【摘要】宏观调控是基于市场调节失灵而产生的一种政府干预经济的方式。但政府的宏观调控也不是万能的，西方公共选择学派基于“经济人”的理论得出政府失灵的结论。本文以我国经济适用房的分配问题为例，对政府失灵的种种原因进行剖析，并为政府失灵的拯救提出一些建议，以期望经济适用房制度能有效的为我国低收入群体提供住房保障。
【关键词】宏观调控；政府失灵；经适房；对策
1 政府对经适房调控中的失灵现状
作为一项具有社会保障功能的住房制度，经济适用房制度随着“房改”的启动施行于全国各地。但是在建设过程中，出现的政府失灵致使经适房逐渐变味。
首先，经适房既不经济也不适用。一方面，在制度设计之初，经适房应该是经济与适用的代表。然而，现实的情况是，很多经济房不再经济，动辄两百平米的豪宅很难让人冠之以经适房的称号。而另一方面，一些经济适用房小区物业管理跟不上，已经有向贫民窟下滑的趋向，追本溯源，我国的经济适用房是一个将住房福利和市场化结合的操作模式，但政府和开发商责、权、利划分的模糊，令其在现实中陷入了摇摆和扭曲。1
其次，政府作为利益出租人，一定程度上出卖了经适房的利益。政府和开发商在做经济适用房这个工程的过程中，责权利划分的并不是很清楚，导致开发商能够处处找到寻租点，加大住房面积，缩小绿化面积。而对于政府而言，由于监督的成本过大，程序复杂，致使政府采取过度放任的态度。
第三，经适房成为强势者的生财之道。相对低价位的经济适用房本是为解决中低收入者住房困难问题而建，但在实际操作中却由于没有较强的法律予以规制，由于政府监管职责没有履行到位，导致经济适用房成为部分强势者的生财工具。
2 对经适房的调控中政府失灵产生的原因
2.1 利益因素：政府作为“经济人”的选择
公共选择学派认为，不论是经济上的人，还是政治上的人，只要他们在做决策时，在思想上没有本质的区别，都会选择有利于自己的行为。政府是由人组成的，政策的制定也是由人来实行的，我们没有理由相信这些决策是绝对的公正公平代表人民群众的利益，而应该是更倾向于这些政府中的“人”或小集团的利益。
在中国，人民收入增加的速度远远落后于房价的上涨速度，而经适房是以远低于商品房的价格出售，成为人们争抢的稀缺资源。但在现实中，中高收入家庭投机购买经适房，不仅违背了国家政策的初衷，而且有可能因此抬高经适房的价格，从而使国家有关经适房政策不能有效地贯彻执行。这些变味的经适房很大程度上与政府作为“经济人”的立场有关。这就是所谓的政府“内部效应”。目前住房市场上法律规范不严明的情况下，政府决策时更容易受个人利益动机的影响，实际决策中很难在个人利益与集体利益之间做出明确的界定。
2.2 行政垄断：正当程序形式主义化严重
09年6月，出现了震惊一时的武汉经济适用房分配的“六连号”事件。09年6月12日，5141名市民参与该小区124套经济适用房公开摇号。摇中的6人其购房资格证明竟然连号。据华中师范大学一名数学博士计算，出现这种情况的概率仅约为千万亿分之一。后调查表明‘六连号’事件是由社会中介人员与有关部门工作人员相互勾结，利用经济适用房摇号进行舞弊、涉嫌经济犯罪的案件。六连号事件的核心就是正当的行政程序被形式主义化，这种形式主义往往被看似正当的表面所隐藏，从而达到其不正当得利；这种形式主义化又是由于行政垄断造成的。
2.3 信息失灵：住房改革阻力重重
