摘要：随着社会经济的快速发展、民主法制建设的不断推进，公众性事件日益增加的现状使公益诉讼备受关注。由于我国尚未建立有效的公益诉讼体系，尤其是原告资格认定标准的缺失，使得民事公益维权步履维艰。本文从公益诉讼的发展出发，对比世界各国经验，结合我国诉讼体制，为我国公益诉讼原告资格的认定提出建议。
关键词：公益诉讼；当事人；主体适格；立法完善
作者简介：张茹，北京林业大学法学系2009级本科生。
中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)02-027-02
公益诉讼（public interest litigation）是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律法规，侵犯国家利益、社会利益或特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究法律责任的活动。目前我国尚未建立公益诉讼体系，对于何种主体能提起此类诉讼仍处在讨论之中。
一、公益诉讼的起源和发展
公益诉讼最早起源于古罗马，是和私益诉讼相对而言的。古罗马法学家认为，“公诉”是对国家利益案件的审查，是涉及国家和政府利益的诉讼；“私诉”是根据个人申诉对有关个人案件的审查，是涉及私人利害关系的诉讼。在古罗马时期，为了避免由于国家机关和工作人员能力限制出现的维权空白，特授予普通市民提起公益诉讼的权力。
近代公益诉讼最早出现在美国。随着各项法案的推出，其公益诉讼体系呈现多元化和全方位的特点，在诉讼中发挥主要作用的主体包括政府、私人检察官以及公益法律组织等。
英国对于公益诉讼的态度和规定也随着社会的发展发生过巨大的转变。在19世纪的英国，采用“直接利害关系人”原则――当事人只有在本人的法定权利受到侵害时才能获得起诉资格。但是随着现代法治的发展，这一原则因不能充分保护公共利益而被淘汰。英国法官提出“如果有充分理由假定一个政府部门或一个公共机构正在违反或即将违反法律，使女王陛下的成千上万的臣民受到损失或伤害，那么，任何受损或受伤害的人都可以把这种情况提请法院注意，并请求法院贯彻法律，而法庭则可以自行决定使用一切适当的救济手段”，“法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的居民找到一个位置，以便防止政府内部的不法行为，否则没有人能有资格反对这种不法行为。”通过一系列的判例，公益诉讼制度在英国得以建立。
大陆法系的代表国家法国、德国、日本等也都建立了较为完善的公益诉讼体系。其中，德国于2002年通过新的法律赋予了公共资助的消费者组织以代表消费者起诉的权利，或者消费者组织依据消费者诉前进行的请求权让渡而获得提起诉讼的权利。
二、公益诉讼的模式
关于何种主体有权提起公益诉讼，目前还没有定论。总结世界各国的经验来看，有如下几种：
1.检察机关。检察机关参加民事诉讼的法律制度，最早产生于18世纪的法国，此后在大陆法系和英美法系中，检察机关都作为“最高法律秩序和道德秩序的代表者”，对民事和经济纠纷进行干预。
在英国，总检察长被认为是公众的代理人，拥有对公益事项的民事诉讼参与权。但与一般当事人不同的是，检察长参与诉讼不需要承担败诉风险，因为他只是该诉讼名义上的原告，是在行使法律赋予他代表公众的权利。
美国是现代公益诉讼的创始国，公益诉讼制度更为完善。1914年美国先后通过《联邦贸易委员会法》和《克莱顿法》授权司法部长代表贸易委员会提起与该法相关的诉讼，进行辩护或干预诉讼（包括获取民事处罚的诉讼）。此后又在一系列环境保护的法案中赋予了检察官提起相应诉讼的权利，或者支持主管机关和私人提出的请求。
法国是现代意义上的民事检察制度的发源地。早在1804年，《拿破仑法典》就从实体法的角度规定了检察机关提起民事公益诉讼的制度。1806年法国《民事诉讼法》对检察机关参加民事诉讼活动做了详细的规定：检察官通过起诉或其他方式可以介入“关于国之安宁之诉讼；关于官府之诉讼；关于属于官之土地并非公舍之诉讼；关于因贫人不公赠之诉讼”等民事案件。
德国通过法律规定德国联邦最高检察官作为联邦公共利益的代表人，有权参与民事诉讼。如果公共利益受到侵害，就由检察机关提起诉讼。
2.社会团体等组织。在一些西方国家的诉讼制度中，社会团体也可以提起公益诉讼。例如德国的团体诉讼，即当社会组织的成员或者其所保护人的民事权益受到侵害时，为维护其成员或其所保护人的利益，该社会组织依法以自己的名义提起和进行诉讼。在美国，政府通过各项法案赋予了社会团体在团体诉讼中的原告资格，包括不正当竞争、消费者权益保护以及环境纠纷等领域。
社会团体是指社会团体是由公民或企事业单位自愿组成、按章程开展活动的社会组织。由于社会团体自身的特点，使其成为公益诉讼适格原告的不二选择。社会团体具有非营利性，如消费者协会等，具有较强的社会责任感；社会团体的非政府性使其能够独立于政府，起到社会监督的作用；有社会团体代表相关受害者的利益诉求不仅能够很好的整合司法资源，避免诉权滥用，提高司法效率，而且能够更好地维护弱势群体的利益。
