摘要：基层社会管理是我国整个社会管理的基础。农村基层社会管理已大大超出了原本村民自治场阈，对既有的村民自治制度提出了治理事务、治理人口、治理组织上的三大挑战，为此各地在乡村关系和村级组织架构上作了一些因应性制度变革。加强和创新基层社会管理背景下的乡村制度变革应以厘清基层政府管理与基层群众自治相互关系、还村民自治以本来面目为正当性依据，而不应成为新一轮行政权力扩张的理由。依此评价当下的基层社会管理创新，一种是厘清、加强和完善了村民自治制度的“制度内”创新，一种是侵害和动摇了村民自治制度的“制度外创新”。
关键词：农村基层社会管理；村民自治制度；内洽性
中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1008－1569(2012)02－0068－12
社会管理日益提上我国转型社会的重要议程。2004年9月胡锦涛在党的十六届四中全会上就明确提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”课题，特别强调发挥基层党组织、城乡基层自治组织、社团、行业组织和社会中介组织的作用，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。进入2011年，中央加大了社会管理创新的工作力度。年初胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式讲话中提出了加强社会管理创新的“八点意见”。5月中共政治局召开会议，专题研究加强和创新社会管理问题。两次会议都特别提出，要进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。随后，各地纷纷出台文件，以基层为重点的创新社会管理工作全面铺开。
创新基层社会管理，必然会衍生与城乡既有的“基层群众自治制度”的内洽性问题，特别是与制度化程度较高的农村村民自治制度的内洽性问题。
一、“农村基层社会管理”范畴与“村民自治”范畴
“社会管理”实际上包含了“社会服务”和“社会管理”。本文的“农村基层社会”主要限于建制村范围。“农村基层社会管理”就建制村范围考量，就是在乡镇帮助和指导下，以村“两委会”为主导，其他村级组织和全体村民广泛参与，提供基本公共产品和公共服务，治理内外涉村各类事务，构建村域公共秩序的活动。而“村民自治”，就原本不但包括在党组织领导下村民委员会依靠全体村民自主治理本村事务，所谓“三自”“四民主”，还包括了要“协助”乡镇完成上级涉农事务，所谓“政务”。因此，从道理上说，农村基层(建制村范围)社会管理实质上就是建制村的村民自治范畴，两者理应没有实质性的区别。但是现今语境中的农村基层社会管理的外延已大大超出了原本意义上的村民自治场阈。
按照《中华人民共和国村民委员会组织法》(2010.11)，村民委员会治理的事务主要由两大块组成，首先是村内自治事务，简称“村务”，《村组法》规定，“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷”(第二条)；“管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，承担本村生产的服务和协调工作”(第八条)。其次是承接或曰“协助”做好政府下达的事务，简称“政务”，包括协助维护社会治安，协助做好公共卫生、计划生育、优扶救济、青少年教育等项工作。应该说，自治村务与协助政务的内涵是比较单一明晰的，两者的界限也是比较清晰的。