政府各不能完全理性的预测住房市场信息，这主要取决于政府对信息的数量及质量的掌握是否得力。事实上，影响信息完备程度的因素主要有时间、空间和主观三个方面。2政府干预住房市场存在着“悖论”：一方面，为了降低决策的成本，必须减少决策次数，住房政策的制定特别是变化应尽量减少。另一方面，决策次数减少将引起信息累积时间延长，出现一些过时信息，最终降低决策的有效性。3可以看到，住房政策常常会有时滞性，无法应对住房市场上多变的情况。对信息收集还可能面临“道德风险”，住房保障实施中享受对象的确定，可能会面临被核查者的刻意隐瞒，人为地增加信息不完备的风险，政府难以确定地把住房的保障福利给予那些真正需要帮助的人，又缺乏有效的动力刺激和相应的约束，增加了政府对信息的全面掌握和分析处理的难度。这样依据不全面、不准确的信息制定的经济政策，也就很难达到预期效果。
2.4 制度缺陷：经适房逐渐异变
虽然现在不少学者基于经适房的分配中存在的一系列问题，提出应该取缔经适房制度，但笔者认为，经适房本身并没有错，只是法律制度上存在缺陷。
2.4.1 对经适房的购买条件的界定不严格。经适房的限定对象为低收入群体，然而对低收入群体的定义究竟是怎样的呢？我国《经济适用住房管理办法》规定经济适用住房的供应对象是中低收入家庭，但是在任何的法律文件中都找不到对中低收入家庭的明确界定。
2.4.2 对政府责任规定不明确。《经济适用房管理办法》只是粗浅地规定了政府失职的责任，如《办法》第四十四条规定，“国家机关工作人员在经济适用住房建设、管理过程中滥用职权、玩忽职守、拘私舞弊的，依法依纪追究责任;涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。”既没有具体指明追究何种责任，也没有指明其具体的法律依据，为具体的操作提出了很大的难题。
2.4.3 相关配套制度不健全。缺乏科学的收入监测机制，为高收入者瞒报、谎报收入从而由此获取准入资格创造了条件。我国目前没有科学有效的收入监测机制，缺少完整的个人收入申报制度。在我国目前个人资金管理、信用管理等宏观条件还不完备的背景下，政府很难准确核实一个家庭的真实收入，致使一些不符合购买条件的高收入家庭也可以获得经济适用住房。
3 克服政府失灵的几点思考
3.1 建立长效防控机制，严防制度漏洞
3.1.1 增加程序介入力量，实现政策的“三权分离”。前面我们提到，政府的行政垄断导致正当程序形式化，容易出现漏洞被人利用，因此，笔者认为，积极增加程序的介入力量，实现政策制定权、实施权、监督权的三权分离很有必要。首先，要壮大程序参与的对抗力量，依法发展各种社会组织，依靠组织的力量与政府的政权垄断抗衡，在政府失灵的时候，社会组织能发挥积极的作用。其次，设定权利的共享与制约，让程序制定人只参与程序的某个过程，例如在经适房的分配中，如果由政府制定了相应的分配政策，那么申请资格的审定权可以让渡给某些社会组织，分配制度的实施又可以由别的力量组织来完成。
3.1.2 详尽立法，说明理由。说明理由是正当程序中的重要内容，因为很多程序看似冠冕堂皇，但其实质可能是为了谋取一些非法的不能见光的利益。但是如果在立法中尽可能详尽程序的理由，那么决策者的思想就暴露无疑。立法应该不仅广泛地规定说明理由的要求，而且要具体规定说明理由的方法。
3.1.3 加强监督，建立清洁廉政的行政体系。一方面，要加强体制内的监督力度，各级纪检机关、监管机关、司法机关要形成监督的链条，建立行政监督体系，处理好监督主体与客体之间的关系，拓宽自上而下、自下而上以及平行监督等各种渠道，同时健全发现问题、纠正错误和追究责任的监督机制，加强对行政监督人员的管理与职责约束。另一方面，要重视体制外监督的力量，我们发现，在经济适用房的不合理分配过程中，不少的问题都是由广大的人民群众发现的。特别是在这个信息异常发达的时代，网络监督发挥的监督作用愈来愈突出。相关部门要切实保障民众对于政府机关和政府工作人员的批评、建议、控告、举报权力，自觉接受社会舆论对各项行政行为的监督。4
3.2 严格住房资格审查
