文章编号：1003-6636（2012）02-0065-08；中图分类号：F129；文献标识码：A 中国社会保障管理体制变迁研究（1949―2010）收稿日期：2011-10-25
基金项目：国家社会科学基金项目“新中国社会保障制度发展史”（07BJL039）阶段性成果。
作者简介：宋士云（1966-），男，山东阳谷人，经济学博士（后），聊城大学管理学院教授，研究方向为中国近现代经济史;吕磊（1985-），男，山东莒南人，聊城大学管理学院劳动经济学专业硕士研究生，研究方向为中国社会保障。
宋士云，吕磊
（聊城大学管理学院，山东 聊城252000）
摘要：新中国成立60多年来，伴随着政治、经济、社会形势的变化与发展，社会保障管理体制的变迁大致经历了三个阶段：1949―1956年是社会保障管理体制的创建阶段；1957―1984年是计划经济时期社会保障管理体制的曲折发展阶段；1985―2010年是向市场经济转轨时期社会保障管理体制的改革探索阶段。中国对社会保障事务的管理却一直是几个部门主管加几个部门协管的共同管理格局，其中劳动部门和民政部门发挥着最为重要的作用。未来中国社会保障管理体制改革，要在遵循社会保障发展基本规律和充分考虑国情的前提下，各相关部门统筹决策，科学管理，稳步推进。
关键词：社会保障；管理体制；变迁
Study on the Transition of China’s Social Security Management System from 1949 to 2010
SONG Shi?yun，LV Lei
(College of Management, Liaocheng University, Liaocheng 252000)
Abstract：With the change and development of political, economic and social situations, the transition of social security management system has three stages since new China’s foundation about 60 years ago. The first stage is the establishment stage of social security management system from 1949 to 1956; the second stage is its tortuous development stage in the planned economy period from 1957 to 1984; the third stage is its reform and exploration stage in the market economy transitional period from 1985 to 2010. However, China’s social security affairs have long been co?managed by departments with other departments assisting them. Among these departments, labor and civil affairs departments play the most important role. The future reform of social security management system in China must follow the basic principles of social security’s development and take China’s situation into full consideration. Relevant departments should be cooperative in decision?making, managing social security affairs scientifically and promoting the development steadily.
Key words：Social security; management system; transition
社会保障管理体制的概念有广义和狭义之分。广义的概念是指国家管理社会保障事业的组织机构、管理制度和管理方法的总称，它涉及社会保障体系的方方面面，如社会保障立法，社会保障具体的规章制度、机构设置及其职能权限，社会保障基金的管理监督，社会保障业务经办等。狭义的概念是指社会保障机构的设置及其职能权限的划分。本文主要侧重狭义的概念，考察和论述新中国社会保障管理体制的变迁。
一、建国初期社会保障管理体制的创立（1949―1956）
