能举家迁往城市居住，还带来留守儿童和农村老龄化等社会问题。河南要解决目前的难题，必须通过真正的城市化――深层城市化来引领“三化”协调发展。
三、中原经济区深层城市化
需要解决的三个问题
根据规划目标，中原经济区将在2020年接近全国城市化的水平，城市化率提高15%，这意味着河南将在不到10年的时间里，实现1500万人口的城市化，加上目前在城市中工作半年以上、被统计在城市人口中的1000余万农民工和其家庭深层城市化（即身份转化为市民、居住地固定在城市、本人和家庭完全享受城市待遇），河南平均每年要实现250万以上人口的城市化。解决这一问题，必须要考虑土地、就业和社会保障三个方面的问题。
第一，农地和非农用地的矛盾。河南是中国的粮食主产省之一，1.2亿亩耕地中有1.02亿亩的基本农田，稳固粮食基础需要耕地面积有数量上的保障。但另一方面，农村人口的转移意味着城镇要为这些人口提供居住、就业和配套的服务、娱乐设施等。每年250万人口的城市化规模，按照目前城市占地的平均标准，每万人需要1平方公里城市建成区，加上发展交通基础设施，平均每年需要45万亩土地。河南土地资源的制约，农和非农之间的土地矛盾很尖锐。
第二，提供就业岗位问题。就业是立身之本，如果城市中存在就业不足、甚至无业的农村人口，将导致进入城市人口的收入较低，城市化就是低质量的，拉美等国家出现的贫民窟现象就是这种城市化的直接表现。根据河南省农调队的调查，2008年受金融危机的影响，大约550万农村劳动力失去工作返回家乡。如果这些农民工没有稳定的工作，在失去土地保障的情况下，即使给他们和家属提供城市居住条件，也会成为城市新的不稳定因素。所以创造就业岗位的重要性不言而喻。
第三，社会保障问题。城市住宅的价格高，中低收入的农民工无力购买住房；由于城市户籍没有放开，采取转移人口临时居住证的制度，转移进入城市的农民人口得不到政府提供的教育、卫生、社保、低保等各方面公共服务（周天勇、张弥，2011）。农民工融入城市，要经历户籍的改变、职业的变迁、住房的安排、家庭的迁移、素质的提高等一系列步骤，最后才能实现从职业流动到社会流动的转变，而这一系列的安排需要政府资金的投入。
根据《中国发展报告2010》数据，中国当前农民工市民化的平均成本在10万元左右。以一个典型农民工在郑州市民化为例进行实地调研和测算（透视，2011）表明，需要政府支出的社会保障资金约8万元①，地级城市和县级市的成本会低一些。以6万元标准计算，每年250万农民工的城市化，需要政府财政投入1500亿元的资金。2010年河南省财政全部收入为2293.7亿元，人均2000多元；而人口和河南差不多的广东省，2010年财政收入为11842亿元，是河南的5倍多。如果作为农民工流入大省的广东尚不能负担农民工城市化的成本，经济落后的河南要实现这一目标，面临的困难是可想而知的。
四、中原经济区可以进行的探索
根据河南目前的情况，解决这三个方面的问题，除了要得到中央政府的大力支持之外，还必须利用先行先试的优势，进行体制和机制上的创新。
第一，土地的整治和集约利用。根据前面的分析，实现河南既定目标的城市化，10年内还需要450万亩地，这可以土地的集约利用来解决。河南农村的一些集体建设用地还存在粗放的现象。根据国家发改委的测算，目前河南乡村建设用地一共占用了2360万亩，人均248平方米，但按集约的规划方案，每人只需要150平方米。如果把农村占用土地的人均248平方米降低到200平方米，可以腾出400多万亩地，就可以实现供求平衡。现在的关键问题是需要有推进土地流转和集约利用的制度设计，这可以尝试通过三个步骤展开。
首先是根据城市化发展的需求，在保证耕地总量和质量的前提下，允许河南尝试土地的占补动态平衡，而不是规定某块土地只能是基本农田，不允许用于城市建设，因为这样会使得临近城市、具有良好基础设施条件的土地得不到充分利用，造成土地资源的浪费。
其次是由政府建立“村庄整备基金”①，以加快一些小、散、远村落人口的迁移，使这部分土地被整理复垦为耕地。与城市建设无关的农村，允许耕地流转，复耕大面积基本农田中的宅地，给予合理补偿。为鼓励房主退出农村，政府应该以合理的价格收购复垦的宅地，并对其在城市购房给予一定的补贴，增强其在城镇购买住房的支付能力；为使一些空心村能整体复垦，政府需要为村庄中少部分极低收入农民提供住宅。
再次是建立“人地”挂钩机制，将城市扩张用地指标和城市接纳、安置农村人口的数量相联系，鼓励城市积极吸纳转移农村劳动力。城市可以选择在特定区域，建设保障性住房，使农民工能够家人团聚，减少人口在城乡之间的剧烈流动。省政府根据各城市吸纳农民工人口定居的数量，每年给予一定的用地指标，出售用地指标的收入进入“村庄整备基金”，实现其周转和良性循环。