3.个人。个人作为民事公益诉讼的适格原告，自古罗马时期就依法享有诉权。公益诉讼的目的是为了保障广泛受害者的利益，一些热心公益的人积极主动的提出诉讼请求，并且也有能力这样做，笔者认为这种行为是应当得到支持的。作为民事公益诉讼的重要力量源泉，公众的广泛参与无疑能形成对侵害公众利益行为的有效监督制约。
三、我国公益诉讼的现状
近年来，随着依法治国理念的深入人心，社会主义法治国家建设步伐的加快，公民的法治意识有了极大提高。现今，一些侵权行为呈现出损害扩散、受害范围广泛、受害持续时间较长和受害者众多的特点，涉及到公共利益保护的各类案件日益增多。但由于我国没有建立完善的公益诉讼体系，在应对此类诉讼的时，司法资源配置失衡、公益维权步履维艰成为了主要问题。结合我国的民事诉讼体系，有以下几点原因：
（一）“直接利害关系理论”的限制
我国现行《民事诉讼法》第一百零八条规定，“起诉必须符合下列条件：原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。依据这一规定，在我国只有与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织才能以维护自己的合法权益为诉由提起诉讼，这就排除了那些热心公益的公民和社会组织为维护社会公共利益而提起诉讼的可能。
梁慧星教授曾撰文指出：“何为公益诉讼，按照我的理解，是指与自己没有直接的利害关系，就是诉讼针对的行为损害的是社会公共利益，而没有直接损害原告的利益。”杨立新教授也认为：“公益诉讼一定是要包含着一个公共利益、公众利益的诉讼，而不是私人利益。我们现在的诉讼制度中，可以进行的都是有关私人利益的诉讼，是私人的权利受到侵害或者需要法律的确认、保护，才由有当事人资格的人提出诉讼请求。没有涉及到个人的私人利益、私人权利问题，就不可以诉讼。因此，现行的民事诉讼可以说是私益诉讼。这类案件的公共利益，是包含在私益诉讼之中的，只有案件引发的社会意义才是公共利益。而真正的公益诉讼，其根本的诉讼目的就是为了公益，而不是为了私益。”公益诉讼所具有的特点与我国现行民事诉讼法对于诉讼主体的限定出现了偏差，导致公益诉讼难以发展。
（二）“代表人诉讼制度”的低效
由于我国诉讼体系中，原告资格的认定标准是“直接利害关系”，为了应对同一性质的侵权行为、受害者人数众多的侵权案件，我国推出了“代表人诉讼制度”以提高诉讼效率，避免司法资源的浪费，以及“同案不同判”现象的发生。
“代表人诉讼制度”是指为便于诉讼，由人数众多的一方当事人推选出来，代表其利益实施诉讼行为的人，由此而形成的制度。代表人诉讼制度是以共同诉讼制度为基础，并吸收了诉讼代理制度的机制而形成的。在代表人诉讼制度模式下，涉及到具体案件时，首先要确定1-2名代表人参加诉讼；若人数不确定时则需要经过公告、登记等程序。就诉讼代表人的权限来看，其仅相当于未被授予处分实体权利的诉讼代理人。具体来讲，诉讼代表人的诉讼行为，对其所代表的当事人发生法律效力；但处分行为涉及被代表人的实体权利时，如变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解等，则必须经被代表的当事人同意。但是实践中，由于人数众多难以实现一致意见，导致了代表人诉讼制度的低效率，严重阻碍了群体性事件求偿问题的解决，不利于保护受害者的合法权益。
在解决群体性纠纷的过程中，也会出现“搭便车”现象。一方面大量的当事人出于各种原因不愿意或者不能参加到诉讼中成为诉讼的当事人；另一方面，即使参加到诉讼中，也存在由谁积极主动完成诉讼行为，承担诉讼责任的问题。这两个方面都会影响群体诉讼的效果――要么无人起诉，要么起诉后互相推诿。
四、确立公益诉讼原告资格认定新标准
综合分析我国群体性事件的现状，仅依靠现有诉讼模式已不足以实现维护受害者的权益，保障社会公益的目的。“华清嘉园绿地实测案”、“北大教授代表松花江受污染的鱼类起诉中石油吉林分公司双苯厂案”等案件向我们昭示着社会公众对于公益维权的诉求。确立原告资格认定的新标准，以诉讼目的权衡利害关系成为构建公益诉讼体系的新路径。具体有以下几点：
1.将适格诉讼主体的范围扩大，取消狭义上的“直接利害关系”对于诉讼主体的限制，扩充原告主体资格适格理论，以保护公众利益为目的。只要受法律保护的权益被侵害时，就应当允许相关个人或组织提起诉讼。主体范围的扩大一定程度上也推动了社会对于司法过程的有效监督。
2.通过法律规定明确“公益诉讼”的受案范围，以此来减少由于扩大原告主体资格而可能产生的诉权滥用现象。
3.确立检察院在公益诉讼中的地位。在我国司法体系中，检察机关是代表国家的司法机关，依法拥有监督权。在公益诉讼体系中，检察机关以公诉人的身份代表实际权利人起诉并参与诉讼，不仅提高司法审判效率而且也能最大程度地保护公共利益。
4.提升行业协会等社会团体参与公益诉讼的地位。在我国民事法律体系中，社会团体是重要的组成部分，其代表和保护着相关社会群体的利益，承认社会团体的诉讼主体地位会在很大程度上解决“代表人诉讼制度”的缺陷。
公益诉讼中，一方是实施侵害行为的主体，而另一方则是受到侵害的普遍受害者，是相对处于弱势的，是应当受到保护的。近年来频频发生公众性事件，后果之严重让人触目惊心，扩大适格原告范围，构建公益诉讼制度体系不失为新的解决方法。
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