以浙江省《关于加强和创新社会管理的决定》(2011.4)和宁波市《关于进一步加强和创新社会管理的决定》(2011.7)为例，农村基层社会管理与服务的事务包括：(一)村级党组织功能的拓展。包括：服务型基层党组织建设；发挥党员在基层社会管理和服务中的先锋模范作用；加强两新组织党的建设；创新城乡一体的流动党员管理机制，发挥其在流动人口管理服务中的作用；推动村民委员会承担起依法组织开展自治活动、协助政府工作、开展监督活动的职责；加强基层群团组织和其他社会组织建设，形成基层互联互补互动的社会管理网络。(二)综合治理网络的下延。包括：推进农村社区(建制村，下同)综治工作完全覆盖，形成综合治理基层一线实战平台，实现矛盾纠纷联调、社会治安联防、重点工作联动、突出问题联治、平安建设联创；推进农村社区警务制度建设，全面推行农村社区民警专职化，建立农村社区警务室，把警务工作进一步拓展延伸到最基层；建立纵向到村的法律援助一体化格局，乡镇(街道)有援助站，村建立联络点；加强流动人口的管理，建立流动人口协管员队伍；加强对刑释解教人员、社区矫正人员、吸毒人员的帮教管理，建立社区矫正信息管理系统；构建“大信访”、“大调解”工作体系，实行县、乡、村三级联动每周矛盾排查。(三)基本公共服务的提供。建设农村社区便民服务信息平台、便民服务中心、党员服务中心等，提供“一站式”服务和全程代理服务。服务内容包括社会救助、社会福利、社会治安、医疗卫生、计划生育、社会保障、就业培训和服务、文教体育、农资供销、农产品经营、农村金融、农业科技、外来人员服务、农村留守儿童服务等，以及农村的水、电、通信、电视等基础设施服务。(四)农村社区自治和服务功能的拓展。建立健全以农村社区党组织为核心、以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型农村社区管理体制。具体包括：加强“两新”组织服务管理；引导驻村单位、物业管理机构、社区民间组织、专业合作经济组织共同参与新型社区建设和管理；积极引导社区村民通过各种方式参与社区建设，吸纳流动人口参与社区治理；加强农村社区专职工作者队伍建设。(五)社会管理综合信息系统的建立。包括公安、人口和计生、人力资源和社会保障、住房和城乡建设、民政、教育、卫生、金融等的信息采集和整合，形成全面覆盖、动态跟踪、联通共享、功能齐全的社会管理综合信息系统。
可见，就治理事项而言，农村基层社会管理已大大超出了原本意义上的村民自治场阈。总起来说，农村基层社会服务管理就是原有的村民自治的服务管理内容，加上以基本公共服务提供为核心内容的农村“社区建设”的服务管理内容，再加上扩展后的社会综合治理的服务管理内容。
二、加强基层社会管理下村民自治面临的挑战
农村基层社会管理向村民自治提出了一系列新问题、新要求，村民自治面临治理事务、治理人口、治理组织等治理对象上的三大挑战。
(一)大量事务下村的挑战
随着农村基层社会管理与服务体系的建立与创新，大量服务与管理事务下沉到村，村级治理事务成倍剧增，且“村务”与“政务”的界限日益混沌不清。大致界分，有三大类别。
第一，原本的村务。即本村的公共事务和公益事业。包括《村组法》第二、八、二十四条规定的内容。
第二，原本的政务。即协助维护社会治安，协助做好公共卫生、计划生育、优扶救济、青少年教育等项工作。
第三，新衍生的事务。在实行城乡统筹发展战略、基本公共服务下乡以及加强和创新社会管理的进程中，大量的事务进村，村级治理事务成百上千地增加。这些新衍生的事务又可分为三类。一是新衍生的村务。如村庄的文化生活和文 化活动等。二是新衍生的政务。如农村电网、小型水利设施、乡村道路、农村电信、电视网络等政府性基础设施建设；农村义务教育、新农合新农保等社会保障、农村卫生防疫和公共卫生、农村科技培训和推广等政府性公共事业；还有农村警务、司法救助和服务、农村就业培训和就业服务、种粮补贴、家电下乡等政府性公共事务。这些事务虽然由政府资助，但都需村级组织投入大量的精力、人力来承办或协办。三是新衍生的大量政务与村务界限不清的事务。如村庄外来人口的管理与服务、新经济组织的管理与服务、农村特殊人群(刑释解教人员、吸毒人员、矫正人员等)的管理与服务、农村宗教事务和邪教的防治、一些新社会组织的管理与服务等等，这些都是随着加强农村社会管理特别是综合治理下沉进村的事务。
大量事务一下子下沉到村，原有村民自治框架如何承接的确成为一个大问题。靠谁承接，有无能力承载，通过什么方式承接。这必然涉及到人、财、物和组织的问题。