新中国成立之初，针对严峻的社会形势，党和政府在恢复和发展国民经济的同时，为保障人民群众的基本生活，迅速建立起一套由内务部（民政部的前身）、劳动部、中华全国总工会、卫生部等部门主导的社会保障管理体制，积极开展救灾、救济和社会优抚活动，建立和实施企业劳动保险制度和机关事业单位社会保险制度等。
（一）内务部的相关职责
1949年11月，中央人民政府内务部成立，主管民政工作，受中央人民政府政务院领导和政务院政治法律委员会的指导。地方上的民政工作机构，大区设民政局，省设民政厅，专署和县设民政科。内务部下辖的社会司、优抚司、干部司分别负责救灾救济、社会福利和社会优抚，机关事业单位工作人员的社会保险等事务。①①1950年9月，中央人民政府人事部成立，原政务院人事局、中央人民政府内务部干部司随即撤销。1953年8月，内务部调整各司的业务，增设救济司，将社会司所管的社会福利和社会救济工作中农村部分移交给救济司，将优抚司改为优抚局，另将残废儿童教养工作交由救济总会管理。1955年5月，社会司改名为城市救济司，救济司改名为农村救济司。
内务部成立之初，以救灾和政权建设工作为重点，迅速抽派干部去灾区查灾、慰问灾民，强调贯彻“节约防灾、生产自救、群众互助、以工代赈”的救灾方针，并提出“不许饿死人”的口号，要求各灾区政府把救灾工作当成一项政治任务。［1］ 1950年2月，中央人民政府成立生产救灾委员会，作为最高救灾工作指挥机关，并对救灾工作方针进行了补充，改为“生产自救、节约度荒、群众互助、以工代赈，辅之以必要的救济”。第一、二次全国民政会议（召开时间分别为1950年7月、1953年10月）又重申这一方针，对战胜多次严重自然灾害，较好地保障灾民生活，促进社会秩序的安定和国民经济的恢复起到了明显作用。
内务部还特别重视对城乡贫困户的救济工作。1950年4月， 内务部在北京召开了中国人民救济代表会议，会议提出的救济工作方针是：在人民政府的领导下，以人民自救自助为基础进行的人民大众的救济福利事业。1954年以后，为适应新情况，确定的救济工作方针是：依靠集体，群众互助，生产自救，辅之以政府必要的救济。各地民政部门和救济分会积极开展生产自救和社会救济工作，帮助数以百万计的失业人口解决了就业和生活中的困难问题，救济了千百万城乡贫民、难民和灾民。
为了推进社会福利事业的发展，内务部及各级民政部门一方面在全国各大中城市创办了一大批救济福利事业单位，另一方面接收、调整、改造了原国民政府办的“救济院”、“慈善堂”和接受外国津贴的救济机构。截止1953年底，全国共有城市社会救济福利事业单位920个，先后收容了孤老、孤儿及其他人员37.4万余人。［2］
为做好烈、军、工属和革命残疾军人的优待抚恤工作，1950年12月，内务部公布了《革命烈士家属革命军人家属优待暂行条例》、《革命残废军人优待抚恤暂行条例》及《革命军人牺牲、病故褒恤暂行条例》等。上述条例的颁布使中国优抚工作在全国范围内有了统一的法规，各项优抚工作的展开妥善解决了战争遗留的大量优抚任务。1954年12月，内务部、财政部、总政治部发出《关于军队供养人员移交地方安置的联合通知》。根据这个通知，民政部门积极创办荣军教养院和革命军人教养院，接收、安置因伤致残和年老体弱的干部。
内务部还负责国家机关事业单位工作人员除公费医疗以外的社会保险工作。1950年12月，经政务院批准，内务部公布施行《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》，对国家工作人员的伤残和死亡待遇作了规定。中央人民政府人事部成立后，承接了内务部干部司负责的社会保险工作。1954年9月，根据《中华人民共和国宪法》和《国务院组织法》的规定，政务院改组为国务院，国务院不再设置人事部，国家机关事业单位工作人员的社会保险业务划归国务院人事局直接管理。此外，财政部和卫生部对社会保险、公费医疗也负有一定的管理职责。
1955年11月，中国人民救济总会和中国红十字会合署办公，中国人民救济总会所管辖的国内救济工作并入内务部，国际救济工作划归中国红十字会，原由中国人民救济总会领导的盲人福利会和新成立的聋哑人福利会筹备委员会划归内务部。
（二）劳动部和中华全国总工会的相关职责
中央人民政府劳动部成立于1949年11月，起初主要负责有劳动能力的失业工人的救济和安置工作。1950年6月，劳动部公布《救济失业工人暂行办法》，确立了对城市有劳动能力的失业工人的救济原则和具体措施。直到1956年5月，内务部、劳动部联合发出《关于失业工人救济工作由民政部门接管的联合通知》，劳动部门才把对失业工人和失业知识分子的救济工作移交给民政部门。新中国成立后，政务院根据《共同纲领》关于在企业中“逐步实行劳动保险制度”的规定，责成劳动部会同中华全国总工会草拟《劳动保险条例》。1950年劳动部和中华全国总工会拟定了《中华人民共和国劳动保险条例（草案）》，政务院于1951年2月26日正式颁布实施。为了贯彻《保险条例》，1951年3月24日，劳动部颁布并开始试行《保险条例实施细则草案》。1953年1月，政务院公布了修正后的《保险条例》，劳动部也公布了《保险条例实施细则修正草案》，适当扩大了实施范围，酌量提高了待遇标准。
