【内容摘要】在美国老龄政策的发展历史上，1965年《美国老年人法》的诞生具有划时代的意义。20世纪60年代美国经济的飞速发展，老年人的迫切需要，老年社会学理论的发展，代表老年人的利益集团施加的压力都是促使其最终诞生的重要因素。1965年《美国老年人法》颁布后，老年人获得了全方位的保障，美国逐步构建起老龄工作的行政网络。1965年《美国老年人法》对我国的老龄政策也有着重要的启示作用。
【关 键 词】美国老年人法；老龄政策；利益集团。
【作者简介】刘 威，武汉大学历史学院地区国别史2009级博士研究生，研究方向：20世纪美国史。
20世纪，美国的老年问题变得日益严重，联邦政府出台了一系列法律试图解决这一棘手问题，其中1965年颁布的《美国老年人法》在美国老龄政策的发展史上具有划时代的意义。它的诞生标志着美国的老龄政策不再仅仅停留在经济保障的范畴内，而是对老年人的物质和精神等各方面有了全面的保障和服务。本文拟对这一法律诞生的历史背景、立法过程、主要内容、历史意义和对我国老龄政策的启示进行一些探讨。
一、1965年《美国老年人法》诞生的历史背景
第一，60年代美国经济的飞速发展为《美国老年人法》的颁布奠定了物质基础。20世纪60年代，肯尼迪和约翰逊两位总统继承了新政的传统，加强了新政式的国家垄断资本主义的发展，再加上美国的第三次技术革命已成燎原之势，这一切都大大促进了经济的繁荣。在60年代，美国的经济保持了长达一百零六个月的持续增长，成为二战后经济发展最快的时期，进入了“丰裕社会”阶段。国民生产总值从1961年的4972亿美元上升到1969年的7256亿美元，平均增长率为4.3%，超过了1947年-1953年的3.9%和1954年-1960年的2.5%。繁荣的国家经济为政府扩大老年保障提供了可靠的资金来源，从而为1965年《美国老年人法》的通过奠定了基础。
第二，老年人提高生活质量的迫切需求是《美国老年人法》出台的另一动因。20世纪60年代，美国老年人口的数量迅速增加。1900年时美国老年人口数为308万，到1963年时已经增长到1756万，是1900年人数的近6倍[1]。在老年人口增多的同时，老年人的贫困现象还相当严重。1959年，社会保障署的一份报告指出，65岁以上的男女公民有35.2%没有足够的收入[2]。1963年，单独生活的65岁的老年人中，有40%的男性老人和67%的女性老人，其收入低于由经济学家莫莉?奥尔尚斯基测算的贫困线标准[3]。卫生、教育和福利部的部长安东尼?塞勒布雷瑟在1963年一次老龄会议上做的报告中也指出：“害怕疾病和缺少充足的钱是近1800万美国老年人最担心的事情。”[4]可以说，面对日益增多的老年人，为了满足老年人摆脱贫困，提高生活质量的迫切需求，当时的联邦政府不得不想办法采取更为有力的措施来对老年人提供更为全面的保障和服务，最终促使了《美国老年人法》的出台。
第三，20世纪60年代初美国老年社会学理论的发展为联邦政府出台《美国老年人法》提供了理论基础。60年代初，社会老年学借鉴了其他学科的理论和方法，取得了较大的进展。当时最为著名的是伊莱恩?卡明和威廉?亨利提出的脱离学说。脱离学说认为，对于社会中的任何人来说，脱离是一种规范，是每一个走完生命期的人都需要经历的过程。“老年人从角色的要求、焦虑和负担下安逸地解放出来，也会感到愉快”[5]。为此，脱离理论者主张，社会不应该为老年人谋求工作，而应该提供退休后的各种保障条件，鼓励他们在适当的时候退出社会工作领域。这一理论提出后，虽然引起很大的争议，但无疑对后来联邦政府颁布《老年人法》提供了参考和理论指导。
第四，代表老年人的利益集团在1965年《老年人法》的形成过程中发挥了重要的作用。1962年12月，卫生、教育和福利部的部长宣布在部门里设立福利署，老龄特别参谋部被重命名为老龄办公室，成为福利署的一部分。由于美国老年人一向不喜欢将老龄和福利挂钩，而且此举很可能会使老龄问题不再成为卫生、教育和福利部关注的焦点问题。因此，此举一出，立即引起代表老年人的利益集团的不满。当时刚成为美国退休者协会执行主席的威廉?费奇评论说：“一直以来我们致力于使1800万老年人站立起来接受责任，现在你们告诉这些老年人他们正排队接受公共援助或福利，我认为我们原来的目标被颠覆了。”[6]退休者协会发表的社论也在抗议这一举动，并引起了读者的强烈反响。代表老年人的利益集团结合成为稳固的阵线，给政府施加了巨大的压力。为了缓解这些压力，联邦政府不得不加快出台为老年人提供全面保障和服务的法律。
二、1965年《美国老年人法》的立法过程及主要内容