(二)大量人口进村的挑战
随着我国工业化、城市化的急速发展，大量内地的农村剩余劳动力离土离乡，来到沿海工业发达省份谋求发展。这些内地转移的劳动力不仅集聚在城市，也大量集聚在工业发达的村庄。如宁波市的Y村，本村人口只有1765人，但外来人口有13000余人，外来人口是本村人口的7倍多。宁波市的M村，本村村民1630人，外来人口达12000多人，也是本村村民的7倍还多，其中驻村大企业职工和商品房住户各1000多人，外来务工人员10000余人。
现有研究表明，外来人口具有很大的流动性、非融入性，自组织性和侵犯性，因此，如何把这些外来人口管理好，维护村庄稳定的治理秩序；如何把这些外来人口吸纳到农村社区的建设中来，使之从村庄建设的旁观者、局外人甚至破坏者变成共建共享者；更进一步如何赋予这些“外乡人”一定的民主政治权利，使之从被管理对象转型为同等的管理主体，成为村庄的参与管理者等等，就成为对村庄村民自治制度的一大挑战。
(三)大量组织体入村的挑战
大量工业、贸易企业入村，尤其是经济发达的村庄，使得村庄管理的范畴，从组织体的层面来说大大拓展。前述的宁波市的Y村，不仅居住着13000余外来农民工，而且集聚着大小100多家工业企业。宁波市的M村驻有工商企业、事业单位等32家，银行、工商所、小学等管理服务单位9家，个体工商户350家。
大量工商企业和服务单位的进村，有助于村庄经济的发展，但也随之带来了外来组织体及其职工的外部治理的新问题，其有效治理必然需要村企的紧密合作。另外，农村社区建设，域内公共设施和公共事业的举办，也需要驻村单位的共同参与。这些也都给原有的村民自治制度提出了新的课题。
三、乡村制度的因应性变革
面对农村基层社会管理背景下的挑战，现实中各地作出了一些制度性应变。
(一)村域组织架构的拓展
1、搭建村级“社区服务中心”，承接各类公共事务提供各项基本公共服务
大量事务下沉到村，如何有效承接?宁波市普遍建立了整合化的村级公共服务组织平台――村级“社区服务中心”。村级社区服务中心整合村内资源，着眼于与村域群众生活息息相关的事项，广泛开展各种类型各种形式的便民利民服务，向村域住民(包括外来暂住人口)供给广泛的政府性和自治性两类公共产品。服务中心着力打造社区“十分钟生活服务圈”、“十分钟卫生服务圈”、“十分钟文体生活圈”和“一站式”全程代理服务；服务中心的服务功能，涵盖了教育、卫生(计生)、文化、体育、科技、法律、综治警务、劳动就业(与培训)、社会保障、社会救助、社会福利、流动人口服务与管理、社区党员服务等项公共服务内容。
同时，宁波市还建立了村级“社区专职社工队伍”，为农村基层社会服务管理提供人力支撑(下述)。
2、创设村级“社区和谐促进会”和“外来农民工党支部”，融合外来人口
鉴于既有的村民委员会体制无论在管理还是在公共服务上都难以覆盖外来务工人员新群体，宁波市在村级层面创建了“社区和谐促进会”和“外来农民工党支部”，吸收域内的外来人员参与社区的建设和管理，共享社区服务。
村级社区和谐促进会是一个“政府引导、村级组织、新老村民共建共享”的具有民间性、共建性、互助性、服务性特点的群众组织。它的定位，是党联系人民群众的桥梁和纽带，基层组织开展社会管理工作的有力助手，带动新老村民共同参与社区活动的有效载体；是探索社会融洽机制，协调社会机体，缩小村内二元(群体)差别，实现平等互惠，促进社区共建，造就融洽和谐的民间协调团体。和谐促进会会员主要由村干部、优秀外来务工人员、社区保安、村民代表、出租房房东、私营企业主等组成；其最高权力机构是全体会员大会(或会员代表大会)；促进会设有会长、常务副会长、副会长、秘书长、副秘书长、常务理事、理事和监事；理事会内设会员组织、党团组织、维护劳动者合法权益、文化体育、社会矛盾调处、公益服务、计划生育等7个专门工作委员会；和谐促进会下设小组，以社区保安责任区为单位分组。与此同时，村级还组建“外来农民工党支部”。
