【摘 要】随着城市化进程的加快，农民工子女能否平等地享受义务教育日益受到人们的关注，“两为主”政策的出台为解决这些问题提供了政策上的保障，但现实中仍存在一些问题。文章通过不同角度对“两为主”政策进行分析，针对出现的问题提出一些建议。
【关键词】农民工子女；政策分析；政策执行
农民工子女能否平等接受义务教育，既关系到宪法规定的公民的平等受教育权，又关系到公平正义等社会价值观的实现以及构建社会主义和谐社会的实现。因此，2001年中央出台了“两为主”政策。然而，近年的调查显示：农民工子女在城市接受义务教育工作虽然已取得了一些成效，但是离“两为主”的政策目标的实现仍相去甚远，农民工子女的平等受教育权仍未能得切实保障。
一、“两为主”政策出台
农民工子女的教育问题是我国城市化进程中必然面临的问题，如何保障这部分儿童享有与城市儿童同等的教育权受到了政府和各界的关注，这也是考察我国教育公平状况的重要指标。围绕农民工子女的受教育问题，政府出台了一系列政策，又以“两为主”政策为代表。“两为主”政策最早出现在2001年国务院出台的《关于基础教育改革与发展的决定》文件中，明确提出“以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利”（简称“两为主”政策）。随后，由教育部、中央编办、财政部等六部门联合出台了《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，指出要明确流入地政府及各职能部门的责任、流出地政府要积极配合和采取灵活的收费方式。2006年，国务院又发布了《关于解决进城务工农民问题的若干意见》，指出“两为主”要“按实际在校人数拨付学校公用经费”，“不得违反国家规定向农民工子女加收借读费及其他任何费用”。同时新修订的《义务教育法》的第十二条明确规定：“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。平等接受义务教育的条件”也为进城务工农民子女真正享受到教育上的“国民待遇”提供了法律基础。
二、“两为主”政策出台的背景分析
明晰“两为主”政策出台的背景，对更好地理解和分析政策具有重要意义。（1）流动人口及流动人口子女状况。全国粗略地统计，2008年大概有2400万进城务工人员的子女，或者叫农民工子女，其中有800万进了城，还有1600多万留在农村。面对巨大的流动人口子女的人数，流动人口子女教育政策的出台和不断完善成为社会的必然需要。（2）社会转型过程中工业化、城市化进程的日益加快。从社会背景分析，我国正处于转型期，随着城市化进程的加快和市场对劳动力资源的要求，大规模的流动人口随之出现了。而且，随着经济体制改革和城乡二元社会结构的逐步松动，基于经济利益考虑，“举家迁移”的现象逐渐增加，农民工子女教育问题随之产生了。（3）城乡二元结构的重要影响。农民工子女教育问题产生的根源是长期的城乡二元结构造成的巨大差异。具体来说，“二元结构”带来巨大的城乡经济差异，这就必然产生一种经济理性选择行为――人口流动，而人口流动所产生的结果之一，即为农民工子女教育问题。
三、“两为主”政策的执行分析
据调查显示，当前农民工子女在城市接受教育存在着种种障碍，这表明“两为主”政策在执行过程中仍存在着一定的问题。我们从以下几个角度进行分析：（1）从城市的公办学校角度进行分析。农民工子女进入城市公办学校存在很多障碍。第一，很多城市公办学校难以承担主体角色。半数城市流动人口大多聚集在城市乡村结合部，因而，就近的公办学校常常处于饱和状态，班级和人数已经处于饱和情况。第二，农民工子女入住公办学校往往费用较高。除了农民工本身属于收入低群体外，其子女就读所需赞助费和借读费在一定程度上制约着农民工子女进入公办学校。（2）从农民工子弟学校的角度分析。第一，农民工子弟学校在每个城市都有一定数量，但政府的一种“无作为”，促使大多数学校开办者持消极态度，导致学校数年来处于较低水平的办学状态。第二，媒体大众对民办农民工子弟学校办学水平的日益关注，促使各地主管部门都采取了突击式的审查，有的地方还强行关闭了不达标的一批民办学校。第三，大多数民办学校在办学过程中会遇到多种障碍，由于其身份正当化、合法化问题难以得到解决，导致其在现实情况中成为标准化学校有一定困难。（3）从流出地政府角度分析。“两为主”政策并没有就流出地政府的责任作出明确的规定，在一定程度上忽略了流出地教育者的责任，并在一定程度上减轻了流出地的管理、财政、师资力量等各方面的压力，所以绝大多数“流出地”政府在农民工子女入学的问题上处于一种无作为状态，没有为农民工子女提供公平的受教育机会。（4）从流入地政府角度分析。各级单位对政策落实不到位，政府处理这一现象比较保守，部分地区将“有限接纳”这一政策作为地方主导政策。
四、“两为主”政策的制度分析
首先，面向进农民工子女的“两为主”政策难以得到落实。“两为主”政策在理念上是好的，但在操作层面上存在着很多问题。当前存在的较为普遍的现状，是流入地政府受财力限制，对在公办学校接受农民工子女设置门槛，“门槛”的存在该怎么解决，这是一个重大而现实的问题，涉及到经费、管理等各个层面，不是简单的一个政府规章就能够解决的。其次，尚未建立有效的利益集团协调机制。在解决农民工子女接受义务教育的问题上，包括政府在内，不同的利益群体有不同的诉求：流入地政府受财力限制，必然会对在公办学校接受教育的农民工子女设置门槛；公办学校为了生存的需要，会广纳农民工子女，一旦生源充足，同样又会设置门槛加以限制；还有已被批准的打工子弟学校和未经批准的打工子弟学校、农民工本人等形成了一个复杂的利益关系网络。面对不同的利益诉求，政府到底应该如何协调，如何保障农民工子女的受教育权，需要决策者做深入而细致的探讨。再次，教育监督与问责机制尚未建立，依法行政与依法办学未落到实处。尽管出台了农民工子女“两为主”政策，但政府等教育法律关系主体，没有就谁履行相应的义务和达到怎样程度的目标做具体规定。由谁、通过什么样的程序执行、追究谁的法律责任，这些基本问题的不明确，农民工子女“两为主”政策不可能得到彻底实施，而离开了责任追究，势必会对教育法律、政策的执行力度产生决定性影响。
五、结论
受教育权是宪法赋予每一个公民的基本权利，促进和保障农民工子女平等地享有受教育权是政府义不容辞的职责。因而，政府在政策与立法层面，应针对性地采取立法、行政等多种手段，从以下几方面确保农民工子女的受教育权：第一，建立以政府责任为主、政府组织与非政府组织共同资助弱势群体的社会公平保障体系。制定相关的法规，切实保障农民工子女享有与城市学生同等的受教育机会。第二，在各级教育决策系统的决策活动中建立政务、校务公开制度、听证制度、咨询制度和监督制度，完善受教育机会的分配机制，保证受教育机会分配的公开与公正，保证教师、家长、学生及有关的社会组织等不同利益相关主体能够参与教育决策，保证教育公平的实现。第三，要建立和完善保护公民受教育权利的监督机制。要建立一套可操作性较强的问责机制，在问责的主体、问责的客体、问责的对象、问责的范围和问责的程序等方面建立长效机制，并完善相关的配套制度。
参考文献
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