1963年2月21日，肯尼迪总统成为第一个向国会递交关于老年问题特别咨文的总统。他的咨文名为“关于援助老年人的特别咨文”，在此咨文中，肯尼迪总统建议，建立一个将各种老龄项目集中管理的联邦机构，并且基于1961年白宫会议上的建议和调查结果，要求制定一项新的老年人法案。1963年9月17日，国会对法加第的最新议案（HR7957）举行了听证会，这项标题为“1963年老年人法”的议案建议在卫生、教育和福利部下设立老龄署，并且由联邦对州和公共及私人非盈利性组织的老龄项目提供资助。在1963年9月17-19日召开的听证会上，十八名听证人中仅有卫生、教育和福利部的部长安东尼?塞勒布雷瑟不赞同在卫生、教育和福利部里创建新的机构来取代老龄办公室。塞勒布雷瑟坚持认为，老龄办公室能够协调部门内部的老龄项目，有一半以上的联邦老龄项目集中在它那里，它能够和其他有着老龄项目的联邦机构共同工作。法加第于1963、1964和1965年不断对其议案进行修订，在其议案中反映了当前联邦老龄项目组织的无效率性问题，并进一步阐明了自己的观点：老龄署的建立能够为解决老年问题提供充足的人员、资金，是十分必要的。
最终，法加第的议案（HR3708），即1965年《美国老年人法》以仅一票反对，其余全部赞同的投票结果于3月31日在纵议院获得通过。在略微修改后，《美国老年人法》于3月27日在参议院以口头表决的形式被通过了。1965年7月14日，《美国老年人法》被正式签署成为法律。约翰逊总统兴奋地评论说：“《美国老年人法》明确地保证了我们所有的老年居民的幸福。这项立法提供了一项有序的和建设性的计划，这项计划帮助我们在这个世纪剩下来的时间里应对新的挑战。”[7]
1965年《美国老年人法》共分为六章，现将其主要内容分述如下：第一章列举了国家为保证老年人的幸福所定的十项战略目标：一是老年人退休后有足够的收入，这一收入是根据当时的生活标准来确定的。二是在科学许可的条件下，老年人可以获得尽可能最好的生理和心理健康保障，而不受其经济地位影响。三是合适的住房，这些住房是特别设计来满足老年人需求的，并且在花费上能够让老年人负担的起。四是对那些需要社会照顾的老年人有良好的服务。五是禁止在雇佣过程中对老年人进行年龄歧视。六是由于常年工作对国家经济做出贡献的退休以后的老年人应该得到社会的尊重。七是给予老年人最广泛的参与各种文艺活动的机会。八是当老年人有需要时，对其提供有效的社区服务来进行社会援助。九是老年人能够受益于那些为提高老年人健康和幸福的科学研究。十是老年人能自由独立地计划个人的生活。第二章规定，在卫生、教育和福利部下设立老龄署。其职能包括整理有关老年问题的信息，对州和地方处理老年问题提供协助，并且建立了国家资源中心来宣传和调度各种为老年人的资源和服务。第三章规定，联邦政府对五十六个州和六百二十九个地区的老龄机构的计划、服务和培训给予补助。第四章规定，对于有关老年领域的研究和发展项目给予补助。第五章规定，对那些在老龄领域工作或即将进入老龄领域工作的人进行专业培训，并给予这些培训项目以补助。第六章是总则，规定在卫生、教育和福利部下建立一个咨询委员会，详细规定了这个咨询委员会的工作人员的任命和任期等情况。
三、1965年《美国老年人法》颁布的历史意义
第一，1965年《美国老年人法》改变了以往政府对老年人的保障仅停留在经济安全上的做法，而是把保障范围扩大，对老年人提供全方位的服务。如在第一章的十个目标中就提到了对老年人心理健康的保障，以及满足老年人文化生活的需求，这说明美国政府不仅注重老年人的物质生活，同时也开始注重老年人的精神生活。此外，不仅设置了专业的老龄行政机构，也重视专业人员的培训，使其对老年人的服务更加专业化。
第二，1965年《美国老年人法》颁布后，美国逐步形成了老龄工作的行政网络。这一行政网络主要由三层组成：第一层是联邦政府下的老龄署，主要负责对在老年人法下进行的各种活动进行总的调控和监督。第二层是州政府下的老龄单位，主要负责制定本州的对老年人服务的各种计划。第三层是州下根据不同地区划分的区域性老龄机构，主要负责执行州计划，直接提供对老年人的服务。这一行政网络确保了对老年人的服务计划从制定和执行都能够有的放矢、落到实处、协调发展。正如约翰逊总统在老年人法案被签署为法律后评论说：“在《老年人法》实施后，每个州和每个社区都能够协调为老年人服务的项目。”[8]
第三，在1965年《美国老年人法》下建立起的联邦政府和州政府的伙伴关系为后来尼克松总统实行新联邦主义提供了借鉴。《美国老年人法》下形成的老龄工作的行政网络代表了处理中央政府和地方政府间关系的一种新的尝试，即中央把更多的权利授予州和地区政府，加强州和地方在解决社会问题中的作用。《美国老年人法》颁布后，老龄署、州的老龄单位和地区性的老龄机构在各自的政治环境下有效运行，并通力合作，既缓解了中央政府的压力，也调动了地方政府的工作积极性，增强了地方政府的社会责任感，因而对后来尼克松总统实行新联邦主义提供了参考。可以说，1965年《美国老年人法》下建立起的联邦政府和州政府间的伙伴关系成为后来新联邦主义的先驱。