这样通过不断整治、复垦农村村庄，用距离城市较远、偏僻的空心村复耕的土地，置换城市周边的土地，实现土地的集约开发。通过城乡土地挂钩以及节约、集约、挖潜，城市化的建设用地问题基本上可以得到解决。
第二，增加劳动力的省内就业岗位。河南第一产业从业人员过多，第二产业以资源密集型产业为主，不利于吸纳就业，也不符合可持续发展的要求，必须改变这一状况。区域经济政策有“迁移人口到就业地”和“迁移企业到落后地区”两种模式来解决低收入地区的就业问题。目前看来，河南迁移大量人口不现实，农村劳动力转移根本之路还是省内转移、省内就业，可行的思路就是河南抓住沿海产业结构调整的历史机遇，积极承接产业转移来增加省内就业。
2008年以来，河南利用外资151亿美元，利用省外资金6795亿元，2011年前三季度就利用省外资金3000亿元②，创造了大量的就业机会，尤其是促进了农村中年以上富余劳动力的就业，提高了他们的收入水平。以“富宁画框有限公司”为例，这个企业原来在深圳，但面临原材料短缺和招工难问题。2008年将工厂迁移到河南洛宁后，不仅可以利用当地优质的沙拉杨等原材料，而且接纳了几百名30～50岁的妇女就业，每位职工年收入达到2万元。
除了抓住沿海产业转移的时机以外，河南还需要鼓励返乡农民工和本地居民创业，提供有利于创业的环境和条件，促进就业水平和质量的提高。
第三，多种途径分担城市化的社会保障成本。根据前面的测算，每年超过1500亿元的城市化成本是河南自身难以负担的，必须通过加大中央政府转移支付、利用金融市场募集和机制创新的方法来解决。
首先要更多地争取中央的转移支付。从历史的角度看，农民工为国家的发展做出了贡献，解决他们的养老和保障问题国家负有一定的责任；从现实的角度看，解决好河南农村人口的转移，关系到国家的粮食安全和社会稳定，因此，中央政府应该通过更大规模的转移支付来帮助河南推动深层城市化进程。
其次是考虑发行城市化建设债券募集资金。城市化需要的部分资金在未来可以从减少保障支出、税收等方式得到回收。河南省政府可以通过发行地方政府债券，募集城市化所需的住宅建设、公共基础设施建设所需的资金，在未来经济发展后以项目收入和财政收入进行偿还。募集的资金通过建立“人钱”挂钩机制，即根据各城市吸纳农民工定居的规模，每年定向给予财政补助。
此外还要在机制上利用金融体系的支持，大幅度扩大廉租房和公租房供给规模，把自愿在城市落户的农民工纳入住房保障体系和援助范围。对于购买城市经济适用房、限价房的落户农民工，通过政府对商业银行补偿的方式，采取降低首付款比例，延长还款期，契税和利率优惠等政策，提高农民工的购买力。
五、结 语
中原经济区的“城市化”，处于引领“三化协调发展”的地位，不仅要提高农村人口转移的数量，在质量上也同中国30多年来一直存在的“浅层城市化”有根本的区别。这是一项艰巨的任务，中央给予中原经济区“先行先试”的优势，河南需要在土地、就业和社会保障这三个方面进行体制和 （下转第84页 ） （上接第21页）机制创新，为未来中国的城市化提供新的思路。
[参考文献]
[1]王道勇.“浅层城市化”与民工荒[J].决策，2011，4：66－67.
[2]王梅.深圳可率先推动农民市民化进程[J].开放导报，2011，2：24－25.
[3]崔传义.进入新阶段的农村劳动力转移[J].中国农村经济，2007，6：4－8.
[4]蔡?.“民工荒”现象：成因及政策涵义分析[J].开放导报2010，4：5－10.
[5]周天勇,张弥.城乡二元结构下中国城市化发展道路的选择[J].财经问题研究，2011，3：3－8.
[6]透视.进城需要多少成本[R].决策，2011，9：29－31
① 河南日报：“河南：每100个农村外出务工人员有55人在省内就业”，2011.8.26.
② 河南日报：“河南启动保护价敞开收小麦”，2011.9.6，2011年小麦保护价为1.9元/公斤，市场价格略高于保护价，为2元/公斤左右.
③ 河南经济网：“客商等在郏县地头收红薯”，2011.10.15，客商收购品相好的红薯1元/公斤.
④ 粮油市场报：“王国强：河南耕地生产潜力还可增粮300亿斤”，2011.5.15.
①主要包括：农民工随迁子女教育成本（小学3252.2元，中学4931.3元，校舍3016.8元）；医疗保险：31.2元；基本养老保险：42049.3元；民政部门低保、医疗、妇幼保健、孤寡老师等保障79.1元；城市管理费用259.8元；保障性住房8696.9元，合计77361元。
①周天勇：允许耕地流转，给进城农民补偿，《东方早报》，2010.6.8.
②2011年11月11日郭庚茂省长答记者问.中原经济区官方网站.