根据《劳动保险条例》的规定，中华全国总工会为全国劳动保险事业的最高领导机关，统筹全国劳动保险事业的进行，督导所属各地方工会组织、各产业工会组织有关劳动保险事业的执行。各工会基层委员会为执行劳动保险业务的基层单位。劳动部为全国企业劳动保险业务的最高监督机关，负责贯彻《劳动保险条例》的实施，检查全国劳动保险业务的执行，企业申请实行劳动保险均须由当地劳动部门登记审批，各级劳动部门负责监督检查劳动保险金的缴纳和业务的执行，处理有关劳动保险事件的申诉。1954年，为精简政府机构，经政务院批准，企业的社会保险业务工作移交工会统一管理。同年6月15日，劳动部和中华全国总工会发出《关于劳动保险业务移交工会统一管理的联合通知》，对各级劳动部门和工会组织的移交事宜作了具体规定。此后，随着企业的劳动保险业务逐步移交各级工会组织统一进行管理，［3］执行权与监督权相分离的劳动保险管理模式退出了历史舞台。
中华全国总工会还承担了劳动保险金的统筹工作。根据《劳动保险条例》规定，企业按月缴纳本企业职工工资总额的3%，作为劳动保险金，全国总工会委托中国人民银行代收、保管劳动保险金。
（三）卫生部的相关职责
中央人民政府卫生部成立于1949年11月，其主管的社会保障事务主要是公费医疗。公费医疗是一种国家医疗保险制度，早在革命根据地时期就开始实行。1952年6月，政务院颁发了《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家机关工作人员实行公费医疗预防措施的指示》，开始分期推广公费医疗制度。中央及地方各级人民政府相继设立了以卫生部门为主的公费医疗管理委员会，领导各级公费医疗工作。公费医疗经费由国家每年拨交给卫生部门统筹使用。
1954年2月，政务院发出《关于民政部门与各有关部门的业务划分问题的通知》，指出：麻疯病人的收容管理与治疗由卫生部门负责；精神病人的治疗与收容由卫生部门负责，已治好但无家可归的精神病人由民政部门负责；民政部门领导的聋哑学校如系独立设置并且为正规学校者交由教育部门接办，原附属在生产教养院内或以救济为主的聋哑学校或班仍由民政部门负责；3岁以上的幼儿教育归教育部门管理，3岁以下的托儿所交卫生部门管理，现由民政部门管理的私立托儿所、街道托儿站不再移交，机关托儿所由各机关自行管理；城市和农村的贫苦病人医疗费减免由民政部门分别在社会福利支出和农村救济费中酌予补助。［4］这就进一步厘清了民政部门与卫生部门、教育部门在社会保障业务管理方面的分工问题。
考察建国初期的社会保障管理体制，不难发现：（1）建国初期民政、劳动、工会、卫生等部门在社会保障事务管理工作中的分工，为以后社会保障管理格局和体制的形成奠定了基础。这一时期，政府在社会保障管理方面所做的开创性工作，对中国社会保障事业的发展影响深远。（2）城乡二元结构差异在社会保障管理工作中清晰地反映出来。政府当时推行的劳动保险和社会保险主要是针对城镇劳动者的，而农村劳动者则享受不到这种待遇。内务部负责的社会救济和社会福利工作，也被人为地割裂为城镇和农村两部分。1953年8月内务部调整各司业务，社会司面向城市，另设救济司主管救灾和农村救济。1955年5月内务部又分别设置城市救济司和农村救济司。这些做法在一定程度上有利于明确城乡不同的工作重点，却强化了人们对城乡两种不同身份在待遇上的认知差异，为社会保障制度二元结构的长期存在埋下了伏笔。（3）在劳动保险管理模式方面，全国总工会和劳动部进行了执行权和监督权分离管理的尝试。《劳动保险条例》实施的头几年，在劳动保险的管理上，中华全国总工会拥有最高领导权，各级工会和产业工会具有执行权，劳动部拥有最高监督权，基本实现了劳动保险执行权和监督权的分离。（4）在劳动保险基金的筹集机制上，中华全国总工会与各级地方工会组织切实参与管理劳动保险总基金和劳动保险基金，确立了以企业单方付费制为基础的现收现付筹资机制，［5］实现了筹资渠道的社会化，凸现了劳动保险的互济性。
二、计划经济时期社会保障管理体制的曲折发展（1957―1984）
随着“三大改造”和“一五计划”的完成，自1957年开始，国家转入了全面开展社会主义建设时期。在计划经济体制下，中国社会保障制度选择的是国家―单位保障制度模式，国家直接承担着统一制定各项社会保障政策和组织实施有关社会保障事务的责任，城镇党政机关、企事业单位负责本单位职工的保险和福利待遇及其家属的有关社会保障费用，农村集体组织则担负着合作医疗、五保供养和农村贫困户以及优待烈军属等责任。为了适应政治、经济、社会形势的变化与发展，国家对社会保障管理体制也做过一些调整，但是，由于对基本国情缺乏科学认识和决策失误，中国社会保障管理体制走的是一条曲折发展与变迁之路。
（一）社会主义建设道路初步探索时期的调整
从1957年到“文化大革命”爆发，中国社会保障管理体制基本上延续了建国初期所形成的，由内务部、劳动部、总工会和卫生部主管的分割管理格局。
