摘要：随着我国城市化进程的加快，房屋拆迁已经成为人们关注的问题。不仅因为拆迁涉及的地区广泛、人数众多，更为重要的是房产是大部分人奋斗一生才得到的私有财产，一旦被拆迁，且又未得到公平、合理的补偿，那就意味着其安身立命之所将化为乌有，生命无所系，构建社会主义和谐社会也只能是空中楼阁。本文就当前我国房屋拆迁过程中立法、行政、司法存在的各种问题进行了分析，并对如何解决这些问题展开论述，以期对健全法律法规，更好地保护被拆迁人的权益有所裨益。
关键词：房屋拆迁；立法；行政；司法
作者简介：祁恩苹，中共天津市委党校，助理研究员。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)02-212-02
随着我国城市化进程的加快，房屋拆迁已经成为人们关注的问题。不仅因为拆迁涉及的地区广泛、人数众多，更为重要的是房产是大部分人奋斗一生才得到的私有财产，一旦被拆迁，且又未得到公平、合理的补偿，那就意味着其安身立命之所将化为乌有，生命无所系，构建社会主义和谐社会也只能是空中楼阁。然而，由于我国房屋拆迁制度的不完善，这样的不幸近年来却时有发生。违法拆迁、野蛮拆迁的报道时常见诸报端，被拆迁者要么屈服，要么为了捍卫自己的财产成为政府眼中的“钉子户”，更有甚者以命相搏。张剑案，潘蓉案、唐福诊案一连串恶性强拆事件愈演愈烈，把房屋拆迁推到了风口浪尖，也成为废止《城市房屋拆迁管理条例》（以下称《拆迁条例》）的原动力。2009年12月7日，北京大学法学院的五位教授以公民的名义向全国人大常委会提交了对《拆迁条例》进行审查的建议。目前，新《拆迁条例》尚未出台，拆迁缺乏具体的操作依据。笔者想通过对房屋拆迁中存在的问题及其对策为房屋拆迁法律法规的建立健全，切实保护好被拆迁人的合法权益献计策。
一、房屋拆迁中存在的问题
（一）立法不完备
《宪法》第十三条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”虽然这一法条理解起来并不困难，但是对于执行房屋拆迁却，主要问题集中在以下几个方面。
1．《拆迁条例》与《宪法》、《物权法》等上位法相左
《拆迁条例》是2001年国务院颁布的，是拆迁的主要法律依据，其立法理念仍是以保障政府权力为中心，过于强调公民的“服从义务”。这正是导致拆迁纠纷频繁发生的主要原因。《拆迁条例》第16条规定:拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。这种先予执行的做法，显然违背宪法保护公民私有财产的原则，国务院制定的行政法规，与上位法发生冲突，应当无效。
2．征收的性质错位
房屋拆迁表象是对私人房屋的征收，而其真正目的是为了取得所需用地的土地使用权，而不只是要征收被拆迁人的房屋及其他地上附属物，国家作为所有者，出售的是土地使用权，收回土地使用权必须给予被征收人合理的补偿。
3．公共利益界定不清
在宪法中，公共利益是国家征收土地及公民私人财产实行征收或者征用的前提。然而公共利益在我国立法中未予以明确其范围，甚至在《拆迁条例》中根本就没有区分公益拆迁和商业拆迁，这必然导致公共利益在实践中被频繁滥用。地方政府为了自身的利益与房地产开发商合作，以“公共利益”的名义，大肆拆迁，严重损害被拆迁人的利益。
4．补偿制度存在缺陷
在潘蓉案中，补偿价格只有市场价格十分之一。唐福珍案中补偿价格与其成本也相差三分之二（如今金牛区政府认定唐的房子为非法建筑，而当年招商引资的由头却再不提起）。补偿标准与市场价格的偏离是房屋拆迁中问题愈演愈烈的症结所在。
