摘要：目前公告送达制度存在适用条件，公平价值的失衡、送达期限过长和发布范围过小的缺陷，为充分保护当事人权益，对此应该建立“五个平台”信息互动机制，完善送达期限，充分发挥基层法庭和互联网的优势，落实人民检察院法律监督制度。
关键词：民事诉讼；公告送达；信息互动机制
作者简介：陈春喜，湖南省邵阳县人民法院审判员。
中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)02-121-02
随着改革开放的深入，新型社会步伐的迈开，我国人口社会流动性呈现出日益增大的趋势，跨省、跨地区的流动屡见不鲜。人民法院在受理案件后，无法及时将需要送达的诉讼文书、法律文书送达给受送达人时，无疑公告送达成为人民法院送达有关法律文书最后一种具有法律效力的的送达方式。然而在司法实践中，屡见有当事人一脸气凶凶的样子跑到法院以自己和家人都不知道此事，没有收到法院相关法律文书等为由来“兴师问罪”，给法院与法官带来了不必要的困扰，同时也不利于当事人的合法权益的保护和诉讼纠纷的及时解决以及和谐社会的构建。
一、公告送达在实践中的不足和缺陷
民事诉讼中的公告送达是指人民法院在受送达人下落不明或者用其他方法无法送达的情况下所采取的一种特殊方式。①在实践中，由于公告送达的法律规定过于原则，缺乏操作的严谨程序，给法院和法官留下了较大自由裁量的空间，也让某些当事人利用了制度设计的漏洞，导致各种问题层出不穷。法律光环呵护下的公告送达制度在也逐渐地暴露出其缺陷与不足，主要表现为以下几个方面：
（一）公告送达适用条件上的缺陷
从现行《民事诉讼法》第八十四条规定来看，公告送达的适用必须符合两个法律条件之一，既公告送达须受送达人“下落不明”或“通过其他方式无法送达”。对于第一种适用条件关于受送达人“下落不明”的含义。最高人民法院有关司法解释明确规定，“下落不明”是指公民离开最后居住地后没有音讯的状况”。随着社会的进步，该司法解释已经滞后于司法实践的步伐。“下落不明”的含义从法律层面而言实际上属于模糊语言，难以在实务中具体操作，必须进一步加以明确。对于第二种适用条件关于“通过其他送达方式无法送达”的含义。我们可以从字面上理解为在采用了直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达等几种方式之后仍无法送达的，才能适用公告送达；也可以理解为在采取以上一种或几种送达方式无果的情况下，就可以适用公告送达方式。在司法实务中，处于不同诉讼地位的人站在对自身有利的角度，很容易对公告送达条件做出不同的理解，也容易对法院的公告送达工作提出质疑，势必会影响到法院的公信力。
（二）公告送达公平价值的失衡
公平正义是法律的价值追求，法律的公平不仅使审判结果容易为当事人接受，而且对于树立司法威信也起着至关重要的作用，不夸张的说公正乃是司法的生命。现行民事诉讼法规定公告送达后经过60日，视为送达。从形式上讲，原告不会因另一方当事人无法送达而诉讼无门；受送达不会因无机会知晓诉讼事项，不能及时行使其相应的权利；法院不会因受送达人下落不明不能及时开庭审理，导致案件遥遥无期。从实质上讲，由于公告送达适用的“下落不明”和“通过其他方式无法送达”的两种情形在立法含义上的模糊性，各种公告送达的途径的局限性，可能存在受送达人基本上未知法律文书中的相关内容，甚至不知道对方已经起诉，其出庭参加诉讼、举证、质证、上诉等程序权利事实上已被剥夺，实体权利也难以得到周到保护。如果不完善民事公告送达制度，就无法在司法实践中，真正做到形式公平与实质公平的统一、公正与效率的和谐。
（三）公告送达的期限方面的缺陷
