摘 要：如何有效地控制地方债务规模，特别是防范与化解地方债务风险是当前亟待解决的主要问题。经过研究，文章认为可以从深化分税制改革、完善政绩考核机制与问究机制、赋予地方政府发债权和规范政府融资平台运营管理等方面解决这一难题。
关键词：地方债务 融资平台 防范 化解
中图分类号:F810.5
文献标识码:A
文章编号:1004-4914（2012）03-044-02
我国地方债务规模在过去几年急剧膨胀，并已经形成了包括财政风险、金融风险和社会风险在内的多层次风险隐患。因此，如何有效控制地方债务规模的异常增长，防范与化解风险隐患，即成为了摆在实务界和理论界面前的一个棘手问题。本文认为，对于地方债务风险问题，需要既兼顾眼前又考虑长远，既要治标又要治本。具体而言，可以通过进一步深化分税制改革、逐步完善政绩考核机制与问究机制来彻底消除地方债务过度膨胀的内在诱因，同时通过适当赋予地方政府发债权、规范政府融资平台运营管理等方式确保地方政府透明举债、适度举债。
一、深化分税制改革，切实增强地方财政实力
管控地方债务规模和债务风险，从源头上讲即是要进一步深化分税制改革，对等地方各级政府的财权事权，彻底改变此前“小马拉大车”的不合理状况。为此，一方面，应在明确地方政府事权的基础上，赋予其适当的税政管理权，努力培育地方支柱税源，尽可能地增加地方本级财政收入，确保各级地方政府不会为维持正常运转而举债。另一方面，应结合地方的实际需要和现实情况，逐步建立规范度高、针对性强的转移支付制度。例如，通过强化省（区）以下转移支付体制；通过加大一般性转移支付力度，同时适当减免专项转移支付的配套经费额度等措施，切实增强地方财政实力，提升其抗风险能力。
二、完善政绩考核机制与问究机制，消除地方领导干部的非理性投资冲动
多年来，在以GDP为核心的政绩观影响下，在缺乏问究机制制约下，地方领导干部的举债投资热情始终高涨，使得地方债务规模持续增加，相关风险不断集聚。因此，为了从根源上控制地方债务规模，防范债务风险，应与深化分税制改革并行的另一防控思路即是要设法消除地方领导干部的非理性投资冲动，具体措施包括，其一，完善政绩考核机制，尽快构建经济发展、民生改善、环境保护等多重标准的科学评价体系；同时加快政府职能转变，改变地方政府充当经济活动主角的不正常状况，变“经济建设型政府”为“公共服务型政府”，进而引导地方政府投资行为趋向理性化。其二，健全并完善长效问责机制，特别是投资决策失误责任追究机制，以避免盲目投资，硬化风险约束。
三、赋予地方政府发债权，促进地方债务透明化
客观而言，尽管作为一种经济现象，融资平台广泛存在于世界各国，并且在弥补地方政府财政资金不足方面发挥了公认的作用。但是，纵观分税分级财政体制国家，尤其是在美国、日本、英国等成熟经济体的地方债务中，发行债券融资的比例均远高于融资平台贷款。因此，从中长期来看，赋予我国地方政府发债权，允许地方政府发行更容易监管、更为规范的地方政府债券，不仅符合国际惯例，可以有效降低地方政府对融资平台的过度依赖（当然，运作规范的融资平台仍会继续保留并发挥作用），同时更加有助于推进地方债务透明化，化解融资平台贷款过多过乱造成的财政风险、金融风险和经济社会风险。为了保证地方政府债券市场的平稳起步和健康发展，我们需要从法规建立、归口管理等方面做好准备。
首先，应借鉴国际经验并结合我国实际情况，出台《地方政府债券发行管理办法》，待条件成熟后制定《地方政府债券法》，并对现行的《预算法》和其他财政法规（如《担保法》、《贷款通则》等）进行相应修订，在以国家法律形式确定地方政府举债权的同时，对地方政府债券的发债主体资格、发债申请、审查审批、发债方式、适用范围、举债规模、偿债机制以及责任追究等作出严格规定。
其次，在归口管理方面，可以借鉴国外政府专门设立地方政府债券委员会来具体管理和约束地方政府债券发行的做法，成立隶属于省（区）财政厅的地方政府债务管理机构，全面负责地方政府债券的发行管理工作。
此外，为了确保债券的顺利发行，有关债券信用评级等工作同样需要高度重视。
四、规范融资平台运营管理，提升地方债务安全度
1.重组已有融资平台，实行平台准入制。即各级地方政府有必要严格依据国务院发布的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，对已有的融资平台进行彻底的分类重组，并上收融资平台的审批权，严控新增融资平台数量。
2.完善治理结构，培养专业高管人才。即遵循政企分开的原则，按照现代企业制度的标准，尽快将重组保留下来的地方融资平台打造成为独立行使民事权利和承担经营风险的市场主体；同时，着力培养一批熟悉融资、投资的高素质专业人才，以实质性地提高平台的经营水平和运营效率。
3.强化平台监管，推进平台融资多元化。即充分发挥审计、人大等部门的监督管理职能，加强对政府融资平台在资金筹措、资金使用、投资回报等方面的全程监督；并建立融资平台债务披露制度和债务风险预警指标体系，定期向社会公布平台债务率、负债率等关键性指标。另一方面，同时也是最为重要的，为了缓解近在咫尺的还债压力，应大力推动融资平台融资方式的多元化。结合国际经验与我国现有实际情况，较为可行的一种方式即资产证券化：作为地方融资平台所投的主要项目，如城镇基础设施、交通设施等均具有稳定的未来现金流，十分符合资产证券化条件，因此，如果可以将上述项目进行证券化，将能够显著增加民族地区融资平台的现金流，实质性提高其还本付息能力，有效降低前述系列风险。
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（作者单位：北京第二外国语学院科研处 北京 100024）
（责编:贾伟）