宁波市让外来人口中的优秀分子担任这些组织的负责人，充分利用他们和外来务工者“地位相同、语言相通、情感相近”的优势，解决外地人和本地人及外地人与外地人之间的矛盾，动员外来人口以主人翁精神参与村庄社区建设与管理，使其更快更好地融入当地社会。和谐促进会由优秀外来人员担任专职副会长和副秘书长，纳入社区保安编制，享受保安队员的工资待遇；外来务工人员占理事会人员的1／3以上，在全体会员中的比例不低于50％。外来农民工中的优秀党员担任外来流动人口党支部副书记，还把他们纳入专职社工队伍，每月拿固定“工资”。和谐促进会下设的保安责任区(小组)组长一般由优秀暂住人口担任，副组长一般由有责任心的房东、优秀暂住人口担任。
和谐促进会有效改变了原来的对外来人口“经济吸纳、社会拒入”的状况和外来人口与本地村民“板结化”趋势即村庄二元群体结构。2010年12月宁波的“和谐促进会”获得首届“中国社会创新奖”。评委会的评价是，“宁波创建的新老居民共建共享融合模式，对于全国2，3亿农民工融入式发展具有非常重要的现实价值”。
3、创设村级“社区共建理事会”，携手驻村单位共建共管
针对大量机构入村的现状，宁波各村创建了由驻村各机构共同参加的“社区共建理事会”。共建理事会是一个吸纳驻村各类组织和机构、各方力量共同参与社区建设、管理与服务的协商性民间组织。理事会的宗旨，就是遵循共驻共建、共建共创、共创共享的方针，本着事情共商、资源共享、难题共解、文明共创的原则，构建思想教育联抓、环境卫生联创、社会治安联防、服务设施联建、文体活动联动的社区化自治管理和服务工作格局。同时，它也是一个区域各类群体、组织的民意收集、整合和输送的平台。
共建理事会在解决村民就业、企业安全生产、签订劳动合同、职工养老保险、调解企业劳资矛盾、筹资举办域内基础设施和公益事业等方面发挥了不可替代 的作用。
(二)乡－村管理体制的调整
主要表现是，为加强农村基层社会管理一些地方在乡－村两级之间增设了中间层管理服务机构。
1、山东诸城的农村“社区发展协调委员会”模式
山东省诸城市把全市1257个村划分为208个大社区，作为承接政府部门延伸在农村的政府性公共服务和农村基层社会管理的中间平台。社区服务半径一般掌握在两公里，涵盖5－6个村、1500户左右，村庄集聚度高的增加村庄个数。
在每个农村社区设立社区党总支和“社区发展协调委员会”，下设社区服务中心(设在中心村)，社区服务中心内设一个办事服务厅和医疗卫生、社区警务、劳动保障、社区环卫、文化体育、计划生育、慈善超市、社区志愿者等八个服务站(室)。社区服务中心向社区所辖村庄统一提供政府性公共产品、公共服务，进行公共管理。设计要求社区及其机构的设立以不改变建制村对乡镇(街道)的隶属关系为前提。社区党总支和社区发展协调委员会，在乡镇(街道)党(工)委的领导下，围绕社区化建设、服务与管理发挥协调指导作用，与社区内村庄及其他单位不存在上下级隶属关系。社区服务中心也不是一级行政管理机构，不干涉村级内部事务，与村是一种相互支持、协商合作的关系。
社区经费支撑上建立起了以市镇两级财政资金投入为主体、社会捐助为补充的农村社区化服务与管理的多元化投入机制。每个社区配备7名专职工作人员，以乡镇(街道)机关、医院和站所选派为主，同时，吸收老党员、老干部、老教师、老复员军人等组成社区工作志愿者，开展社会互助救助、环境卫生监督、文体娱乐活动、公益事业服务等活动。
2、浙江宁波的农村虚拟社区“联合党委”模式
宁波市在部分农村进行了联村虚拟社区的试点。所谓“联村虚拟社区”，就是在保留建制村体制不变的基础上，根据地域相近、人缘相亲、道路相连、生产生活相似的原则，把若干建制村组合为一个服务区域，统一提供政府型公共服务进行政府型公共管理，构建村级公共管理服务之上的二级公共管理服务体系(平台)，以提高农村公共产品供给的效益与效率。因其没有改变区域内各建制村原有治理体制，却又确确实实联村统一提供政府型公共服务进行政府型公共管理，故称“联村虚拟社区”。
