摘要：农村基层民主建设，是我国民主政治发展的重要组成部分。是农村社会全面进步和现代化战略的客观要求。但从现实基层民主建设的实践来看，我国农村基层民主建设还存在着不少的问题，分析研究存在的现实问题、创新农村基层民主发展途径是现今迫切需要解决的问题。
关键词：基层民主 农村 问题 对策
一、农村基层民主建设中存在的问题
农村基层民主的强制性和规范化建设，使农村的基层民主建设上了一个新的台阶，取得了可喜的成就。但是也显露出了一些问题：
1.村委会选举中的村民政治冷漠
西方学者很早就对选举中的政治冷漠现场着手进行研究，罗伯特?A?达尔曾将政治社会中的人群分为无政治阶层、政治阶层、谋求权力者和有权者四类，认为现代政治社会中对政治事务极感兴趣，活跃于公共事务中的人往往是少数，而为数众多的公民则对政治持一种冷漠态度。政治冷漠研究就是要考察“无政治阶层一民众不参与政治的现象。中国也有很多学者对此进行研究，并得出了一些新的结论，潘小娟认为，政治冷漠作为一种政治态度，它指的是一国的公民对政治活动的冷淡和政治问题的漠视；作为一种政治行为，它指的是对政治参与的疏远和逃避。肖立辉认为所谓政治冷漠，是与政治参与相对应的一个概念，简单来说就是政治不参与，是一个国家的公民对政治活动不感兴趣，不愿花时间和精力参与某项政治活动，即对政治活动的“心理卷入程度较低”。张富良认为政治冷漠是指村民在享有依法进行政治参与的权利时，主观上不愿意或消极参与，在行为上采取被动应付、不认真行使自己政治民主权利的一种心态。[1]
2.党弱村强型党政关系的长期存在
郭正林教授认为最理想的结构是“党强村强”的A型结构，这种机构有利于明确划分党政职能，建立分工合作、互相制约的制度机制。在这种结构下，党支部有足够的政治权威，有利于防止村民自治脱离国家权力的控制范围，从而杜绝了农村陷入“无政府主义”的危险。同时由村民直选的村委会又体现着自治的权威，在村务上既能独立自主又能负责任地开展工作。[2]如果用郭教授的分析模型来观照艾地村的党政关系，应该属于其中“党弱村强”的B型结构。在农村地区主要表现为村委会主导村政事务，村委主任全面总揽村务和政务工作，并身兼会计和出纳两职，集事权和财权于一身，村委会控制了村里大部分权力资源，党支书权力实际上被架空，成为名符其实的“光杆支书”。在当前农村地区，村委会的影响力无处不在，它的作用关系到村民生活的方方面面，如宅基地的审批、新出生人口登记、学生各种证明的签署、户籍的变动等等。党支部的影响就十分微弱，加之很多党支部成员常年在外打工，党支部实际上处于长期瘫痪的状态，只有党支书连全碧一人苦苦支撑门面,党支部对村委会欠缺控制力，“无力感”十分明显。
3.制度性监督彻底缺失以及非制度性监督孱弱无力
监督的涵义就是公众或代表公共意愿的组织，为了达到一定目标，对社会运行过程进行的监察督促、检查审核等活动。“监督是一种权力，而且是在政治结构中必备的权力。缺少监督权力配置的政治结构，是一种失衡的政治结构。”[1]其宗旨是保持社会的和谐、协调发展,保证公共权力的有效运行。“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”[2]“民主监督与公共权力是一对共同寄生于国家组织的孪生子。有了国家组织，便有了公共权力，有了公共权力，便有了对公共权力的监督。”[3]
对村落公权的制度性监督的形式有三种，一是召开村民代表会议，村民委员会和村干部定期向村民或者村民代表报告工作；二是制定关于委会干部任期目标，干部守则，廉政制度等规章，每年年终由村民代表对干部进行评议，；三是设立村务公开栏，实行村务公开。[4]对村落公权的非制度性监督是指村民在制度性监督渠道不畅通的情况下采取上访、暴力反抗、写大字报、聚会请愿等制度外的方式监督村干部的行为。非制度性监督是村民在制度性监督失效前提下的个体行或小群体行为，也是村民在正常的利益表达渠道受阻的情况下采取的非常规选择。
就当前中国农村的实际情况来看，很多村落多年未曾召开村民会议，村民理财小组从未设立，村务公开不真实透明，这些用于对村落公权进行监督和制约的机制要么整体缺失，要么流于形式，从而导致制度性监督渠道完全堵塞。在非制度性监督方面，主要表现为村民上访，但是上访往往又表现为个体行为，缺乏普遍的支持和呼应，没有形成合力。个体行为力量往往是有限的，难以打破由村干部把持的村落公权和乡镇基层权力的共谋关系，不足以引起上级部门的高度的重视，从而导致村民上访达不到预期的目的，合理的利益表达受到各方面的压制。
二、农村基层民主建设的完善途径
1.提高农村基层民主建设的物质保障水平
民主的物质条件包括物质方面的如地理环境及参与的物质设施，也包括公民的物质条件与社会整体的经济安排。[1]物质条件是实行民主的基础性条件，民主作为一种政治生活当然会受到物质条件的制约，马克思说：“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。”
