内容提要 完善大都市区管治体系的关键之一，就在于通过统筹跨区域公共产品和服务，来发挥服务供给的规模经济效益。通过对西方国家相关研究和实践的归纳可以发现，大都市区内的地方政府设置状况，特别是辖域和人口规模，与公共产品和服务供给的效率、质量和均等化程度，都存在紧密的联系。中国目前已进入城市化的加速阶段，大都市区化的趋势已经展露无疑，各种“大都市区病”随之纷纷出现。在此背景下，如果能够适时、适度运用行政区划手段改造地方政府体系，将会对构建完善的大都市区管治体系发挥积极的推动作用。基本策略方面，应继续坚持和完善“单中心广域市制”，避免陷入“巴尔干化”的泥潭。
关键词 大都市区 行政区划 管治 公共服务
[中图分类号]C912.81 [文献标识码]A [文章编号]0447-662X(2012)02-0154-05
一、大都市区化是城市化的高级阶段
城市化是人类进入现代社会后的必然过程和结果，也是衡量一个国家进步程度的重要标志。而大都市区的产生和成长，则是20世纪以来城市化的主导趋势。“大都市区通常是指一个大型的人口中心(中心城市)以及与之有着较高的经济社会整合程度的临近社区所组成的整体。”“而所谓大都市区化则是指在城市化和郊区化交错发展的过程中，人口和资源逐步向中心城市及其周边集中，从而推动大都市区的规模不断扩大，新的大都市区不断形成，进而使大都市区在城市发展中居于主导地位的历史过程。”西方国家的发展历程已经证明，在城市化过程中，与大城市的优先增长相伴随的另一个趋势，就是大都市区的快速增长。具体来看，随着大城市整体经济实力的增强，空间和人口规模通常都会随之全面扩张。当城市的集聚发展到一定水准的时候，就为大都市区的形成奠定了坚实的基础。
作为城市化迈入高级阶段的基本标志，大都市区的发育状况在区域、国家、乃至全球范围的经济发展中，都具有重要的战略意义。以当今大都市区最为发达的美国为例，从1920年到2000年的80年里，大都市区的数量由58个增加到317个，人口由3593.6万增长至22598.1万，占总人口的比重则由33.9％上升至80.3％。这其中，“仅纽约、洛杉矶、芝加哥、旧金山、费城五大都市区就拥有全美1／5以上的人口。”
在中国城市化过程中，随着大城市的持续扩张，也将步人大都市区化的阶段，从而迎来城市化发展的跨越阶段。目前，“东部沿海地区的长三角、珠三角和京津冀三大都市圈已经迈人了多个大都市区的空间联合阶段，成为经济阶梯式发展的主要动力源区。同时，中部、东北、西南和西北各地区的大都市区也纷纷兴起，并对于整体提升发展水平，发挥着越来越重要的作用。”长期来看，随着交通、通讯技术的持续进步，特别是轨道交通在大城市的普及，未来20年中国大城市的机动化程度将会得到全面的提升。这将极大地扩展城市的功能范围，促进在通勤范围内形成城镇群体组合的城市。而城市功能地域的交融，又会极大地改变传统的城市之间以及城市与周边地区的关系。
二、合理的地方政府结构是完善大都市区管治体系的基本保障
大都市区治理历来是一个世界性难题。伴随着快速推进的大都市区化过程，以功能区为基本导向的大都市区，其范围远远超越了核心城市的行政边界，城市的规模与空间形态随之开始出现变化与重组的态势，与之相伴而来的则是大都市区范围内各个地方政府在基础设施建设、区域整体规划、环境治理等方面的恶性竞争与纠纷扯皮，进而造成了大量的公共资源浪费。
就西方国家的普遍情况而言，长期以来大都市区管治体系存在的主要症结，是由于地方政府的“巴尔干化”导致无法有效实现公共服务的区域统筹规划，进而引发公共服务和施政效益低下、服务供给不公等问题。面对上述问题，从大都市区化展露雏形伊始，为了构建一个有效率、有回应的区域治理机制，学术界就不断地提出各类完善大都市区治理体制的政策主张，并逐渐形成了传统区域主义派、公共选择学派和新区域主义三个主要的理论学派。
