摘要： 政府购买服务在西方的源起主要是基于包括西方政府财政危机在内的福利国家危机以及由此而来的政府改革、公共服务市场化民营化浪潮、以及新公共管理的主张，然而在此一“委托―受托”过程中存在着复杂的“当事人―代理人”关系及多元责信等问题。中国的脉络虽然不同，但在政府购买服务的内容、性质、采购方式等方面仍然存在很大的探讨空间，同时需要避免社会工作服务发展过急、过热等问题。本文通过广州市一成立较早、参与政府购买服务实践也很早的民办社会服务机构的案例论证了这一点。
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关键词： 政府购买服务; 购买服务合同; 合同/契约委外; 新公共管理; 多元责信; 当事人与代理人关系?
中图分类号：C 916 文献标识码：A 文章编号：1671-623X(2012)01-0046-05????
一、政府购买服务的内涵分析与问题争议?
“政府购买服务”（Government Purchase of Services）指政府为履行服务社会公众的职责，通过政府财政向有资质的营利、非营利组织或其他政府部门以及个人等支付费用，用以购买后者以契约（合同）方式提供的、由购买方界定种类和品质的全部或部分公共服务的行为。［1-2］在国外，这通常被称为“购买服务合同”（Purchase of Service Contracting，简称POSC）、“购买契约服务”、“合同/契约委外(制度)”或“合同外包服务”（contracting out services），其实质是公共服务以契约委托的方式，转由民间营利或非营利组织来生产与供应，也即原来由公共部门内部以正式命令连锁结构提供的服务现在被政府以人民税收所执行的采购任务的方式转移到了组织外部。［3-5］可以看到，这些定义勾勒出了有关政府购买服务内涵的几个重要方面：委托方、受托方、委托与受托过程、委托与受托关系等。这里，委托方是政府；受托方可以是营利或非营利组织，也可以是其他政府部门，还可以是有资质的个人，不过，就公共服务而言以非营利组织为主。而委托与受托过程包括厘定服务范围、确定委托/购买方式、选择受托主体、培育竞争机制、管理契约执行、建构评估体系等，?①其最终目的是建立重视效率、效能、经济、质量的新公共管理（New Public Management）体制，实现“政府再造”、“公部门革命”、“公共管理改革”及“行政现代化”。［5］?
然而，已有众多研究者指出，西方社会1980年代以来出现的政府改革运动，以及公共服务市场化、民营化浪潮，其原因主要是包括西方政府财政危机在内的国家福利危机，而POSC中所隐含的委托与受托关系及其衍生的问题更是复杂，比如，就社会服务的契约委托关系而言，事实上其中包含了三类关系：经费资助者与服务供应者、服务供应者与案主、以及案主与经费资助者之间的关系，每一类关系实质上都存在着一个契约，由此导致的多元责信（multiple accountability）问题就成为委外制度的一项重要特征。委外制度的另一项本质特征则是当事人与代理人关系（principal-agent relationship），按照洛克的“社会契约论”，政府相对于人民（当事人）是被委托者（即代理人）；而在公共服务民营化的服务输送体制中，政府面对受托的非营利组织（代理人）时其身份又转变而为委托者（当事人），可以说是扮演着双重角色。“当事人―代理人”问题的核心则在于：当事人如何确定代理人在一个满意的价格下能够圆满达成被赋予的任务？由此引发的三个在实践层面更为具体且关键的问题则是：双方诱因不同、利益不一；受托者的规避行为；监督需要投入成本。由此，POSC及其所依据的新公共管理主张所追求的“本小利大”（do more with less）、“物有所值”（value-for-money）?②亦成为一大悬念。［3，5 ］?