提高农村基层民主建设物质保障水平的主要措施是提高农民的经济收入水平，国家提高农民经济收入的水平有很多途径，一是要要稳步提高农畜产品的市场价格，解决交通落后地区农畜产品的市场输出渠道问题；二是要稳步提高农民工的工资收入水平，并且切实保护好农民的各项合法权益不受侵犯；三是要提高对农民各项政策性补贴的金额并保证各项补贴的足额发放，同时国家应该扩大补贴的项目范围，不能仅仅局限于良种补贴和退耕还林补偿等方面。要实现农村基层民主，必须要在大范围内消灭贫穷，把农民从要靠拼命出卖体力才能勉强养家糊口的桎梏中解放出来，从而有余暇关心政治生活。很多专家和学者认为在经济发达的农村地区发展基层民主要比在经济欠发达的农村地区容易一些，笔者对此表示赞同，经济欠发达地区民主政治发展相对困难。
2.提高农村基层民主建设的法制保障水平
民主的发展离不开法制的保障，中国农村基层民主建设尤其如此。现代民主与现代法制的关系十分密切，概括起来就是，民主是法制基础，法制是民主的保障。民主法制化是农村基层民主建设的基本要求；国家没有健全的民主体制和程序，法律就不会得到有效的贯彻实施。如果民主缺少具有权威的法律作保障，民主也难以实现，就会出现权大于法、一切都是个人说了算等弊端。要正确处理好民主与法制的关系，要实行“民主法制化”，即社会主义民主的各个方面，都要运用法律加以确认和保障，使其具有稳定性、连续性和极大的权威性。在实践中创建的民主新内容与新形式，只有用法律确认与固定下来，民主才能不断丰富和发展。就目前的具体情况而言，在中国农村基层民主实践的法制化方面，国家还有很多功课要做。
（1）进一步建立和完善相关法律法规体系
国家于1998年出台了《中华人民共和国村委会组织法》，但是这部法律法规还存在一定的缺陷，亟待在实践中不断完善。这些缺陷包括：①村党支部与村委会关系界定不清。例如《村组法》第4条规定“按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用。”[1]这就没有把村级两委的关系界定清楚，从而在实践中产生了普遍性的“两委矛盾”；②对乡镇干预村民自治的法律责任未作规定。例如《村组法》第5条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”[2]这项规定明确界定了乡镇与村委会不是行政隶属关系，不是领导与被领导的关系，乡镇不得干预村民自治。但是实际上乡镇干预农村民主活动的情况却不时出现，这就跟乡镇的干预行为缺乏法律的追责机制有很大关系。
法律规定的缺位给乡镇干预农村基层民主提供了操纵空间，使乡镇一级政权为所欲为、有恃无恐；③《村组法》中充斥着一些“应该”、“应当”、“不得”等纪律性软约束词语，对违反行为缺乏强制性规定，这就使法律的权威性大打折扣。另一方面，在努力完善现有《村组法》的基础之上，很多学者提出了新增有关农村基层民主法律法规的建议，比如制定一部《中华人民共和国村民自治法》。笔者认为，随着中国政治和经济体制的不断深化改革，现有《村组法》的调整范围和调整能力已经不太跟得上时代的需要，在农村基层民主实践中暴露出很多缺陷，所以新增与农村基层民主相关的法律法规是很有必要的。
（2）尽快建立和完善村民自治权的司法救济机制
村民民主权利的司法救济方式主要包括民事诉讼救济、行政诉讼救济和行政复议救济。民事诉讼主要的救济对象是村民自治过程中出现的村庄内部纠纷。行政诉讼救济主要是针对乡镇等地方及干部滥用指导权，违法干预、侵犯村民自治权的具体行政行为而实施的救济。行政复议救济主要是针对行政机关及其工作人员侵害村民自治权利的违法行政行为而实施的救济。[1]
很多农村地区交通不便，信息闭塞，村民自治权的司法救济面临更多的困难，村民自治权的司法救济状况很不理想，很多农村地区甚至处于无任何司法救济的状态。要使司法救济进入农村地区有必要新增乡镇法庭的功能，具体建议是在乡镇法庭设立村民自治司法救济中心，并给予乡镇法庭更多的经费支持。除此之外，还应赋予乡镇法庭更大的独立性，赋予相关工作人员更大的权力，使他们可以在具体的司法救济过程中可以富有成效的开展工作。此外，建议在《村组法》中新增有关自治权受到侵害时如何寻求司法救济的条款，村民在制定村规民约和村民自治章程的时候也应该新增类似条款。可以在农村散发有关如何实施司法救济的小册子，在农村普及司法救济的基本常识，让村民了解司法救济的运作方式和途径。
3.提高农村人口整体受教育水平
卡尔?科恩认为，民主的智力条件是公民理性能力有可能运用于处理一般问题的那些条件。[2]他把民主的智力条件分为社会提供信息与公众获取信息之间的对称，公众的受教育水平，公众的政治协商水平三类。笔者认为公众的受教育水平是民主发展最重要的条件，是其它两个条件的基础。民主有可能在一个公众教育程度普遍低下的社会中获得成功，但是要取得持久的成功，希望渺茫。在公众受教育程度普遍较高的社会，民主的价值和理念很容易被广泛传播开来并被公众普遍接受。