（二）政府的角色定位与职责不清
1．拆迁程序欠缺正当性
当前我国房屋拆迁制度的设计更多地是从政府行政管理角度出发，很少顾及被拆迁人权益。《拆迁条例》第7条和第8条规定，房屋拆迁许可证的取得只涉及拆迁人与政府管理部门，作为房屋的所有者只有在拆迁人已取得房屋拆迁许可证之后才被告知房子要被拆迁了。在此之前，房屋所有者在这场博弈中就像事不关己的局外人。
2．强制拆迁程序不具有公正性
当前，我国强制拆迁不区分公共利益拆迁和商业利益拆迁，被拆迁人也没有否决的权利。无论被拆迁人对拆迁补偿协议是否存在异议，即使在诉讼期间，房屋都会被拆迁。房屋拆迁不同于行政处罚，其强制执行后没有恢复原状的可能性，同时也应考虑人的感情因素，如果在没有征得被拆迁人的同意的情况下，强制执行拆迁的结果只能是激化矛盾，更甚者以命相搏。
3．房屋拆迁执行中存在的问题
在房屋拆迁过程中，由于执法人员素质不高，导致行政裁决和强制执行手段的滥用现象层出不穷。如拆迁人员通过断水、断电、停止供热供气等等恶劣方式逼迫当事人拆迁。对于不按照法律执行拆迁的人，应由哪个部门来裁决，怎样才能保证在拆迁过程避免暴力执法？
4.政府与民争利
经营土地是扩张地方财政收入、拉动本地经济的一条捷径。在拆迁的过程中，政府已经成为包括地方政府、开发商与被拆迁人这一新的利益结构的主导者。据研究者陈铭对浙江省某区域土地征收资料的计算，所得增值收益的分配结果是：政府为56.97%，开发商为37.79%，村集体经济组织及农户为5.24%。这当然是一种严重失衡。在这种不平的利益结构之下，地方政府确实获得了巨大的经济利益，却把政治风险留给了整个国家。
（三）司法救济途径不畅通
1.行政裁决欠缺中立性
《拆迁条例》将行政裁决作为诉讼的前置程序，增加了被拆迁人的负担，也为同样的拆迁可能出现不同种诉讼和不同判决埋下祸根。并且政府作为征收关系的一方当事人既作运动员，又作裁判员，被拆迁人的权利很难保证。
2.诉讼救济欠缺有效性
各地法院对房屋拆迁诉讼，主要采取下以下两种方式：如果拆迁人与被拆迁人达成拆迁补偿安置协议之后，拆迁人因被拆迁人或房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁或反悔而提起诉讼的，作为民事案件审理；如果各方不能达成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门或人民政府裁决，当事人不服裁决向法院起诉的，作为行政案件处理。虽然同样是拆迁案件，但是却不同种诉讼来对待。
三、解决问题的基本途径
“权力”为国家所拥有，具有特定性、强制性之特征，其功能在于维护公民各项“权利”及制裁侵犯“权利”的行为。“权力”本来是“权利”的保护神，而在《条例》中却变成“权利”的践踏者。必须让“权力保障法”转变为“权利保障法”，在权利的内容和程序上都要充分体现以民为本的理念。
（一）完善立法
1.立法体现基本公益
一个体现基本公益的良法，来源于所有利益相关者在立法博弈的平台上公开、平等、充分地表达各自立场。只有这样才能符合立法博弈的本义，达到利益平衡。而现今人民群众的话语权非常弱小，政府与开发商以绝对的优势站在主导的位置上，如果从立法就不能保证人民群众利益的话，那么悲剧还将继续上演。这也有悖于构建社会主义和谐社会、建设社会主义法治社会的要求。
2.保证给予被拆迁人合理公平的补偿，并且补偿必须在房屋拆迁之前完成
