摘要：建设服务型政府已经成为各级政府的重大任务，也是一场深刻的“政府革命”。近年来学术界对服务型政府的构建进行了全面的、多方位的理论研究。他们提出从不同的角度来来认识服务型政府的概念；从理论上对服务型政府的内容、特征和构建途径进行了阐释与概括；并对我国服务型政府的未来发展提出了要求。对学术界关于服务型政府构建的理论进行梳理，对我国今后服务型政府的构建具有重大的理论指导与实践意义。
关键词：服务型政府；政府职能；公共服务
作者简介：刘巧艳，西南政法大学政治与公共事务学院硕士研究生。
中图分类号：D926.1文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)02-154-03
一、引言
服务型政府的构建是中国政府职能转变的根本目标，也标志着我国政府行政管理体制改革进入了新阶段。当前，服务型政府的构建成了党、政府和学界的一种共识，也形成了一个复杂的课题。在近年来党、政府、学术界的共同努力下，服务型政府构建已经取得了很大的进展，比如：在政策上，服务型政府构建上升到制度的层面上，成为党的重大决策；理论上，服务型政府的内容、研究的视角、研究领域和研究方法渐趋多样化；实践上，各地方政府在在实践中不同程度上构建了服务型政府。
基于我国服务型政府研究取得成就的同时，我们也应该看到：服务型政府“一个概念，多种表述”；内容的多样化和路径上认识不足；研究方法单一；缺乏综合性研究；理论研究与实践探索不统一等等。
服务型政府的构建是我国一场深刻的“政府革命”。本文以2000年1月-2011年10月为时间段，在中国知网期刊论文上以“服务型政府”为关键词搜索的核心期刊文章400多篇，从中筛选了接近100篇文章来进行分析，发现大都围绕什么是服务型政府、为什么构建服务型政府、怎样构建服务型政府等来展开的。在分析的基础上，文章采用多维度分析的方法重新对服务型政府理论的概念、内容、构建路径进行梳理，对服务型政府构建的理论的新进展进行总结，指出当前理论与实践存在的问题和不足，对今后服务型政府构建的进程具有重大的理论指导意义。
二、多维理论：关于服务型政府的概念基础的争议
经济全球化的深入渗透，推动我国经济体制改革的启动，我国社会也进行着相应的转型，对政府职能也提出了新的要求。在全面反思的基础上我国提出了推动政府职能转变的根本目标――服务型政府的构建。“服务型政府”这一概念最早是由一些地方政府和学者提出的。但在这一概念在提出上经历了一个过程，在界定上存在着很大的争议。从官方和学界两个维度简要梳理概念的提出和对其进行概念界定，促使服务型政府的理论研究形成合理而稳定的分析思路。
（一）官方理念：“服务型政府”概念的提出与政策化
官方对服务型政府概念的提出主要是从中央政府和地方政府层面上来研究的。在从上世纪的九十年代中期开始，我国地方政府在发展经济的同时提出了“服务型政府”的概念。纵观主要有：从1995年起，顺德市提出的“六个行政”理念，初具“服务型政府”的内涵；珠海市提出的全面建设“服务型政府”的目标；成都市政府提出的“规范服务型政府”的构想；上海市率先提出树立管理就是服务的思想。大连市提出“加快服务型政府建设”；南京市政府在政府工作报告中明确提出了打造服务型政府的目标；重庆市出台政策要求政府治理模式由管制型向服务型转变；等等。我国地方政府纷纷提出了构建服务型政府，从而使我国服务型政府的构建工作从全国四面八方进行开展。
在中央政府层面上的提出主要有：2004年2月21日，国务院总理温家宝在中央党校省部级主要干部结业式上首次提出了“服务型政府”的概念。同年3月8日温家宝在十届人大二次会议期间强调：“管理，就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务”。这是官方中央层面上对服务型政府概念的权威阐述。2006年10月，党的十六届六中全会强调要“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”，这是在党的文件中首次出现明确的构建服务型政府的要求。2007年党的十七大报告中胡锦涛主席明确提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，把我国服务型政府的构建提高到体制改革目标的价值层面上。至此，我国以构建服务型政府为目标的政府改革思路变得更加明晰了。
（二）学术界争议：对服务型政府概念的多维阐释
概念界定是学术研究的必要前提，清晰而准确的概念在其所属的理论逻辑体系中居于起始范畴的地位。归纳和总结国内学界对服务型政府概念的各种观点，对我国服务型政府构建具有积极的理论意义。
纵观学界对服务型政府的“一个概念，多种表述”的现象，文章在借鉴中央党校井敏博士的多角度的理论基础上通过不同的维度来对服务型政府的概念进行系统的研究述评。