随着改革开放的深入、市场经济体制的建立、社会生产力的进一步发展以及人民群众生活、工作等方面的需要，经常性的跨省、跨地区的流动屡见不鲜，于是公告送达被越来越多地使用到民事诉讼中来，而现行的公告送达期限相对较长的缺陷，已越来越不能适应现代社会经济关系的发展需要。一方面，不利于法院审判执行程序的顺利进行；另一方面，现行民事诉讼法就公告送达期限规定的相对滞后与我国的社会现实不协调。在此情形下，如果不考虑每类案子的本身特点，一律惯用法律规定的60日的期限，就会显得牢守本本主义，不但与社会现实相脱节，也与“公正与效率”的法院工作主旨相背离。②
（四）公告送达的发布范围的缺陷
在司法实务中，人民法院采用在法院的公告栏、受送达人原住所地张贴公告的方式公告送达，效果不大，也有草率、随意之嫌，既损害了法院严肃、认真的形象，也损害了受送达人答辩、上诉等权利。目前，绝大多数法院通过在人民法院报上刊登公告的方式送达相关的诉讼文书、法律文书，当然也有个别法院直接通过邮寄的形式。对于那些基层法院来说，广大农民和普通市民是最大的诉讼参与群体，这些处于社会底层的受送达人，由于文化水平和工作的特点，未必有兴趣和机会去接触报纸，这种送达方式无疑成为一种形式主义，也会给那些滥诉和别有用心的起诉人挖了法律的“墙角”，侵害了受送达人的权利。
二、公告送达制度的完善
针对以上不足，应多措并举完善公告送达制度。一方面，通过落实与改进公告送达制度，避免案件结案遥遥无期，增加诉讼成本，加重当事人的民事责任，甚至给当事人的逃债行为以可乘之机的风险；另一方面，通过落实与改进公告送达制度，也能大大拓展公告受众范围，切实保障受送达人的权利。
（一）完善公告送达适用条件
在司法实践中，由于公告送达的适用条件存在着立法缺陷，使得公告送达方式有了被滥用的可乘之机，最高人民法院应制定司法解释来完善公告送达制度。
1．规定公告申请人的举证责任制度。既公告申请方应对受送达人下落不明的情形承担举证责任，并提供相应的证据材料，人民法院在接到公告申请人的证据材料后，应当组成合议庭对其证据材料进行评议，并根据合议后的结果依法作出是否准予公告送达的裁定。
2．规定被公告人的异议制度。在公告送达的过程中，受送达的当事人或者其近亲属，提供证据证明申请人提供的证明材料系虚假或者法院依职权适用公告送达前未有穷尽一切可能的联系方式时，向作出适用公告送达裁定的法院提出异议。对于受送达人或其近亲属提出的异议，法院应当另行组成合议庭进行审查并重新作出裁定，并且及时通过适当方式通知当事人。
3．规定责任风险制度。因申请方提供虚假材料导致法院作出公告送达的决定，除了按照妨害民事诉讼强制措施进行处理外，对导致受送达人其他方面的损失，应负相应的赔偿责任。因法院及其工作人员的故意或重大过错责任造成的，依照相应的纪律和法规予以惩处。
（二）建构“五个平台”信息互动机制
在司法实践中，应当充分发挥媒体刊物、公安派出所、司法所、村委会、受送达人近亲属的功能，落实公告送达工作。通过在人民法院报等媒介刊物刊登公告信息，发挥大众媒介覆盖面广的优势；通过公安派出所户籍信息查询系统，了解当事人及其近亲属流动情况；通过乡镇、司法所获知村委干部的联系方式，发挥其联络协调作用；通过充分利用当地村委干部威望和熟知当地风俗习惯的优势，了解到受送达人的家庭基本情况；通过受送达人的近亲属了解到受送达人的去向，转达诉讼文书、法律文书。通过以上送达“五个平台”，尽量避免案件结案遥遥无期，增加诉讼成本，加重当事人的民事责任的风险。
（三）完善公告送达期限的规定