为使虚拟社区内的公共服务和公共管理有效地运作起来，宁波从党的组织体系路径上求解问题，在联村虚拟社区设置了“社区联合党委”。联合党委是区域内公共服务或和公共管理的最高决策机构，对区域内的政府型公共服务提供实行统筹领导。同时，建立了联村虚拟社区层面的社区服务中心、和谐促进会、共建理事会等，皆在“联合党委”的领导下开展工作，由“联合党委”负责人或委员分别担任会长，秘书长和中心主任。联合党委的书记，由乡镇(街道)干部兼任，各村党支部书记都是联合党委的委员。联合党委下属支部采取“1+N”模式。“1”为综合支部，用于接纳区域内的“零散”党员和外来流动党员，“N”为各村党支部和各类企事业单位党组织，联合党委与“1”和“N”之间，是严格的领导与被领导的上下级关系。
因此我们可以看出，虚拟社区的“联合党委”实质上是乡镇(街道)党委(党工委)为因应联村社区建设需要的一个延伸，或日派出机构。它在乡镇(街道)党委与村支部之间增加了一个层级，目的是作为“核心”统一领导虚拟社区层面的公共服务与公共管理。它实质上是作为乡镇(街道)党委的代理人，承继了乡镇(街道)党组织的职权，因而与各村支部之间构成领导与被领导关系。
3、浙江省舟山市的农村“社区管理委员会”模式
舟山市的做法是先进行并村，原有的三五村甚至七八村合并成一个新建制村，在并村的基础上建立社区(新建制村)，村社(区)同一，在新建制村设置了一个叫做“社区管理委员会”的机构。
社区管委会视辖区人口多少由3－7人编制，人员经费和工作经费由市县(区)乡(镇)三级财政承担。管委会主任由乡镇、街道党委、政府按干部任用程序决定选任，故而往往是乡镇下派的带薪干部，也往往同时兼任社区(村)党组织的书记(社区党组织就是村党组织，两者合一)；管委会其他成员由乡镇(街道)选配，一般是村“两委会”的其他主要干部。管委会成员导向职业化、专业化。
文件规定：社区管委会对本社区区域“履行统一的服务、管理职能”。具体包括：动员和组织群众完成政府依据法律、法规和国家政策下达的各项任务，如公共卫生、计划生育、征兵、社会保障、殡葬等各项社会事务；统筹规划建设本社区的公益设施，兴办、管理本社区的公共事务和公益事业；做好社会治安综合治理工作，调解民间纠纷，维护社会秩序；组织开展就业培训、扶老托幼、助残帮困、法律援助、全民健身等各种为民办实事的事务；向政府反映群众意见、要求和提出建议；其他上级交办的事项。可见，社区管委会实际上是乡镇(街道)政权的一个派出机构，它立于现有村级“三驾马车”(“两委”加经济合作社)的构架之上，对社区(村)实行统一的管理。
4、浙江宁波的“村级社工队伍制度”
搭建了村级公共服务平台(中心)，但是“谁”来唱戏――承办公共事务实现公共服务职能?仅靠村干部显然是难以胜任的。宁波市自2010年开始，全面推行“村级专职社工制度”。按500－800:1的比例配备村级专职社工，500－800的人口基数包括村内的外来人口数量。
社工由乡镇(街道)统一从大专毕业生中招考，然后按比例下派到各村，进驻村级社区服务中心。专职社工年薪近3万，由区、乡镇(街道)两级财政负担。专职社工实行严格的上下班制度，除社区服务中心窗口服务工作外，还要负责村域一个片区(“包片”)约400户1000多人的各项服务管理工作，实施“组团式服务、网格化管理”。专职社工从事村庄服务管理的具体日常性事务。包括执行村“两委”、村民代表会议的各项决定，办理村内的公共事务和公益事业；协助乡镇(街道)和村委会做好村域范围的社会治安、综合治理、劳动保障、帮扶救助、公共卫生、计划生育、文体教育、外来人口管理、城建规划、妇女工作、档案管理、乃至驻村企业工会工作。农村社区专职社工在农村基层社会管理中承担了大量事务，发挥了重要作用。
四、与村民自治的内洽性评价
社会特别是学界最关心的，是加强农村基层社会管理、服务及其创新能否有效并合理地与既有的法定村民自治制度相衔接，寄望它是完善和发展了村民自治制度，而不是损害和扭曲村民自治制度。