1958年8月，内务部将农村救济司改为农村救济福利司，将城市救济司改为城市社会福利司。1959年7月，农村救济福利司更名为农村救济社会福利司，城市社会福利司更名为城市救济社会福利司。国家机关工作人员的保险和福利业务又重新划入内务部。内务部负责社会保障业务的机构调整为农村救济社会福利司、城市救济社会福利司、优抚局、政府机关人事局等几个单位。这与第五次全国民政会议所确定的民政部门的主要业务，即优抚、复员安置、救灾、社会救济、社会福利和政府系统人事工作等，也是相符的。1959年11月，内务部、中国人民解放军总政治部联合发出《关于执行〈国务院关于现役军官退休处理的暂行规定〉的通知》，再次确认军官退休制度，并由民政部门与军队政治机关共同负责。1964年1月，内务部的农村救济社会福利司更名为农村救济福利司，城市救济社会福利司更名为城市社会福利司。虽然社会救济和社会福利行政体制变更频繁，但基本上是朝着城乡二元化管理的方向变迁，社会救济与社会福利的管理仍然界限不清。
遵循中共八届三中全会的精神和周恩来总理对社会保险工作的意见，劳动部会同中华全国总工会等有关部门，对社会保险制度进行了一些整顿，并根据需要，建立和健全了一些社会保险办法和管理制度。1958年2月，国务院修改通过了劳动部草拟的《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定（草案）》，把企业和国家机关的退休制度统一起来，并适当放宽了退休条件和调整了退休待遇。为了保证和方便异地居住的职工及时领取待遇，1960年7月，中华全国总工会制定了《关于享受长期劳动保险待遇的异地支付试行办法》（1963年1月23日重新发布），建立起异地支付社会保险待遇的制度。1966年4月，劳动部和中华全国总工会联合发出《关于改进企业职工劳保医疗制度几个问题的通知》，对企业职工的医疗保险进行了整顿，规定企业职工患病和非因工负伤，在指定医院或企业附设医院医疗时，其所需的挂号费、出诊费，均由职工本人负担；职工患病所需贵重药费改由行政方面负担；职工服用营养滋补药品的费用改由本人自理；职工因工负伤或患职业病住院期间的膳食费，改由本人负担1/3，企业行政方面负担2／3。企业职工供养的直系亲属患病医疗时，除了药费和手术费仍然实行半费外，挂号费、检查费、化验费等均由个人负担。［3］315-320
卫生部主管的医疗保障业务包括两个方面：一是继续主管以公费医疗为基础的城镇医疗保障业务；二是新增了以合作医疗为基础的农村医疗保障业务。在城市，1957年2月26日，卫生部和中华全国总工会发布试行了《批准工人、职员病、伤、生育假期的试行办法（草案）》和《医务劳动鉴定委员会组织通则（试行草案）》，建立起职工病、伤、生育假期的批准办法。同年2月28日，卫生部又制定了《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》。1963年初，劳动部、卫生部、中华全国总工会、冶金工业部、煤炭工业部联合召开的防止矽尘危害工作会议，对解决矽尘危害、对矽肺病人的安置和生活待遇、还乡休养待遇等提出了具体要求。1965年12月，卫生部和财政部发出了《关于改进公费医疗管理问题的通知》，对国家机关工作人员的医疗制度作了适当改进。改进的主要内容：一是看病要收挂号费，二是营养滋补药品除医院领导批准使用的以外，一律实行自理。在农村，合作医疗是由农民自己或农民与集体经济共同集资，实行互助互济的一种医疗保险制度。1959年11月，卫生部在山西稷山县召开了全国农村卫生工作会议，肯定了农村合作医疗制度，推动了合作医疗的发展。1965年6月26日，毛泽东发出“把医疗卫生工作的重点放到农村去”的指示。同年9月，中共中央批转了卫生部党委《关于把卫生工作重点放到农村的报告》。此后，合作医疗制度在全国农村进一步推行。［6］
（二）“文化大革命”对社会保障管理体制的破坏
“文革”时期，中国在政治、经济、文化等方面都遭受严重挫折和损失，社会保障管理体制同样未能幸免，为以后的社会保障工作留下了后遗症。
1968年12月11日，最高人民检察院、最高人民法院和内务部的军事代表联合公安部领导小组向中央上报了《关于撤消高检院、内务部、内务办三个单位，公安部、高法院留下少数人的请示报告》。1969年1月，内务部被撤销。1972年3月，国务院召集财政部、公安部、卫生部、国家计委等部门商议，就原内务部所主管的业务提出了分工管理的意见。其中，救灾、救济、优抚等工作，由财政部管理；盲人、聋哑人、麻风病人、精神病人的安置、教育和管理工作，由卫生部管理；国家机关工作人员的待遇、退职退休和复员转业军人的安置等工作，由国家计委劳动局管理；国务院政工小组办公室代管原内务部主管的人事工作。据统计，当时全国优抚对象4000多万人、残疾人700多万人、五保户300多万，困难户和受灾人口每年都在1亿人左右。［1］41对于如此众多人口的生产和生活问题，缺乏一个专门的主管部门，业务上自然就失去了统一指导的效能。