（1）进一步巩固基本教育
基本教育简单的说就是培养人写与算的能力，写与算是人类最基本的智能工具。人的知识主要由家庭教育、社会教育和学校教育组成，但是人的基本教育主要来自于学校，所以学校教育在启发民智方面发挥了中流砥柱的作用。许多发达国家很早就开始普及义务教育，目的是减少本国文盲数量，让大多数民众都具有基本的运算和写作能力。近年来，中国也开始在全国普及九年制义务教育并取得一定的成效，文盲的总体数量有所减少，国民的平均受教育程度有所提高，但要使社会成员的平均教育受教育水平符合实行民主的要求，国家和社会还需做出更大的努力。
（2）加强对人文教育的重视
人文教育表现对民众全面理想人格的培养，是促进人全面发展的基本教育力量。那么如何再造社会的人文精神呢，笔者认为从国家的角度应该做好以下几点：①适当减缓工业化的步伐和经济增长的速度，彻底转变片面强调GDP做法，防止整个社会向物质利益靠拢而丧失了人文精神；②必须对现行教育进行合理的价值定位，抛弃功利性的教育价值观，防止教育商品化趋势；③必须在全社会实施真正的素质教育，杜绝应试教育，防止学校教育GDP化，使教育回归到“培养人”的使命中去；④大力扶持人文社会科学的发展。由于理工科的实用性优势，现今社会重理轻文的现象比较严重，人文社会科学受到冷落。国家在出台科研立项、科研奖励、学科建设以及人才培养等政策时，不应一味向理工科学、高新技术科学倾斜，也要兼顾人文社会科学的发展，确保人文社会科学的重要地位。
从公民个人的角度来看，首先应该树立正确的人生观和价值观，自觉形成轻物质享受重人文修养的品格，使功利主义教育价值观失去市场；其次在对自己后代的培养中注重人文精神的熏陶，把家庭变成人文教育的启蒙平台；最后要养成读书的习惯，不能指望一个不爱读书的民族具备良好的人文精神，一个民族的人文精神不仅体现在公民的言行之中，也体现在书籍等传播媒介之中。
参考文献：
[1]（美）卡尔?科恩.论民主.聂崇信,朱秀贤译[M].北京:商务印书馆,2007
[2]（法）盂德斯鸠.论法的精神（上册）张雁深译[M].北京:商务印书馆,1982
[3]郭正林.中国农村二元权力机构论[J].广西民族学院学报（哲学社会科学版）,2001(6)
[4]雏树刚.党内监督[M].北京:中国展望出版社,1989
[5]荣仕星,钟敏.政坛永恒的话题一一民主监督[M].北京:法律出版社,1998
[6]卢福营.构建合理的村民自治权利救济机制[J].福建论坛（人文社会科学版）,2007(7)
[7]中华人民共和国村委会组织法.1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过，2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订
[8]苏金凤.我国现阶段村民民主监督问题研究[D].东北师范大学硕士学位论文,2006
[9]蔡旭.村级选举中的村民政治冷漠――以厦门颜村为个案[D].厦门大学社会学硕士学位论文,2007
注释：
[1]蔡旭：《村级选举中的村民政治冷漠――以厦门颜村为个案》，厦门大学社会学硕士学位论文，2007年5月。
[2]郭正林：《中国农村二元权力机构论》，《广西民族学院学报》（哲学社会科学版），2001年第6期。
[1]雏树刚：《党内监督》，北京：中国展望出版社，1989年出版，第10页。
[2]（法）盂德斯鸠：《论法的精神》（上册），北京：商务印书馆，1982出版，第154页。
[3]荣仕星、钟敏《政坛永恒的话题一一民主监督》，北京：法律出版社，1998出版，第21页。
[4]苏金凤：《我国现阶段村民民主监督问题研究》，东北师范大学硕士学位论文，2006年5月。
[1]（美）卡尔?科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，北京：商务印书馆，2007年版，第106页。
[1]《中华人民共和国村委会组织法》，1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过，2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订，第4条。
[2]《中华人民共和国村委会组织法》，1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过，2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订，第5条。
[1]卢福营：《构建合理的村民自治权利救济机制》，《福建论坛》（人文社会科学版），2007年第7期。
[2]（美）卡尔?科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，北京：商务印书馆，2007年版，第158页。