我国台湾地区《民事诉讼法》第152条规定“公示送达，自将公告或通知书黏贴牌示处之日起，其登载公报或新闻纸者，自最后登载之日起，经20日发生效力。”笔者认为，我们可以借鉴台湾地区的规定，缩短公告时间。现行民事诉讼法规定公告送达期限为60日，再加上不少于30日(因为公告案件适用普通程序)的举证期限，大大延长了审理执行案件的时间。因此在考虑诉讼过程重在解决当事人的权益争议、执行过程重在实现当事人的权益的基础上，结合我国的国情，建议对诉讼期间的公告送达期限修改为15―30日、执行期间的公告送达期限修改为10-15日。况且公告送达期限的缩短已有其它法律法规可以借鉴。例如，2002年10月15日国务院发布的《税收征收管理法实施细则》第一百零六条第一款规定：“有下列情形之一的，税务机关可以公告送达税务文书，自公告之日起满30日，即视为送达”。③这样既能提高司法效率，又能保障当事人的权益。
（四）充分发挥基层法庭的作用
在我国，农村人口占据我国人口的三分之二，基层法院占据我国法院系统绝大比例，大多数案件都是通过基层法院受理解决。党中央坚持以人为本的思想，在各基层法院设定若干人民法庭，目的就是便于群众诉讼，为农民和市民解决各种纠纷，维护社会基层的稳定，为社会主义新农村建设保驾护航。基层法院尤其是基层法庭的法官生活、工作在基层，与群众接触时间多，范围广，更容易了解受送达人的信息和流动情况。尤其在涉及到受送达人系农民工的案件，各级法院尤其中级法院以上的上级法院，包括外地法院可以通过委托受送达人户籍所在地或经常居住地的基层法庭公告送达有关诉讼文书、法律文书，更有利于让受送达人知悉诉讼的相关事项，便于及时行使相关的诉讼权利。据某中院调查结果显示，通过人民法庭送达公告诉讼文书，法律文书，被公告送达人在公告期间里出现，并使得案件通过和解、撤诉、调解结案的案件屡见不鲜。
（五）充分发挥互联网的优势
随着互联网的迅速发展，科技的进步，上网的人员日益增多，并且渗透到老、中、少各个年代的群体，人民通过新浪网、腾讯网等各种网站浏览新闻、查询信息。笔者认为，各级法院除了通过在《人民法院报》上刊登公告外，最高人民法院应当借力互联网的优势和现代化功能，通过互联网的平台建立统一、专一和权威的网站，便于各级法院公告送达有关诉讼文书、法律文书。一方面，便于当事人查询方便，增加受送达人知悉的机会，更好地保障当事人的合法权益；另一方面，便于案件及时解决，提高司法效率，促进司法公正，提高司法公信力。目前各级法院基本上都建立了自己的办公网站，但在其网站上设立一定栏目用以发布公告送达信息还尚少。因此，各级法院应当在本院的官方网站上建立这样的公告平台，一方面，既最大程度保障了当事人的合法权益；另一方面，也便于各级法院进行信息互动，提高了司法效率，节约了司法成本。
（六）完善公告送达监督机制
我国《民事诉讼法》第十四条规定“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”。检察监督是指人民检察院有权对人民法院的审判活动实行监督，该规定为人民检察院对法院公告送达进行法律监督提供了法律依据。然而，在司法实践中，人民检察院对于人民法院公告送达方面的监督存在空缺或流于形式，也为某些法院及其法官恣意妄为留出了空间，严重地损害了受送达人的合法权益。因此，应当完善人民检察院监督制度，制定公告送达监督方面的具体操作规则，有利于其真正发挥法律监督作用。一方面，人民检察院发现人民法院在公告送达的过程中存在违法行为时，要求其立即改正错误行为；另一方面，人民检察院在人民法院缺席判决生效时，可以根据受送达人申请或依职权提出民事抗诉，在受送达人权益受到侵害时，得到程序上的救济，实现司法公正。
注释：
①谭兵，李浩．民事诉讼法学．2009年版．第250页．
②https://www.省略/info/minshi/mssssd/2009072976.html．缩短民事诉讼公告送达期限的建议．2012年2月15日访问．
③https://www.省略/info/minshi/mssssd/2009072976.html《缩短民事诉讼公告送达期限的建议》，2012年2月15日访问。