要保障经适房能真正成为低收入者住房保障的有效体系，就必须从源头进行整顿，即严格住房资格审查。首先，严格执行已有的收入与住房情况双方面要求的标准，同时要严格进行纳税证明、人均住房面积证明等审查程序，保证信息的真实性与可靠性，尽可能全面的审查经济适用房申购者的资格。其次，通过测算申购者住房方面开支占全部生活开支的比例，并规定合理的区间，提供科学的申购条件可控指标。居民消费支出主要包括“衣食住行”等主要方面，计算“衣食行”所占的比例，可以推算出住房方面开支所占的大概比例。5
3.3 完善经适房相关法律制度
3.3.1 建立效力级别高的统一的经适房立法。就经济适用住房而言，其纲领性文件《经济适用住房管理办法》(以下简称《办法》)是建设部等四部委制定并颁布的，从效力层级上来说是部门规章，严格意义上讲不属于行政法规，立法层次低，规制效力不强。因此，为了经适房的长远发展，拟定关于经适房法律关系的的统一法律很有必要。
3.3.2 树立责权意识，切实履行监管职责。在法治社会中，政府官员应该树立正确的权力观念和责任意识，即政府的权力是人民授予的，官员必须依法行政，服务于社会。提供经济适用房，是从弱势群体的根本利益出发，维护的不仅仅是直接受益的中低收入家庭的利益，也是社会整体利益的体现。所以应该有政府作为人民权利的代表者，履行好维护弱势群体利益、维护社会整体利益的职责。而且政府作为社会整体的管理者和调控者，也有充足的财力和权力来承担保障弱势群体住房利益的重任。
3.3.3 完善相关配套法律制度。首先，要确立透明的信息公开制度，积极宣传经适房的有关政策。不少地方政府和部门对信息公开重视不够，信息公开的广度和深度达不到要求。其次，建立科学的收入监测机制。笔者认为，对于经适房拥有者，政府对其家庭收入状况应该定期突击抽查，如一经发现不符合经适房的拥有条件，即责令其补上差价。最后，完善责任追溯制度。现行的法律中对于伪造身份弄虚作假获得经适房者，“由市、县人民政府经济适用住房主管部门限期按原价格并考虑折旧等因素作价收回所购住房，并依法和有关规定追究责任。对出具虚假证明的，依法追究相关责任人的责任。”法律对于责任追究的规定含糊不清，对规制主体起不到震慑作用。笔者认为，在法律上，应该具体明确什么行为承担什么样的责任，而且对行政人员利用职权之便的做法要给予严惩，不能让法律成为一种摆设。
注释：
[1]《经济适用房既不经济也不适应》，《领导决策信息》，2005年7月第26期。
[2]陈东琪：《新政府干预论》，首都经济贸易大学出版社，2000年，第35页。
[3]李辉婕，张腾：《市场失灵、政府失灵与住房保障》，《生产力研究》，2009年第15期
[4]周长城，唐勃：《对武汉市经济适用房“六连号”事件的思考》，《学习月刊》，2009年8月上半月。
[5]韩慧?：《我国经济适用房制度对肉食群体利益的法律保障研究》，华中农业大学硕士论文，2009.
参考文献：
[1]韩慧?：《我国经济适用房制度对肉食群体利益的法律保障研究》，华中农业大学硕士论文，2009.
[2]周长城，唐勃：《对武汉市经济适用房“六连号”事件的思考》，《学习月刊》，2009年8月上半月。
[3]王军，李昌文：《程序向形式主义蜕变的原因与对策――以“六连号”事件为例》，《理论建设》，2010年第1期。
[4]李辉婕，张腾：《市场失灵、政府失灵与住房保障》，《生产力研究》，2009年第15期。
[5]庞慧敏：《南宁经适房整顿：七成房门敲不开》，《工人日报》，2010年5月23日第2版。
[6]杜胡清：《市场失灵、政府失灵与政府干预》，《边疆经济与文化》，2006年第1期。
[7]程鹏：《转型经济时期政府失灵的表现及规范政府经济行为的思考》，《行政论坛》，2003年5月。
[8]陈东琪：《新政府干预论》，首都经济贸易大学出版社，2000年