第四，1965年《美国老年人》颁布后，有利于代表老年人利益的集团和组织的发展。在1965年《美国老年人法》的规定下建立起的新的机构――美国老龄署，如同其他所有新成立的政府里的机构一样，这个新生机构的发展需要寻求和谐的政治环境，特别需要代表老年人的利益集团的的支持，因而代表老年人的利益集团将在其中发挥越来越重要的作用。另外，根据当年实际情况，联邦政府每年都对《美国老年人法》中规定的有关项目的拨款数额以及权限等问题进行调整，这其中经常需要举行听证会，如此多的听证会给了代表老年人的利益集团对国家的老龄政策更多回应的机会，有利于其更多地介入老龄政策的决策过程，也推动了《美国老年人法》的不断修订和完善。
四、1965年《美国老年人法》对我国老龄政策的启示
第一，根据1965年《美国老年人法》的规定，美国老年人在经济、医疗、心理、文化生活等方面获得了全方位的保障和服务。而当前我国在对老年人的经济保障方面十分重视，但在老年人的精神文化生活等方面还重视不够，即使有政策出台，有时也未得到真正贯彻执行。如经常有新闻报道，社区里为老年人准备的文化活动场所被占为它用。因此我国政府应采取措施，大力建设老年文化娱乐场所，发展老年教育，满足老年人的文化生活的需求，真正让老年人做到老有所乐。另外，还应出台老龄产业政策，大力扶持老龄产业发展，满足老年人各方面的需求。
第二，在《美国老年人法》的规定下，美国建立起老龄工作的三级行政网络，三级部门分工明确、通力合作，保证了老龄政策能够真正得以执行。这进一步说明，健全老龄工作机构和社会化的老龄服务网络，是做好老龄工作的保证。而目前，我国县、乡两级老龄工作机构有待进一步加强和完善，基层老龄服务十分薄弱。如，在一些经济落后的地区，地方政府缺乏资金建立老年服务设施，有的将本该用于老年服务上的资金挪为它用，造成养老院这样的老年服务设施稀缺，且条件简陋，不能满足一些孤寡老人的需求。因此，建立健全基层老龄服务机构的建设，加强中央对地方老龄政策的执行情况的管理和监督已成为当务之急。
第三，从《美国老年人法》的相关条款里看出，美国十分重视老年领域从业人员的教育和培训，这确保了美国老龄服务人员的专业化，使老年人享受到高水平的服务。在我国，养老领域从业人员短缺的问题十分突出，由于待遇较低，发展前景黯淡，很多人都不愿意从事老年护理方面的工作。在现存的从业人员中，拿社区的基层护理人员来说，多为40-50岁的当地就业困难人员，不仅年龄偏大，且文化基础低，缺乏正规的培训，其业务能力、服务质量都不能有效地满足服务对象的要求。因此，我国应该更加重视老年领域工作的人才的教育和培养，提高其待遇和社会地位，吸引更多的人加入，真正建立起一支高素质队伍来满足老年人的需求。
注释：
[1] 杨冠琼：《当代美国社会保障制度》第96页，[北京]法律出版社2001年版。
[2] Achenbaum，W. Andrew， Social Security：Visions and Revisions，p.48， New York：Cambridge University Press，1986.
[3] 邓大松：《美国社会保障制度研究》第44页，[武汉]武汉大学出版社1999年版。
[4] Achenbaum，W. Andrew， Shades of Gray：Old Age， American Values， and Federal Policies since 1920，p.92， Boston：Little，Brown and Company，1983.
[5] [美]里查德等著：《老年学》第112页，毕可生等译，[甘肃]甘肃人民出版社1986年版。
[6] Henry，J.Pratt，The gray lobby，p.114， Chicago：University of Chicago，1976.
[7] Public Papers of the Presidents of the United States： Lyndon B. Johnson， 据http：//www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=27079.
[8] Koff，Theodore H.and Park，Richard W.， Aging Public Policy：Bonding the Generations，p.89， New York：Baywood Publishing Company，1999.