传统区域主义的核心观点可以被概括为“一个社区、一个政府”，基本政策主张是通过对地方政府的合并重组，构建单一和全功能的统一大都市区政府。与传统区域主义倡导单中心体制截然不同，公共选择学派则始终推崇“多中心治理”模式。他们认为，大都市区范围内叠床架屋式的地方政府结构，并不存在体制性的缺陷，相反有利于促进地方政府之间的良性竞争，从而促使它们为居民提供更富有效率和回应性地多样化公共产品和服务。⑥本质上看，新区域主义是传统区域主义与公共选择学派对话的产物，这使得其基本观点和政策主张都较为温和和折中。新区域主义者认为要达到完善大都市区治理体制的基本目的，需要兼顾合作与竞争两方面的因素：既要承认现存地方政府结构有利于促进竞争的一面，但也强调通过必要的改革和协调，克服其弊病。
不难看出，在理论依据和政策主张，甚至改革的必要性等方面，传统区域主义、公共选择学派和新区域主义都存在显而易见的差异。然而进一步仔细梳理的话，就可以发现它们之间也存在着一个重要的相通之处：即改革对于公共产品和服务的供给效率、成本及公平性的影响，构成了三者共同关心的核心命题。事实上，不仅是理论研究工作中，在二战以来西方各国具体的改革实践中，上述基本理念也得到了十分明显且自然的反映。例如在加拿大安大略省对大都市区地方政府的结构性整合中，就反复的宣传“通过对地方政府的调整重组，安大略省的各个城市正在逐步消除浪费和重叠，以更低的成本提供更好的公共服务。”具体而言，地方政府的结构体系安排对于大都市区范围内公共产品和服务供给的影响可以概括为两个主要层面：
第一，城市政府合理的人口和辖域规模，有利于发挥公共产品和服务供给的规模经济效益，节约成本。已有的大量研究成果已经表明，对于特定的城市而言，要想为居民提供较为全面和经济的公共产品和服务，其人口规模须在10万人左右。因为只有迈过这一人口规模的门槛时，政府才有可能有能力承担各种公共产品和服务支出，并在较大范围内实现规模经济效益。②因此在城市化过程中，伴随着人口的聚集，使得城市政府的公共服务职能日趋繁重。面对愈发复杂和多样化的公共服务需求，期待有效发挥服务供给的规模效益，就必须以整体性的方式来提供公共产品和服务。相反，如果在社会经济已经高度一体化的大都市区范围内，各地方政府在公共服务体系的构建和运行中各自为政，缺乏必要的统筹协调，就会对规模经济效益的发挥产生实质性的损害，从而大幅度增加政府施政和服务的成本。
第二，大都市区内合理的地方政府体系设置是保障社会公平、推动公共服务均等化的基本体制保障。关于这一问题，西方国家普遍存在的、由于大都市区地方政府机构的“巴尔干化”所引发的公共服务供给失衡问题，是典型的反面例证。在西方国家，尤其是美国地方政府设置的零碎化局面，往往使得 同一大都市区范围内的各地方政府在税率、财力等方面都存在明显的差距，使得公共服务水平亦随之出现了明显的失衡，并出现恶性循环的局面：“往往一个地方辖区越贫困，税率反而越高，企业越是不愿在那里投资，富裕和中产阶层唯恐避之不及，于是该地区的税基越是薄弱，财政越是捉襟见肘，市政服务设施越是破旧落后。”
具体改革措施方面，与学术界的研究倾向基本相对应，西方各国调整大都市区地方政府体系的具体途径大致包括在大都市区合并组建单中心市、组建双层体制的大都市区联合政府、建立都市联盟(城市间委员会)等三种最常见的形式。对于上述三种形式，前两者是比较典型的行政区划手段，都市联盟只能被归入政府间协调管理模式的改革，还并未涉及到行政区划调整的层面。目前比较普遍的观点认为：近年来加拿大以合并组建单中心市为主导的改革模式最为成功，典型代表如多伦多大都市区政府和大温哥华都市区政府的成立；美国受制于强烈的地方自治传统以及地方政府体制的内在缺陷，只能退而求其次，选择大量成立“专区”的次优选择，因此被认为是负面典型。
三、中国初现端倪的大都市区治理困境