二、我国政府购买服务的渊源与实践：?以仁爱机构的社会工作服务购买为例
应当指出，我国行政体制改革的源起不同于西方，但“政府购买服务”思路的提出亦可追溯至1980年代中期，彼时国家民政部针对社会福利事业资金渠道单一等状况提出了“社会福利社会办”的思想。而自1998年以来，通过在广州、上海、温州等13个城市进行“社会福利社会化”试点，取得了一定经验，并于2000年由民政部联合11部委在《关于加快实现社会福利社会化的意见》中提出了推进社会福利社会化的总体要求。［6］2006年5月《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》更是明确提出要“进一步推进社会福利社会化”，“积极探索通过政府‘购买服务’、项目管理等多种形式，调动社会组织参与社区服务的积极性，促进公共服务社会化”［7］。不过总体而言，我国政府购买公共服务的实践尚处于初步探索阶段，在地域上集中在发达地区的大中城市；在内容上则以社区养老、社区矫正、青少年救助等传统领域为主。［3］理论上更是缺乏如上所述的反思性、批判性研究。本文以广州市一成立较早的民办社会服务机构“广州仁爱社会服务中心”（以下简称“仁爱”）为例，该机构自21世纪初以来即已开始了承办本市及周边地区各级政府购买社会工作服务的实践尝试。通过这个案例，试图探讨从影响服务购买可持续性的主要因素到政府购买公共服务的实施条件等从理论到实践的问题，同时对于当前广州市政府购买社会工作服务的现状提出一些建议和主张。?
之所以选择“仁爱”作为个案和例证，一是因为其成立时间较早，二是因为其参与政府购买服务实践较早。?
根据笔者到目前为止所搜集的资料，“仁爱”可能是广州市最早成立的本土非营利民间社会福利服务团体，它于1985年3月经中共广州市委统战部、广州市人民政府批准成立。最初是几位热心社会公益事业的基督徒，因目睹1980年代中国大陆经由一个以经济体制改革开放为特征的巨大变化，在变化影响遍及社会生活方方面面的同时所带来的各种意想不到的社会问题，以及政府原有对社会福利投入不足、社会服务功能渐显薄弱的社会环境下倡议成立的。自成立之日起，“仁爱”就提倡开拓、创新的服务精神，坚持提供优质服务以响应社会的快速变迁，同时以组织结构富有弹性且善用社会资源而受到广州市民、政府部门以及广州同业的欢迎和赞赏。?
“仁爱”从1988年开始提供特殊病童幼儿园服务、长者中心服务，以及青少年俱乐部、曲艺社、乒乓球社等文娱体育康乐服务，在最初运营的十几年间一直力争令自身成为一个适合社会各年龄、各阶层人士的社区及社会服务活动场所；而自2001年以来更有意识地从“社会团体”向“专业团体”转变，服务模式从粗放向细化及专业化方向发展，聘任专业社工。尤其是自2003年始，“仁爱”尝试与广州及周边地区的政府合作，以各级、各地政府购买社会服务团体服务，包括专项（一称单项）服务或综合服务、顾问服务或直接服务等多种形式和方式?③，不断寻找适合社会工作服务团体与政府部门合作发展的空间?④。可以说“仁爱”在政府购买方面一直是一个探索者和倡导者。?
从2003年至今，“仁爱”尝试承接过7项政府购买社会服务的服务项目，其形式和内容之多样都足以为后来者提供富有价值的经验与借鉴。从服务的性质和手法上看，有专项直接服务3项、专项间接服务1项；综合直接服务2项、综合间接服务1项。这里，专项服务指面向特定人群如残障人士、青少年等提供的专门性服务；综合服务指面向社区（在国内这主要是指街道社区，有时范围指向更广）、由多种专项服务构成并提供整合平台，旨在充分利用资源、调配人力、全面而多元化地配合不同阶层及年龄人士的需要而提供的服务。直接服务指直接提供训练、辅导以及社会工作等的专业服务；间接服务指通过顾问、培训等形式提供的服务。从购买主体和经费支付的方式上看，有使用市、区政府部门列入财政预算的3项；区部门专项经费的3项。这里，把街道包含在区政府部门当中，因为虽然理论上说街道属于“政府派出机关”，但目前各街道实际上是履行了大量的政府职能且一般百姓都将其认定为政府部门。另外还有一项购买不是以资金支付而是以低廉收取场地租金的形式予以提供的。最后，从服务持续的时间上看，4项服务至今仍在进行，其中包括从2003年就开始的两个项目；3项已终止，终止的原因有两项主要在于购买主体方面（部门购买经费不稳定）、一项在“仁爱”方面（机构因考虑到管理精力的分散，主动提出，这也是仁爱到目前为止唯一一项提前终止服务的项目）。?
三、对政府购买要素及当下广州社会?工作服务发展的思考与建议
反思上述对“仁爱”承接政府购买社会工作服务项目的分析，首先关注的问题有两个：一是影响政府购买服务可持续的主要因素有哪些，二是政府购买的专项服务与综合服务孰优孰劣。?