1．政府和公民关系转变的维度。政府与公民的关系是一项基本的政治关系，基于此，我国学者从这两者间的关系出发来研究我国政府职能转变的根本目标――服务型政府的构建。国家行政学院刘熙瑞教授提出“服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”。刘瑞熙教授对服务型政府的定义，具有高度的抽象性和概括性，并使之成为一个真正的学术概念。同时也明确的区别了之前的管理型政府。刘熙瑞教授对服务型政府的定义引起学术界部分学者的认可，但在具体的语言表述方式上不同而已。主要有：著名的经济学家吴敬琏从改革前的“全能型政府”入手，通过官本位向民本位的转移这种政府与公民关系的转变来定义与阐释；吴玉宗从政府的角色定位和职能定位以及分析政府与服务的关系来给服务型政府定义；施雪华教授在公民本位、社会本位基础上阐述服务型政府与公民之间的一种平等、合作的新型互动关系；等等。
2．政府职能历史演进的维度。政府职能存在不同的类型，在历史的进程中不同的政府职能模式在不断的更替着。从历史上的管制型政府到管理型再转向今天的服务型政府，张康之教授通过对这三种政府模式的性质进行研究分析来定义服务型政府。他提出服务型政府就是为公民服务的政府，它把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。此后，李传军和程倩从公共管理和公共行政方面对服务型政府的职能演进过程进行了研究。他们通过政府职能的转变的历史趋势来分析“服务型政府”的，具有一定的历史规律性。
3．政府职能结构调整的维度。这一研究是基于WTO的加入和2003年“非典”的出现进行反思而展开的。这些问题的出现要求我国政府职能结构进行适当的调整来适应我国社会得发展，要求政府主动承担起公共服务职能。谢庆奎教授从我国经济转型出发来阐述我国政府职能模式的变革与结构调整，提出服务型政府是一个以公共利益为目标,以公众客观需求为尺度,努力为全社会提供高质量的公共产品和公共服务的现代政府。而李军鹏认为我国政府职能应该从直接干预经济转向公共管理，并在此基础上提出服务型政府“就是满足社会公共需求，提供优质公共产品与公共服务的现代政府。并认为我国政府由“单中心治理”模式向“多中心治理”模式转型,进而实现公共服务的社会化。同时，侯玉兰、迟福林等也从这一维度来对服务型政府进行了研究。他们从政治、经济、社会三个层面上来对新时期政府职能应该做出调整，如：经济上纠正市场失灵，政治上提供和平安全的制度环境，社会上处理各种公平问题等。
4.政府工作方式转变的维度。这一维度也称行政机构构建维度，主要是从一些社会实践和政府工作实践的层面上总结得出的。我国各地方政府在实践中提出加强服务的要求，并通过提供多种便民服务方式、改善服务态度来构建服务型政府，设立了一些行政派出机构――行政服务中心，为人们提供服务，如：“政务超市”、“阳光大厅”、“一站式服务”、“行政审批中心”等服务站。
除上述维度之外，朱光磊教授从政府的本质出发对服务型政府进行了研究，他在对改革开放以来我国地方政府发展及现状进行分析的基础上提出我国地方政府发展的目标定位是“规制――服务型”建设。强调遵循“规范、统一、效能、服务、透明”原则，树立“以公共服务为导向，以规制治理为手段”的理念，建设具有时代特征和民族特色的“规制――服务型”地方政府。高小平从政府宗旨的角度出发来进行研究，认为服务型政府就是要建立适应科学发展观要求,坚持以人为本,将公共服务职能作为政府的主要职能,最大限度地满足人民群众物质文化需求的政府。我国服务型政府的构建就是要体现中国共产党执政为民，和全心全意为人民服务的政府和社会主义的本质要求。
三、政府职能规划：服务型政府构建的基本路径
服务型政府的构建是一项系统的、复杂的工程，它要求不仅在构建过程中不仅要处理好当前与长远、局部与整体的关系，也要求正确的处理我国公民观念、政府职能转变、社会法制建设、社会文明建设和党的执政能力建设等各方面的问题。同时也要从我国具体的国情出发，探索出一条适合我国经济社会等发展、符合人民利益与被人民接受认可的政府模式。
为了探索一条全方位的服务型政府构建的路径，积极稳妥的推进我国服务型社会的构建，学术界从不同的角度来对服务型政府构建的路径进行阐释，力图从中提炼出最优的构建路径。朱光磊教授从政府与社会关系的角度认为中国建设服务型政府的总体思路,是以科学发展观为指导,以职能转变为基础,以强化服务为发展方向,既要坚持整体的快速发展,又要容忍差别的存在,并在此过程中发挥好政府与社会两个积极性。唐铁汉、李军鹏基于政府运行机制的角度要求构建服务型政府必须建立健全决策、执行、监督既相协调又适度分离的运行机制；推行政府绩效管理与评估制度；健全政府责任体系，推行以行政首长为重点的行政问责制；完善行政监督机制，形成完善的监督体系。谢庆奎教授以政府创新来阐述我国服务型政府构建路径，要求必须实现“一个定位”和完成“三个转变”。此外，李传军在政府理念重塑的角度要求转变政府观念来构建服务型政府；赵成福提出通过职能与结构优化来构建服务型政府；姚大金提出以公共财政体制的构建来构建服务型政府；等等。