村民自治制度已推行20多年，一直是在两难困境和饱尝争议中艰难跋行，一个始终存而未解而又事关制度核心价值的致命问题，是基层政府行政权力之“须”不断向村民自治阈有意无意地延伸，侵食村民的自治权利，使得村民自治空间变得越来越狭小。这个问题的实质是，在现有“乡政村治”体制下国家行政域与村级自治域这两个治理域和治理体系如何有效勾连。显然，这两个治理域和治理体系决不像刀切豆腐一般各自为半、一清二楚，“井水不犯河水”，所谓“乡以上国家管，乡以下自治组织管”，古代尚且不是如此，现代国家建设就更不 允如此。因此，这两个治理域和治理体系必然是互有交叉渗透的。国家的统治力，具体说国家的事务(“政务”包括政府性公共服务)就必然要进入广大的村庄，村庄的许多事务(“村务”)也必然要上诉国家的帮助。但是，国家力量和事务进入路径选择十分精敏，一不小心就会触犯、损害村民自治法定制度。我们认为，加强和创新基层社会管理背景下的乡村制度变革应以厘清基层政府管理与基层群众自治相互关系、还村民自治以本来面目为正当性依据，而不应成为新一轮行政权力扩张的理由。现状政府行政权力的过度延伸，已不可避免地导致了村民委员会丢失“自治”本性的“行政化”、“二政府”状况，鉴此，无论是何种体制改革都要把握一个原则或尺度：不可因为改革客观上加重这种状况，更不可通过改革加重这种状况，特别是不可使这种状况制度化或彻底显性化，那样，就不但从实质上而且也从形式上彻底葬送了村民自治制度。我们的重要使命，是探寻一条基层政府管理与村民自治有机衔接且良性互动的有效途径。
(一)就乡－村关系层面考量，农村基层社会管理服务及其创新现状
一种类型是侵害和动摇了村民自治制度。乡－村关系实质上体现的是国家行政域与村级自治域的关系。浙江舟山市的农村“社区管理委员会”，实际上是乡镇(街道)政府的一个派出机构。通过乡镇(街道)伸向社区(村)的这只“脚”――管委会，就很大程度上把法律规定的乡镇(街道)与建制村的“指导”与“协助”关系，转化为“领导”、“执行”的关系。这不仅是文件规定管委会要对本社区(即本村)“履行统一的服务、管理职能”，所承担职能的表述又具有很大的模糊性，难以与自治组织划分清楚；而且，制度设计上乡镇下派的社区管委会主任同时担任村(即社区)的党组织书记，从而也就使社区管委会特别是乡镇下派干部事实上具有了领导村民委员会的权力。在原本实施村民自治制度的同一个建制村内插入了一个乡镇派出机构、增设了一个管理层次，这个派出机构的负责人又担任了作为村级各类组织“领导核心”的村党组织的书记，难怪人们要担心甚至质疑：“管委会”体制是否冲击、瓦解乃至取代了“村民自治”的法定制度?
鉴此，“社区管理委员会”应改为“社区管理服务站(中心)”，作为乡镇的派出机构，主要承接政府下达的管理和服务任务，服务站(中心)与村级组织特别是村委会不构成“领导”与“被领导”的上下级关系，只是乡镇、村之间“指导、支持、帮助”和“协助”的关系的自然延伸。服务站(中心)负责人不应担任村(社区)党组织书记，以免混淆服务站的角色身份，从“指导”、“帮助”和“服务”者摇变成“领导”者。服务站(中心)其他成员不由主要村干部兼任而由招聘的专职社工担任。
另一种类型是，加强农村基层社会管理服务及其创新背景下的乡一村关系调整，厘清和完善或了村民自治制度。山东诸城的农村“社区发展协调委员会”，浙江宁波的农村虚拟社区“联合党委”，浙江宁波的“村级社工队伍制度”就是如此。
首先是坚持了村民自治制度。山东诸城的农村“社区发展协调委员会”和浙江宁波的农村虚拟社区“联合党委”并没有打乱现有的乡－村间的“乡政村治”体制和村庄内的村民自治制度，而是在坚守现有的“乡政村治”体制和村民自治制度的基础上，在现有体制内部作出适应性调整。比较浙江舟山市农村“社区管理委员会”体制，舟山的设计者们企望通过行政机构的所谓创新设计来解决与诸城、宁波类似的问题，走的是一条“行政路线图”。这条“行政路线图”，突破了现有的“乡政村治”体制特别是村民自治法定制度，它是一种“制度外创新”，或曰“存量改革”。诸城、宁波的决策者们显示出绝然不同的思维路径和政治技能，选择了一条“党组织路线图”，即通过党组织的创新设计来解决问题，按宁波市的说法是“以基层党建引领基层社会服务管理创新”。