虽然国内学术界目前对于大都市区的概念及界定上仍然存在一定的争议，但中国的城市化正在迈向大都市区化的趋势却是得到普遍认可的。目前，中国的城市化迈人大都市区化阶段的一个重要证明，就是各种“大都市区病”的纷纷出现。
第一，交通拥堵。交通拥挤是现代城市的“常见病”，普遍性地存在于各国的城市。改革开放以来，“摊大饼式”的交通布局模式一直在国内大中城市占据着主导地位。再加上道路不足、城市功能调整不及时、管理不力、对机动车的增长速度估计不足等原因，使得国内大中城市目前普遍存在着程度不等、定时或阵发性的交通拥堵现象。
第二，住房拥挤。作为人类生存所必需的物质资料，住宅几乎与每个人的生活都是息息相关的。通常来看，无论一个国家处于什么样的发展阶段，只要当中、低收入群体普遍无力从市场上购买房屋时，住宅问题就不再仅仅是经济问题，而是演变为了社会问题。在当前的中国各个大中城市，不仅低收入者群体，而且很多中等收入者，甚至是部分高收入者，住房问题都已成为了头等难题。高涨的房价使住房问题已经演变为严重的社会问题，引起了全社会的强烈关注。
第三，环境持续恶化。由于工商业发达，人口密集，大都市区在消耗和利用了大量能源和资源的同时，必然会随之产生大量的污染物。“改革开放以来，经济的高速发展伴随着高强度的人类活动，中国相当一部分城市先后走上了‘先污染、后治理’之路，部分城市相继进入世界重污染城市的行列。”需要引起注意的是，城市环境一旦遭到破坏，恢复起来难度很大，不仅需要投人大量资金，还需要漫长的时间。虽然近年来中国城市的整体环境状况普遍有所好转，但由于我国目前仍处于工业化的中后期阶段，且近几年来工业结构偏向于重工业，因此污染的总规模仍然很大。
第四，城市空间“越摊越大”。与西方典型国家的城市空间拓展相比，发展中国家的城市蔓延过程通常更加剧烈。就中国而言，由于改革开放以来部分城市盲目追求空间规模的扩张，使得城市呈“摊大饼”式地迅速向外摊展，并由此而引发了一系列问题。近几年来，随着社会经济的持续快速增长，尤其是对“土地财政”程度的增强，很多城市开始争先恐后地加入“大拆大建”的行列，掀起了城市建设的全面“大跃进”。反映在数字上，“2000年，中国城市建成区面积为22439平方公里，但到2006年就已经迅速增至33660平方公里，年均增长7.0％。但在同期，城市人口却只由45906万人增加到57706万人，年均增长3.9％，呈现出人口城市化严重滞后于土地城市化的态势。”
第五，“城中村”问题凸显。改革开放、特别是20世纪90年代以来，伴随着快速推进的城市化进程，大批依然保留着集体所有制的农村社区开始被城市用地包围，“城中村”至此开始出现并大规模蔓延。当前，中国的大中城市中除了少数城市由于城市化水平较低，建成区范围有限而尚未出现“城中村”外，其余几乎都出现了“城中村”现象。事物通常都具有两面性，“城中村”在吸纳大量外来务工人员，减轻城市安置压力的同时，其负面作用也是不容忽视的：一是造成了城市土地利用的不经济；二是恶化了城市的公共卫生、交通和治安状况；三是有碍城市景观，使得国内城市普遍性地出现残破的土院落同现代城市社区分庭抗礼的局面，与周边环境形成鲜明反差。
第六，开发区过度蔓延。开发区的设置始于改革开放以后设立的各类经济特区。在设置之初，开发区在吸收外资、扩大出口、产业培育、土地集约开发、创造就业等方面，确实较好地发挥了示范带动作用。但是随着其后设置浪潮的掀起，开发区开始普遍性地出现大量占用和浪费农田的现象。“在部分开发区，真正用于生产的土地还不到总用地的40％，而主要是用于房地产开发。”经过近几年来的全面整顿，全国的开发区数量已经有了较大幅度的下降。然而一些地方为了实现扩充城市商业用地、招商引资、增加税收等方面的利益，利用现行政策的漏洞，通过“一区多园”等形式，继续保留和隐瞒，甚至增设各类名目繁多的开发区。