基于各种不同的角度，学术界还研究了政府职能的“守夜人”与“有限政府”理论、政府干预与福利国家理论、新自由主义政府理论、新公共管理论等，希冀从这些理论中能寻求出我国服务型政府构建的理论营养。刘熙瑞教授就是基于以上理论的研究，从新的党民和政民的关系出发，在“三个代表”思想的指导下，通过对“为民”进行深度的分析提出服务型政府构建的基本路径。他认为要强化公务员队伍的服务精神；并通过政府体制创新，进一步转变政府职能，完善服务制；同时要求建立严格的监督检查机制。正确认识西方的政府理论，借鉴其经验，吸取其精华，为我国服务型政府的构建提供丰富的理论素材，促使我国服务型政府构建更好、更顺利的进行。
四、分析揭示：服务型政府研究中的缺陷
学术界对服务型政府构建进行了全方位、持续性的理论探讨和实践探索，取得了阶段性的成果。形成了丰富系统的理论基础。孙涛指出：当前服务型政府的主要表现有研究内容不断拓展，研究视角渐趋丰富，研究领域日益细化，研究方法渐趋创新。我们在看到成就的同时也应该正视服务型政府研究中存在的不足：
第一，理论本身研究不够深入。我国对服务型政府的研究还处于起始阶段，对其概念、内容和构建路径等方面学界的认识不够。就概念而言不同的学者各有表述，有的表述存在分歧甚至对立，还需进一步的深入研究；在内容的研究上虽然在不断的拓展，大都还是停留在宏观的层面上提出一些内容与形式，虽然有部分学者开始关注中观和微观的层面上的研究，但是还没有形成完整的阶段性成果；在构建路径上停留理论层面，没有深入到服务型政府构建的本质上，更没有从构建的实践过程中来探索适合的模式。
第二，研究中忽视了综合性研究和成本研究。学术界从表面的现象来研究什么是服务型政府、怎么构建服务型政府等理论，没有从现阶段的服务型政府构建的现实情况出发来研究构建的成本以及构建的现状。而在学术的研究中很多学者们都是从自己的研究方向出发来进行单学科的研究，缺乏综合的角度来对服务型政府进行分析，使服务型政府的研究具有单一性和偏向性。
第三，从研究的方法中缺少个案研究和实证研究。大多数学者都是从规范的角度来研究服务型政府的理论，很少有人从定量分析等实证的角度来进行解释。而且都是从国家整体的宏观上来研究，较少的个案研究，没有具体的落实到各个地方政府服务型政府的构建中。虽然目前开始重视实证研究，国家社科基金会已经启动对我国地方政府进行实证研究，成立了一些课题组来对服务型政府进行研究，但是现阶段的研究成果还是比较少，
五、服务型政府：“政府革命“的目标选择
现阶段，我国处于经济社会全面转型的关键时期，党和政府在推动行政体制改革和政府职能转变进行了探索，明确提出服务型政府构建的根本目标。
第一，服务型政府的建设是中国现代化建设和经济发展的必经之路。实现现代化是中华民族几代人的追求和梦想，早在1987年邓小平就阐述了我国现代化“三步走”战略。尤其是要促使经济的快速发展，我国政府在努力发展经济实现这一战略目标，在这一过程发展中对政府自身建设提出了要求，要求构建服务型政府来推动现代化建设和加快经济的发展。
第二，服务型政府的构建是我国政府职能转变的根本目标选择，它既是对以往政府模式的的一场根本的变革，也是一场革命。我国政府职能从管理型向服务型转变，实现根本性的变革。在这一过程中，要求政府提供公共产品，服务于社会。学界对政府这一转变中政府的权威提出了质疑，出现了强化政府权威和弱化政府权威之争，谢中起博士认为，服务型政府的构建能够维护和加强政府权威，政府权威的最根本来源在于“以人为本、取信于民”的基本追求和为民服务的人格魅力。服务型政府的构建正符合这种理念。
第三，服务型政府的构建是构建社会主义和谐社会的根本途径。社会主义和谐社会的构建是一项复杂系统的社会工程。我们所要建设的社会主义和谐社会,是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。有的学者认为，社会主义和谐社会建设与服务型政府的构建在其背景、内容、方向等方面是一致的，只要政府认真履行了公共服务的职能，有效解决了社会积累的各种矛盾、各种问题，和谐社会才能构建成功。这种观点也被学界大多数所认可，从这种意义上来说，我国服务型政府的构建，为社会主义和谐社会建设发挥了引导性作用。
我国构建的服务型政府是一个以人为本的政府,是一个透明的、法治的和负责任的政府。它是政府管理本质的内容，是我国经济发展的客观要求，这种模式符合我国政府职能转变的要求，也符合我党为人民服务的根本宗旨。服务型政府构建是我国新时期“政府革命”的最终目标选择。
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