在虚拟社区内建立“联合党委”，上承乡镇(街道)党委(工委)，下辖各建制村的党组织，这样就把乡镇(街道)党委(工委)与建制村党组织的上下级领导与被领导关系(党章规定)，变成了联合党委对各村党组织的上下级领导与被领导关系。由联合党委领导各村党组织，再由各村党组织依法去领导各村村民自治组织；由联合党委作出决定，再由各村党组织负责并督促自治组织在村里贯彻落实。联合党委在社区有效发挥着领导作用。从实质上说，联合党委也如同舟山的管委会，是一个乡镇(街道)的派出机构(或组织)，但宁波是从党委系统上作组织延伸，这条“党组织路线图”，合理又合法(党章党规)。从中国特有的现实的政治架构来看，其实际功能和运行效率不亚于甚至更好于舟山的管委会。在中国，中国共产党是法定的领导(国家与社会)党，各级党组织特别是政权机构中的党组织本身就与政权机构运行在一起，是实质上的政权组织甚至超政权组织，因而其效用更强更大。因此，可称作“制度内”的创新，或曰“增量改革”。与浙江舟山市的“制度外创新”相比，宁波的这种在坚守村民自治制度基本上的“制度内创新”，就更加显示出它的合理性正当性优势。
其次是厘清了乡一村关系和村民自治制度。有学者认为，跨村社区组织“受到政府强大的支持，功能全面，服务到位……使得村委会在社区建设进程中身份以及职能发生收缩。”“农村社区建设中的政府公共服务、社区服务输送体系与村民自治各行其道。”但本文作者认为，正是这种“职能收缩”和“各行其道”，恰恰厘清了久未厘清的基层政府管理与村域自治的治理边界。如前述，村民自治制度推行20多年来，一直存而未解而又事关制度核心价值即制度存废的致命问题，是村民委员会因大量承接政府性事务而导致丢失“自治”本性的“行政化”“二政府”现状，致使全国65％以上(实际更多)的村委会运行方式摆脱不了传统的行政模式，表象自治化、实质行政化，村委会只是乡镇政府的下属机构，难以发挥自治功能。“据笔者20世纪90年代末在河南一个村的调查，村委会要完成的‘上级’任务多达100多项，可谓不堪重负。”因此，从村民自治制度的实际运作上看，“已经很难区分‘村民自治’到底是‘基层民主’还是‘基层政权’，是‘社会自治’还是‘地方自治’”。而联(跨)村社区公共服务中心的模式，以及单个村组建的村级公共服务中心的模式，就是为了把原本村民自治组织承担的政府性事务包括政府性公共服务和公共管理剥离出来，交由政府性的服务中心承担；从而形成政府性公共服务与公共管理由政府承担、村级自治事务由自治组织自理的理想格局。这样，就把村民自治组织从繁重的行政事务中解脱出来，腾出时间集中精力做好村民自治工作，真正履行自治职能，还村民自治以本来面目，最终理顺“基层政权”与“自治组织”，“行政”与“自治”的关系，厘清乡一村关系和村民自治制度。社区服务中心“提供一揽子、近距离服务。一是基本公共服务。将乡镇(街道)和市直有关部门的基本公共服务项目延伸到农村社区服务中心，满足农民群众在医疗卫生、社区警务、劳动保障、社会救助、文化体育、司法调解、人口计生等方面的公共服务需求。二是生产性服务。重点是建立健 全直接为生产服务的科技信息、生产资料、市场营销服务体系，设立社区土地流转服务中心，积极稳妥地推进土地经营权流转。三是市场化便民服务。按照互利双赢的原则，组织引导供销、农技、邮政、电讯等部门和企业到社区服务中心设立便民超市、农资超市、便民食堂等”。
厘清了乡－村关系和村民自治制度还表现在联村和单村的服务中心施行“专职社工队伍制度”。政府性公共服务和公共管理下村，习惯上历来由村级组织具体就是由村干部来承接，《村民委员会组织法》就有村民委员会“协助”乡镇开展工作的规定。根据“费随事转”的原则，乡镇应支付村级组织相应的“政务代办费”，以保障自治组织代办乡镇交付之政府性事务的工作经费和必要的劳务费。现实中普遍的替代式做法是，乡镇每年年终经考核后发给村干部数千甚至上万元不等的“年终奖金”加上其它类型的“补贴”。由此而来的逐利性也是导致村干部“种了政府的田，荒了村里的地”的重要原因之一。新的历史阶段随着超大数量的政府性公共服务和公共管理下沉村庄，村干部根本无力承接，心有余而力不足，加上这些下沉到村的政府性事务有的又具有相当的专业性，不像以往花点时间就可以做好的，因此，在政府财力具备的情况下，由政府招雇并埋单，向村级服务中心派驻专职社工(经过培训)，由他们来办理乡镇(街道)和县级有关部门延伸到村的各类公共服务和公共管理项目，就显得十分合理、正当和必要，且解决了“人”这个牛鼻子问题，颇有终于“拨乱反正”“言归正传”的感觉。