“文革”以前，从中央到地方都有比较健全的社会保险管理机构，并配备有经过专业培训的专职干部。“文革”开始后，社会保险工作受到了很大的冲击。当时管理企业职工劳动保险业务的中华全国总工会被迫停止活动，各级工会组织亦几乎处于瘫痪状态，劳动保险的管理工作由工会组织转到了企业行政方面。1970年6月，劳动部被撤销，其业务工作并入国家计划革命委员会下属的劳动局。这样，在中央政府宏观管理层面上，社会保险体系就出现了“真空”，处于无人管理的局面。1975年9月，国务院将国家计委劳动局改为国家劳动总局，作为国务院的直属机构，仍由国家计委代为管理。由此，对社会保险业务的管理开始逐步向劳动部门转移。［7］
“文革”中受冲击相对比较小的是卫生部门。卫生部门主管的公费医疗，由于与劳动保险一样被诬蔑为福利主义也遭到了批判，但合作医疗不但没有受到冲击，反而进入了快速发展时期。1968年12月，毛泽东批示了湖北省长阳县乐园公社创办合作医疗的经验，并发表“合作医疗好”的指示。加之，受当时政治气氛的影响，“搞不搞合作医疗，不仅是重视不重视农民医疗保健问题，而且是执行不执行毛主席革命路线问题，因此很快就一哄而起”，［8］使合作医疗迅速发展并大面积普及。到1976年，全国90%以上的生产大队都办起了合作医疗。
（三）“文革”结束后和改革开放初期对社会保障管理体制的恢复性建设
“文革”结束后，中国重新回归以经济建设为中心的轨道。为适应新形势发展需要，党中央和国务院加强对社会保障工作的领导，社会保障管理体制进入了恢复性建设阶段。
1978年5月18日，中华人民共和国民政部正式成立，其内设机构有办公厅、政治部、优抚局、农村社会救济司、城市社会福利司、民政司、政府机关人事局和中国盲人聋哑人协会。紧接着，地方民政工作的管理机构也开始重建。民政部基本上延续了原内务部的职能，主管的社会保障事务有优抚、复退安置、生产救灾、社会救济和社会福利，以及国家机关、事业单位工作人员的退休、退职及工资、福利。1981年3月，国务院批准民政部设立退伍军人和军队退休干部安置局。1982年6月，按照国务院机构改革的部署，民政部向国务院报告了《民政部门的主要任务和职责范围》。同年11月，国务院批准民政部的机构调整，负责社会保障事务的司局主要有城市社会福利司、农村社会救济司、优抚局、安置局和老干部管理局。
1979年7月，国家劳动总局设增保险福利司，各地劳动部门相继设立保险福利处（科）,工会各级组织也陆续重建。1980年3月，国家劳动总局、中华全国总工会联合发布了《关于整顿与加强劳动保险工作的通知》，对企业行政与基层工会组织、地方劳动部门与工会组织在社会保险业务工作方面的分工提出了要求，强调各级劳动部门和各级工会组织要互相配合，密切协作，共同加强对基层劳动保险工作的领导。1982年国务院机构改革，国家劳动总局、国家人事局等部门合并组建为劳动人事部，此后社会保险工作由劳动人事部综合管理。
改革开放初期，卫生部门基本上延续了原有的体制格局。卫生部主管的医疗保障工作主要有两件大事：一是1979年12月卫生部联合农业部、财政部等部门发布了《农村合作医疗章程（试行草案）》，对合作医疗制度进行规范；二是针对公费医疗费用持续攀升问题，1984年4月，卫生部、财政部发出了《关于进一步加强公费医疗管理的通知》，开始启动医疗保障制度改革。
总体而言，计划经济时期的社会保障管理体制有以下特点：（1）社会保障管理体制依然是多部门分割管理的格局。内务部（后来是民政部）主管社会救济、社会福利和社会优抚，尽管福利与救济界限不清，但城乡分治。机关事业单位人员的社会保险无论是国务院人事局直接管理，还是内务部（或民政部）政府机关人事局，或是国家人事局以及劳动人事部主管，但都与工会和劳动部门先后主管的企业职工劳动保险事务相分离。卫生部主管的医疗保障业务由城市扩展到农村，合作医疗成为卫生部医疗保障业务的重要组成部分。这就在社会保障制度结构上，形成了国家―单位保障制度模式下的国家保障、城镇单位保障和农村集体组织保障三大板块。相关管理部门对城镇社会保障工作的推进，大多是具体的、明晰的、强制性的。而对农民保障措施的规定，往往是规划性的、粗略的、指导性的，这或许是“文革”中城镇社会保障制度遭到较大破坏，而农村合作医疗却有较快发展的原因之一。（2）社会保险工作有合并管理的倾向，但由于不同部门管理，社会保险的二元特征还是被延续下来。1958年《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》公布实施，标志着将企业职工养老保险与机关干部养老保险纳入到一个共同的公共养老保险计划之中，即两套社会保险体系中最重要的养老保险开始出现制度上的趋同倾向。1978年国务院颁布的《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》是“文革”结束后国家恢复重建退休养老制度的重要标志，但由于他们是对干部和工人分别规定办法，致使社会保险工作合并管理的倾向中止。虽然1982年5月组建劳动人事部以后，社会保险工作由劳动人事部综合管理，但机关事业单位和企业的社会保险业务在具体执行时依然是双重标准。（3）劳动保险社会化筹资机制遭到破坏。1969年2月，财政部发出《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，规定“国营企业一律停止提取劳动保险金”，“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支”。这一改变，使劳动保险丧失了原有的统筹调剂职能，即社会性和互济性功能，劳动保险变成了“企业保险”。其所带来的不仅是这一时期社会保险方面的混乱局面，而且是长期影响中国社会保险制度改革和发展进程的一个重要因素。