第七，公共安全危机凸显。随着城市在国家政治经济生活中地位的提升，城市灾害的规模和危害程度也在不断扩大。这一点突出表现为“城市公共安全事件数量持续攀升，多发与突发并存；多领域多元化、次生与衍生连锁；非传统安全问题突起，威胁日益加重；个体偶发事故极易转化成群体性公共危机事件。”
四、适时的行政区划调整是完善大都市区管制体系的重要突破口
联系前文的分析可以发现，目前中国在大都市区治理中所凸显的问题与西方国家存在明显的差异：虽然面临“膨胀病”等问题的困扰，但相比西方国家，现阶段中国的大都市区地方政府结构总体上是比较合理的。特别是长期困扰西方国家的大都市区地方政府的“巴尔干化”现象，在现阶段还没有太过明显的表现。这主要是因为中国能够始终坚持“单中心广域市制”，因而有效避免了地方政府的零碎化趋势。从近年的情况来看，国内大中城市则纷纷通过“撤县(市)设区”等形式的行政区划调整和整合，比较有效地扩展了城市的发展空间，而且也在一定程度上缓解了城郊或城乡矛盾。从制度根源上看，上述状况的出现，与中、西方在行政体制以及大都市区发展的阶段等因素，存在直接的联系。
首先，从体制背景来看，与西方国家普遍崇尚地方自治不同，中国的行政体制总体上仍属于典型的集权制，各级政府之间存在层层隶属关系。在中国目前这样一种自上而下的“压力型”体制下，某一层级的地方建制和机构改革方案能否得以顺利实施，基本上取决于能否得到上级或特定层级权力机关或政府的批准。反映在行政区划调整方面，某一改革方案能否得以实行，同样只需要得到相应层级人民代表大会或政府的批准即可，而并不需要像很多西 方国家那样，须经过改革所涉及政区内全民公决通过。总而言之，相比较西方国家，较低的批准难度使得行政区划调整方案经常能够被顺利实施。
再者，从中国大都市区化的发展阶段来看，行政区划手段的广泛使用也具有一定的必然性。从西方国家的发展历程来看，在中心城市膨胀阶段，包括兼并和合并在内的行政区划调整一直是推进大都市区化的主要途径。现阶段，中国的大都市区化整体上还处于中心城市集聚阶段，中心城市普遍存在的空间扩张的现实需要和冲动，构成了行政区划手段得以广泛应用的主要推力。当然也不能否认，城市地方政府之所以热衷于行政区划调整，也是其他“权”、“利”因素共同作用的结果。这其中的道理比较简单：行政区划的调整，特别是通过兼并等途径扩大行政辖域，通常意味着更大的管辖范围和资源，以至于行政级别的相应提升。
总而言之，短期来看，在中国大都市区发展的初期阶段，适当的行政区划调整可以减少农村包围城市的趋势，有效统筹区域范围内的公共服务，发挥服务供给的规模效益，提高服务效益、保障公平，进而促进大都市区管治体制的完善。但也不宜夸大行政区划的作用，特别是在市场经济体制仍然不够成熟、政府职能转变不到位的情况下，大都市区的地方政府建制不宜进行频繁的调整，而是应该注重与政治体制与经济体制改革相呼应和匹配，通过政府体制、机制和过程的创新联动，致力于构建相互开放、交流与合作的“伙伴型”府际关系。
从长期来看，中国的大都市区则有必要通过行政区划调整，为省直管县体制的推广做必要的准备。当前，省直管县的全面推广已经成为今后一段时间内行政体制改革的基本趋势。不可否认，省直管县体制更加符合“扁平化”的现代行政组织原则，对于提高施政效率、节约施政成本、消除市县矛盾等，都有积极的意义。但是需要引起注意的是，如果不做因地适宜的区分，急剧且全面推广省直管县体制，在释放县级政府发展活力的同时，也会消解地级市原有的区域统筹与协调功能，从而引发区域、特别是大都市区的无序发展问题。尤其是那些对周边县市辐射能力巨大，且发展空间需求强烈的大中城市，如果骤然推行省直管县体制，将会很有可能加剧各地在区域统筹与规划、资源集约利用、环保等方面的矛盾，进而制约大都市区的健康有序发展。因此，在推广省直管县体制的过程中，在个别大都市区化程度较高的地区，可以考虑通过撤县(市)设区的形式，增加中心城市的行政辖域，从而为大都市区的进一步发展预留必要的空间，避免陷入“巴尔干化”的泥潭。
责任编辑：曹英