厘清了“剪不断、理还乱”的基层政府管理与村民自治的关系，努力还村民自治以本来面目，就是对村民自治制度的坚持和完善。
(二)就村内关系层面考量，农村基层社会管理服务及其创新现状
村庄新生组织与既有的村“两委”主导的基本治理结构的关系，即新生组织与党组织领导下村民自治体制相衔接的问题是关键。以宁波市村域组织架构的拓展为例，首先，它洽和了我国现阶段政府主导，企事业单位、民间组织以及社会公众等多元主体共同治理社会事务的新趋势。一方面，原有的政府一元化垄断包揽的社会管理模式已不能适应我国“多样化社会”的发展状况，现代治理是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”，所谓多元社会主体共同治理公共事务；另一方面，中国的公民社会组织目前还很不成熟，政府也不可能将所有事务推向社会组织的自我管理和自我治理，“因此，如何在国家和社会之间寻找到恰当的平衡管理模式，应该是中国社会管理体制改革的探索方向。”“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局就是适合的选择。就农村基层社会管理而言，一方面要发挥各种组织、各类人群的作用，形成合作治理的良好格局；另一方面要发挥村“两委”的主导作用，把各种组织、各类人群纳入既有的村庄治理体制之内，建立良好的伙伴关系。其次，宁波市村域组织架构的拓展的合理性正当性还体现在，它并没有在现有的村党组织领导的村民自治体制和村“两委”主导的村级治理结构外另起炉灶、另辟蹊径，而是在坚守现有的法定的党组织领导的村民自治制度和基本组织构架的基础上，依据变化了的客观情势的需要，对现有的治理结构作出必要的适应性拓展或延伸。表现在，这些新建组织都是在村党组织和村委会的领导下开展活动的，都是村“两委”的下属组织，其工作职能都是村“两委”赋予的，都是村“两委”工作职能的适度延伸，它们的存在与运作非但没有动摇和削弱、反而巩固和加强了村党组织的领导核心和“村两委”的主导地位。总之，这些新建组织都是村“两委”领导下的民间群众性组织，不与基层组织搞两张皮，更不越位代行基层组织的职能。
为保证村级党组织牢牢掌握这些新组织的工作主导权和主动权，各村和谐促进会会长由村党组织书记担任，村主任担任常务副会长，责任区民警、治保调解干部、保安队员、企业保卫科长分别担任副会长，村治保调解干部兼任秘书长，优秀暂住人口担任专职副会长和副秘书长。和谐促进会内设的7个专门工作委员会，主任分别由副会长或理事担任。社区共建理事会会长也由村书记担任，副会长由驻村的重要企业、单位的负责人担任，村主任担任秘书长，各驻村单位成为理事。外来流动人口党支部下属于村党组织，由村党组织副书记担任书记，外来人口中的优秀党员担任副书记。服务中心主任一般由村委会主任担任。
正因为如此，我们说宁波等地农村基层管理体制的创新是对村民自治制度的发展和完善。这种发展和完善适应了加强和创新农村社会管理的时代需要。村民自治制度正是在这种与时俱进式的适应性变革中不断开辟自己的前进道路，不断地延伸并扩张着自己的生命力。
当然，宁波等地对村民自治制度的这种发展完善也有一些内在的洽合性问题或曰隐忧。主要就是对农村实施所谓“社区化”管理引发的问题。一种具有普遍性的认知是，社区化管理就是城市社区的管理模式下乡或曰移植，其中一个关键点就是村干部如城市社区干部一样地“公职化”。这种城市社区管理模式的下乡，必然带来城市社区居委会与城市基层政府“行政化关系模式”的下乡，这种关系模式的引入，将对村民自治制度的内在价值和正常运作造成怎样的影响，带来怎样的问题不得不引人关注乃至担忧。对此，我们另文剖析。