三、向市场经济转轨时期社会保障管理体制的改革探索（1985―2010）
随着中国计划经济向市场经济转轨，20世纪80年代中期以后，社会保障制度模式逐渐由原来的国家―单位保障模式向国家―社会保障模式转变，社会保障管理体制在经历了一段分散化管理的改革探索之后，又趋于相对集中，这是在特定时代背景下多种因素综合影响的结果。
1985年9月，中国共产党全国代表会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》提出：“社会保障机构要把社会保险、社会福利、社会救济工作统一管起来，制订规划，综合协调。”这不仅是新中国首次将社会保险、社会福利、社会救济和社会优抚等项目纳入到社会保障概念之下所做的论述，①①“社会保障”一词，虽在20世纪50年代内务部的工作文件中曾出现过，但其外延与现在相比却小得多，主要是指民政部门所负责的社会保障事务。而且也是新中国首次把建立统一管理社会保障事务的行政机构确立为社会保障行政管理体制改革的目标。1986年4月，六届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》进一步提出：“‘七五’期间，要有步骤地建立起具有中国特色的社会主义的社会保障制度雏形。”“建立健全社会保险制度，进一步发展社会福利事业，继续做好优抚、救济工作。”“要通过多种渠道筹集社会保障基金。改革社会保障管理体制，坚持社会化管理与单位管理相结合，以社会化管理为主。”然而，在随后展开的改革开放后第二次行政机构改革和社会保障制度改革探索中，尽管社会救济、社会福利和社会优抚工作一直归民政部下属的救灾救济司、社会福利司、优抚司和安置司主管，但社会保险管理体制却走向分散化管理之路。表现在：（1）1988年4月，国务院机构改革，撤销劳动人事部，重建劳动部和人事部，按照分工，分别管理企业和机关事业单位的社会保险和职工福利。劳动部设立社会保险司负责城镇企业职工的基本养老保险、医疗保险、工伤保险和生育保险，就业司负责城镇企业职工的失业保险，社会保险事业管理局是受政府委托依法管理各项社会保险基金的社会保险事业机构。（2）1990年7月，国务院明确民政部主管农村社会养老保险制度建设工作。1991年1月，民政部成立农村社会养老保险办公室，1993年12月，民政部在其基础上组建农村社会保险司。（3）1986―1993年，国务院批准铁路、邮电、水利、电力、建筑、交通、煤炭、银行、民航、石油、有色金属等11个部门对其直属企业职工实行养老保险的行业统筹。［9］此外，中国人民保险公司还承担着部分城镇集体企业单位职工的养老保险，卫生部门管理机关事业单位职工的公费医疗保险，财政部社会保障司负责全国养老保险基金财务监督。这种分散化管理社会保险事务的行政格局不适应市场经济发展和社会进步的要求，主要表现在：（1）对基本条件相同的劳动者，保险待遇标准不一。如养老保险待遇，企业是一个标准，机关事业单位是另一个标准。（2）行业统筹实际上是利益格局的垄断，造成社会保险再分配不但不能缩小社会贫富差距，反而扩大了收入差距。（3）不同的社会保险政策和待遇阻碍了劳动力的流动，难以形成统一的劳动力市场和劳动力资源的合理配置。（4）社会保险工作分散管理，机构重叠，自成体系，互相掣肘，造成效率低下，管理费用大增，加重了企业负担。［10］
1993年10月，根据中央编办《关于劳动部社会保险事业管理局机构编制的批复》，劳动部社会保险事业管理局正式成立，负责对社会保险经办机构的监督和管理。这标志着中国社会保险工作从“政事合一”开始走向“政事分开”。［11］同年11月，中共十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》再次提出：要“建立统一的社会保障管理机构。提高社会保障事业的管理水平，形成社会保险基金筹集、运营的良性循环机制。社会保障行政管理和社会保险基金经营要分开。社会保障管理机构主要是行使行政管理职能。建立由政府有关部门和社会公众代表参加的社会保险基金监督组织，监督社会保险基金的收支和管理。”但是，直到1998年3月，九届全国人大一次会议审议通过国务院机构改革方案，“建立统一的社会保障管理机构”才真正被提上议事日程。1998年国务院机构改革，组建劳动和社会保障部，保留民政部，统一管理社会保障事务。到2002年，劳动和社会保障部与民政部“两家主管”社会保障事务的格局形成。