合理补偿应该是考虑市场价格给予的补偿，如果不存在市场定价，就要以独立的评估机构给出的公正合理的评估价格作为补偿标准。如果被拆迁人认为政府给出的评估价不公平，自己可以聘请中介机构评估，在合理差额范围内选择高者作为补偿标准。在既有现金补偿又有房屋安置的情况下，应该允许被拆迁人自己选择对自己有利的方式。
3．准确界定“公共利益”，区分征收拆迁和协议拆迁
准确界定“公共利益”的意义在于，如果拆迁是为公共利益，那么拆迁可定义为征收拆迁，政府与公民的关系属于行政法律关系，关于无关公共利益的商业开发，可定义为协议拆迁，要进行拆迁的一个必要条件就是要被拆迁人同意。因为开发商与公民的关系是民事法律关系，他们是两个市场主体之间的交易，要在平等自愿的基础上，通过协商谈判的方式解决问题。如何界定“公共利益”是比较复杂的问题。目前，在我国可以采用综合例举法和排除法。一方面列举出我国现阶段公认的属于公共利益范畴，一方面排除掉商业开发这些不属于公共利益的事项。
（二）准确定位政府角色
1．征收拆迁中的角色定位与职责
基于公共利益的需要征收单位、个人的房屋及其他不动产的行为是一种行政行为，由此产生的法律关系是一种行政法律关系，只有政府享有征收拆的权利，而不是由开发商来实施具有征收性质的拆迁活动。因此，根据“自己不能做自己的法官”的原则，政府应取消拆迁许可权、裁决权与强制执行权等相关权力。政府如果与被拆迁人存在纠纷应当采用司法模式，不宜由政府来处理。
2．一般商业性拆迁中的角色定位与职责
如果是纯粹的商业性开发，不能启动征收拆迁程序，只能在符合法律规定情况下与被拆迁人协商拆迁。在此情况下，政府作为社会的管理者，应以公正的立场制定与之相关的法律、法规，权衡各方利益，并保障各方利益的实现；作为市场秩序的监管者，政府应以城市长期发展为着眼点，根据现实情况和城市规划要求，制定拆迁计划；作为矛盾的协调者，政府应以保护弱势群体为己任，要督促开发商合理补偿并认真安置被拆迁人。
（三）畅通救济途径，确保被拆迁人行使权利救济的手段
1.完善诉讼制度
房屋拆迁纠纷的解决，首先要区分公共利益的拆迁和商业利益的拆迁。如果是以公共利益为目的的拆迁，政府与被拆迁人之间属于行政法律关系，在矛盾未解决之前，政府没有权力强制拆迁，纠纷的解决应通过行政诉讼。如果是商业性质的拆迁，开发商与被拆迁人之间是民事法律关系，要在平等自愿的基础上，通过协商谈判的方式解决问题或者提起民事诉讼。
2.完善其他解决纠纷的途径
被拆迁人可以通过信访、申诉、行政复议等方式来维护自己的合法权益，并且应鼓励当事人以和解及调解的方式来解决补偿数额和安置方法而产生的矛盾。同时，在目前相关法律法规尚不健全的情况下，应允许一定程度的私力救济，这样可以帮助个人维护合法权益，对强势群体也是一种震慑，防止拆迁者为所欲为。在拆迁过程中，由于政府的授权，拆迁往往演变成开发商对公民私人的暴力，在公力救济不起作用的情况下，公民采取暴力维护自己的权利是很自然而然的事情，因此公民应该拥有对非法暴力的反抗权。而以上三个案例中，除了张剑案给出了一个合情和理的判决，潘蓉夫妇以“妨害公务罪”被判处有期徒刑8个月，而唐福珍案当地政府则将其定性为“暴力抗法”，生命已陨落，却依然没有给自己讨回公道。这种悲哀不仅仅是唐福珍们的悲哀，照此逻辑推理下去，以后每个人均可沦为弱势群体，面对强大的公权力以及国家暴力机关，我们要么屈服，要么以命相搏。
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