关于影响购买服务可持续的主要因素，发现与购买经费是否来源于政府财政预算有关。能够进入政府部门财政预算的经费相对稳定；如果只是某部门在某一年中的专项经费，则很有可能在下一年中因各种原因被取消。至于专项服务与综合服务孰优孰劣，笔者认为，综合服务是基于专项服务的。因此尤其是对于刚刚起步的社会工作服务机构，常常需要首先通过提供专项服务积累经验、锻炼队伍，在具备了一定的专项服务经验、团队及项目管理经验等之后，再致力于打造整合性的综合服务平台。“仁爱”从一般的“社会服务社团”向“专业服务机构”、从提供专项服务到提供社区综合服务，这条路走了将近20年。?
值得指出的是，虽然如前所述就全国范围内而言广州市在政府购买社会服务方面属于起步较早的地区，然而真正成规模成气势的购买起始于“广州市社会工作人才队伍建设试点”的全面启动与推进。为此，广州市在2009年4月由市、区两级财政共同投入2 300?多万元，开始了由政府购买的覆盖全市8区、22条街（镇）及部分市直部门的33个社会工作试点项目的运营?⑤?；［8］2010年此一政府购买服务的社工试点项目增至35个。而与此同时的2010年9月，广州市又在全市各区选取了20个街道开展“社区综合服务中心”（后改名为“家庭综合服务中心”）的社工试点工作，市区两级财政共同投入4 000?万元、街道提供或整合场地；规定设置青少年、老年及家庭三大服务领域，另外自选两个以上各地实际需要的服务领域（如残障康复、社区矫正、义工培育等）；试点合同期为2年。至此，总共投入的购买经费已达8 000多万元。2011年以来，广州市政府又提出要在全市130多个街道全面建设家庭综合服务中心，以配合全市街道、社区服务管理改革创新的工作，预计购买经费达2?5亿。［9］?
从数字上看广州市对于社会工作服务经费的投入力度的确很大，从2008年的400多万迅速增至2011年的2.5亿。然而无论是在需要配套的制度建设与完善方面，抑或是社会工作人才与机构的能力成长、责信担当方面，当前广州市社会工作的发展是否过急、过热值得探讨。尤其是从政府购买公共服务的角度看，更要避免出现“一刀切”、“运动化”的现象。具体而言包括以下几点。?
第一，是政府在全面推进和购买社区或家庭服务中心的综合服务之外，仍然要考虑保持对部分专项服务的购买力度。这些专项服务中既包括那些面向特殊人群所提供的直接服务比如司法、戒毒、社区矫正、精神疾病等特殊病患及家长服务等，也包括那些帮助行业建设与自律的间接服务如社工继续教育、社工督导培育、社工协会建设等。这是因为目前国内的社工队伍和社工机构都非常年轻，以广州为例，在目前已经注册的71间民办社工服务机构中，64家是在2007年以后成立的，［9］后者中绝大多数又是在2010年以后成立的。先不论这些机构举办的动机、背景如何，即便纯粹是从社会工作专业发展的角度看，让一个刚刚成立的社工服务机构就去承接面向整个街道社区提供至少3项以上专项服务的综合中心，是否就如让一个还未学会走路的婴儿就去参加赛跑的比赛呢？与此同时，应当通过专业评估等手段在全市的家庭综合服务中心中发现和树立真正的社会工作服务典范，以区别于早在1990年代就已经开始建设的以行政服务功能为主的社区服务中心。?
第二，要明确政府购买并不等于招投标制度，招投标只是政府购买采购方式的一种。按照西方已有经验，即便是政府购买服务的主要采购方式亦有合同出租、公私合作、使用者付费和补贴制度等四种。其中合同出租又称依赖关系的非竞争购买或形式性购买，以2003―2005年上海新航、阳光、自强社会服务站为代表的购买就属于此种采购方式；公私合作又称独立关系的非竞争购买，以1990年代末上海“罗山市民会馆”?⑥为代表的公有民营模式，属于此一范畴；补贴制度类似于我们所说的“费随事转”，上海市普陀区长寿路街道的民间组织服务中心“枢纽式管理”模式属于补贴制度范畴；最后，竞争性购买，又称独立关系竞争性购买，也就是通常所说的招投标。［3］可以看到，先于广州、深圳开展社工服务购买试点的上海市初期采用的政府购买采购方式是非竞争购买和补贴制度，而近几年广州、深圳等地蓬勃兴起的则是竞争性购买（我们通常所说的“社工岗位购买”和“社工项目购买”属于政府购买的支付方式）。?