在1998年机构改革中，新划入劳动和社会保障部的社会保险职能有人事部承担的机关事业单位工作人员社会保险职能，民政部承担的农村社会保险职能，卫生部承担的公费医疗管理，原国务院医疗保险制度改革小组办公室承担的医疗保险制度改革职能。国务院原批准实行养老保险行业统筹的11个部门对其所属企业的养老保险管理职能，由劳动和社会保障部统一组织交由省（自治区、直辖市）人民政府承担，劳动和社会保障部实行综合规划和指导。劳动和社会保障部内设的社会保险事务管理机构包括养老保险司、失业保险司、医疗保险司、农村社会保险司和社会保险基金监督司。［12］从内设机构来看，劳动和社会保障部对社会保障事务的管理职责仅限于社会保险事务。民政部保留了管理全国社会救济、社会福利、优抚安置等社会保障事务的职能。此外，财政部社会保障司负责管理中央财政社会保障支出，拟定社会保障资金的财务管理制度，组织实施对社会保障资金使用的财政监督。
进入21世纪以后，随着社会保障制度走向法制化、规范化和覆盖面的进一步扩大，为加强对社会保障事务的管理，2004年2月，民政部增设了最低生活保障司，承担的主要职能有城市居民最低生活保障及医疗救助等相关工作，有农村特困户、五保户的救济，农村合作医疗，农村最低生活保障的探索等业务工作；救灾救济司在保留救灾处的基础上，新成立了备灾处和社会捐助处，救灾的责任分工进一步细化。同年3月，劳动和社会保障部将医疗保险司所负责的工伤保险工作分离出来，专门成立了工伤保险司。
2006年10月，中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出，到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。2007年10月，中共十七大再次重申，要“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。”为进一步推动城乡社会保障工作和谐有序发展，根据十七大提出的“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权利结构和运行机制”的行政管理体制改革的新思路，2008年2月，中共十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，拉开了大部制改革的序幕。在大部制改革中，劳动和社会保障部与人事部合并为人力资源和社会保障部，原劳动和社会保障部主管社会保险事务的内设机构，从机构名称到职责划分基本上原封不动地被合并进来。而民政部的社会保障职能则通过内设机构的调整有所加强，原最低生活保障司改为社会救助司，负责城乡居民最低生活保障、“五保户”的社会救济政策、健全城乡社会救助体系等工作。社会救助司的设立，体现了民政部加强社会救助职责和统筹城乡救助体系建设的职能；原救灾救济司更改为救灾司，使救灾职能从一般性的民政救济中得到剥离，凸显了救灾工作在民政体系中的重要作用，加快了中国救灾工作体系的建设步伐；原社会福利和社会事务司被拆分成社会福利和慈善事业促进司与社会事务司，这表明国家对社会慈善事业的关注已经上升到政府机构设置的层面。大部制改革并没有从根本上改变“两家主管”社会保障事务的格局，即人力资源和社会保障部主管社会保险，民政部主管社会救济、社会福利和社会优抚，“建立统一的社会保障管理机构”的任务还没有完成。此外，卫生部、住房和城乡建设部、财政部、审计署及国家发展与改革委员会均设有相应的社会保障部门，分别承担不同的管理职能。可以预见，中国社会保障管理体制在未来相当长的时期内，可能都将维持着一个“两家主管、多家协管”的格局。［7］
在向市场经济转轨中，中国社会保障管理体制改革主要有以下特点：（1）建立统一的社会保障管理机构的改革目标一直是明确的，但改革实践却经历了从拆分到合并的曲折过程，这在社会保险工作方面尤为突出。社会保险工作分散化管理的原因，主要在于社会保险制度改革滞后于经济体制改革，而且是作为经济体制改革的配套措施而存在和进行的。1998年劳动与社会保障部的成立是一个转折点。进入21世纪，统筹城乡发展和建立覆盖城乡居民的社会保障体系的提出，不仅有力地推动了现代社会保障制度由城市向农村拓展，而且还促进了社会保障管理体制的整合。（2）尽管社会保障管理体制改革没有突破“两家主管”社会保障事务的格局，但民政部通过内部机构设置实现了对社会救济与社会福利的分类管理，并打破了城乡社会救济与社会福利二元化管理的格局，可谓是理顺社会保障管理体制的重要举措。加之，“新农合”的实施和“新农保”的试点，现代社会保障制度在农村的建立，城乡社会保障制度一体化已初现端倪。（3）20世纪90年代以来，国务院和相关部委颁布了大量社会保障法规、条例，社会保障法制化进程大大加快，但立法层次依然较低，相关管理工作还缺乏必要的法律依据。
四、结语
新中国成立以来，在社会保障管理体制不断趋于完善，但社会保障管理过程中的实施、监督和决策三者的关系始终没有能够理顺。如何理顺这三者之间的关系，明确实施机制、监督体制和决策体制的改革思路和行动目标，对于完善社会保障管理体制有着非常重要的作用。
（一）在实施机制方面，社会保障事业的统一管理与否，一直是理论界分歧比较大的一个话题。改革开放以前，中国社会保障事业主要在三大部委的主导下进行。改革开放之后，通过历次改革，终于在2008年组建了人力资源和社会保障部，实现了对社会保险的统一管理。然而，人力资源和社会保障部所管理的业务，仅仅是社会保障中的一小部分，其他诸如社会福利、社会救助、医疗保健等工作，仍在民政部等其他部门的执掌之下。诚然，社会保障事业的统一管理的确能够避免政出多门、各自为政的混乱局面，提高管理工作的效率。但是，探讨社会保障事业管理体制的改进，还要结合中国城乡差距、不同社会保障措施的性质等具体实际来通盘考虑。计划经济时期，在优先发展重工业的战略之下，国家把绝大多数资源都投向了城镇，而忽视了农村的发展。改革开放之后，国家虽然加大了对农村的扶持力度，但城乡之间仍有很大的差距，这导致城乡居民对社会保障的需求在性质上是不同的。城镇居民因为“单位”的普遍存在，他们看重的是丧失劳动能力后的远期需求；农村居民因为其所占有耕地本身自然条件的差异，他们更看重遭遇风险后的即期需求。社会保障城乡两类受益人需求类型的不同，应当在社会保障的管理中有所体现。在社会保障的具体项目中，不同的社会保障措施也存在着差异。从社会保障资金的来源上看，有的社会保障措施体现了典型的政府、企业、个人三方承担的筹资机制，诸如养老保险、医疗保险、住房补贴等，这些保障措施通常与人们的生活联系较密切。有的社会保障资金的筹集需要政府、企业两方面分担，诸如工伤保险、生育保险等，这些保障措施和人们的生活联系相对来说较小。还有的社会保障资金主要需要政府筹集，诸如社会救济、社会福利等，实施这些保障措施主要是为了提高低收入者和弱势群体的生活水平和质量。社会保障具体措施性质上的差异性，也为社会保障的分类管理提供了依据。总之，社会保障工作的统一管理要讲求实效。只有针对不同的受益人群，根据不同措施的性质，对社会保障进行分层、分类管理，社会保障的管理工作才能进一步提高效率和彰显公平。
（二）在监管体制方面，如何建立和完善社会保障监督体制，确保社会保障制度顺利运行，是社会保障管理工作中面临的又一难题。20世纪50年代的劳动保险在实施的过程中，中华全国总工会和劳动部曾一度分别行使领导权和监督权，为社会保障事业的“管办分离”提供了一个典范。除此之外，在社会保障管理体制中，行政主导往往替代监管部门的作用，是一种“管办合一”的状态。改革开放以后，这种现象长期没有得到解决。政府既做裁判员，又做运动员，在具体业务的执行过程中难免出现这样那样的纰漏。1993年以后，政府提出了行政管理和社会保险基金经营分开的思路，这相对于政事不分、管办不分的旧体制的确是一个进步，但是却很难将其付诸行动之中。比如，劳动保险事业管理局负责各级劳动部门保险工作的监管，然而，它本身又是隶属于劳动部门管辖，甚或是其下属的一个事业单位，身份上的不平等往往很难使其发挥监督部门的作用，社会保险的监督工作很容易流于形式。要破解这一难题，政府必须加快建设行政、司法、社会监督“三位一体”的监管体系。其中，行政监管是社会保障监管体制的核心，政府应当设置尽可能统一的社会保障监督管理机构，权责对等地集中监管全国主要的社会保障事务。同时，国家要充分发挥司法监督作为最后监督的作用，以期对社会保障运行过程中的违法犯罪行为起到有效的震慑作用。此外，国家还应该落实工会、雇主组织等社会群体的监督权利，这不仅有利于进一步完善社会保障管理体制，也有利于工会等社会团体组织的发展与完善。
（三）在决策体制方面，社会保障法制建设滞后，也是中国社会保障管理体制不完善的一个重要原因。国外社会保障的经验，通常是先有社会保障的基本法律，再根据基本法律的规定具体实施社会保障措施，即“立法先行”。然而，由于中国现代社会保障事业起步较晚，至今仍然没有出台一部涵盖社会保障领域的基本大法。正是缺乏社会保障领域的基本法律支持，相关部门制定的规章制度在对社会保障工作的衡量上没有统一的标准，普遍缺乏对违法者相应法律责任的界定，个别条令之间甚至在相关规定上相互冲突，这严重影响了法律的严肃性和可操作性，致使社会保障工作效率性和公平性较差。中国现行的社会保障制度模式是一种社会保险型的模式，《社会保险法》业已出台，当务之急是要出台相关的实施细则，使国家在社会保障的工作重心上有法可依。之后，随着社会保障管理工作的发展和法制化环境的健全，再逐步将法治化的管理推广到社会保障的其他领域。
总之，社会保障的管理工作，实际上就是社会保障的相关管理部门不断发现新问题，解决新问题的过程。只有各相关管理部门统筹决策，在遵循社会保障发展基本规律和充分考虑国情的前提下，以科学管理的理念为指导，中国社会保障管理体制建设才能少走弯路，进一步向前推进。
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责任编辑：常明明