另外，正如研究者指出的，政府购买公共服务的实施条件至少有四：一是政府与社会的分工合作，二是政府安排预算，三是社会工作服务机构不以盈利为目的，四是专业化、职业化的工作体制。而目前西方国家政府购买社会服务的程序通常为：首先向社会公布社会福利服务预算、政府购买服务的价格、数量和与服务相关的各项质量指标；然后采取投标和委托等方式购买社会公共服务的非营利组织和社会服务组织的服务，并对这些组织进行考核和监督。［10］可以看到，当前无论是政府的预算、购买社工服务的内容和标准、乃至参加招投标的评审专家对于社会工作的专业性和独特性的认识与考虑都还非常欠缺，而社会工作服务机构也大多处于初生或成长初期，创办的主体和目的多元、专业化水平不一、社工人才稀缺。笔者认为在这样的状况下十分不宜将政府购买的采购方式全部以竞争性购买的方式进行，即采购方式“全部招投标化”。尤其对于一些特定领域和范畴的社工服务，如司法、戒毒、社区矫正、特殊病患群体及家长（如精神康复）服务，以及社工继续教育、社工督导培训、社工项目评估等具有政策导向和行业培育等功能的项目，宜以竞争性谈判、委托承办等非竞争的、多元化的方式进行购买，予以扶持。??
总而言之在当前我国政府购买服务的行为中，政府作为公共服务的安排者和提供者，既要根据公共服务的需求和目标合理安排用于购买服务的财政资金，更要汲取国内外经验、借鉴学科理论，在确认服务受益对象、选择服务购买模式、规范购买流程程序、有效评估及运用服务契约管理等方面加强研究与探讨，真正做到“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”，履行服务社会公众的责任与职能。
??注释：?
①国内学者通常概括为“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”。?
②这些在国内的用语中通常是“降低行政成本”。?
③由于广州市政府购买社会工作服务的推进速度极为迅猛，今年（2011年）下半年以来仁爱正在进行的各（街道）家庭综合服务中心项目的洽谈和承接暂不包含在此。?
④广州市购买社会工作服务的整体起步开始于2009年。?
⑤另据有关人士介绍，2008年由广州市部分区级政府购买的社工服务项目就已经有11个，投入经费400多万元。?
⑥有关罗山市民会馆的介绍与研究可参见吴建荣（上海青年会总干事），申利民（上海华爱社区服务管理中心主任）的文章《在体制创新中奋进的上海罗山市民会馆》，见https:∥www.省略/Page_Show.asp?Page_ID=242。
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An Investigation into the Theory and Practice of ?Government Purchase of Services?
――Taking the Purchase of Social Work Service Contracting for ?Guangzhou Agape Social Service Center as an Example
YU Bing?1, GUO Wei-xin?2?
（1. School of Politics and Law, Guangdong University of Technology, Guangzhou, Guangdong 510090, P. R. China; ?
2. Guangzhou Agape Social Service Center, Guangzhou, Guangdong 510000，P. R. China)
Abstract: The origin of purchase of service contracting (POSC) in the West can be traced back to the crisis of the welfare states including governments? financial crisis and the subsequent government reform, the wave of market-oriented privatization of public services, and the rise of the idea of new public management. However, in this process of “entrusting-being entrusted”, there exists a complicated principal-agent relationship and multiple accountability issues. While the context in China is different, there is much room for exploring the content, specifications, and the purchasing ways of POSC. It is also imperative to avoid the hasty and overheated development of social work services. The article attempts to illustrate this argument through an example of social service organization in Guangzhou that was established years ago and has participated in the early stage of the government purchase of services.?
Key words: government purchase of services; purchase of service contracting (POSC); contract entrusting; new public management; multi-accountability; principal-agent relationship?
(文字编辑:邹红 责任校对：贾俊兰)
收稿日期：2011-11-15
? 基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目“国家中的社会：民办社会工作服务机构发展研究”(10YJA840051)。? 作者简介：余冰（1968-），女，汉族，副教授，博士；主要研究方向：国家―社会关系，社会工作行政，社会组织建设等。?
引文格式：余冰,郭伟信.政府购买服务的理论与实践探讨――以广州仁爱社会服务中心的社工服务购买为例［J］.广东工业大学学报(社会科学版)，2012，12(1):46―50.