摘要：行政法是国家发展到一定历史时期的必然产物，行政法治是当代政府的重大课题。现在人们使用行政法这一概念是指现代意义上的行政法，是资产阶级革命胜利的产物，是在资产阶级民主与法制的理论基础上产生和发展起来的。在世界行政法体系中，行政法大体可分为大陆模式、英美模式和混合模式，而从中外行政法的发展趋势来看，中外行政法日趋融合。因此，对我国行政法的历史发展和外国行政法的历史发展进行有序梳理，从而进行比较研究，对于推动中外行政法的相辅发展意义重大。
关键词：中外行政法 历史发展 行政行为
作者简介：张冉，郑州大学法学专业2008级本科生，研究方向：宪法与行政法学。
中图分类号：D912.2 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2012)02-001-02
一、行政法基本概念
（一）行政法的含义
针对行政法的含义，德国行政法学者哈特穆特?毛雷而认为“行政法是指以特有的方式调整行政――行政行为、行政程序和行政组织――的（成文或者不成文）法律规范的总称，是为行政所特有的法。”而美国行政法学者伯纳德?施瓦茨亦曾这样给行政法下定义：“行政法是调整政府行政活动的部门法。它规定行政机关可以行使的权力，确定行使这些权力的原则，对受到行政行为损害的人给予法律救济”。姜明安在《行政法与行政诉讼法（第三版）》一书中定义为“所谓行政法，是指调整行政关系的、规范和控制行政权的法律规范系统”。本文行政法含义主要参考姜明安教授的定义。
（二）行政法的分类
行政法有一般行政法和特别行政法之分。一般行政法是指具有以下内容的法律法规：规定国家行政管理的基本原则、方针、政策；国家机关及其负责人的地位、职权和职责；国家机关工作人员的任免、考核、奖惩；有关行政体制改革和提高行政机关的工作效率等等。特别行政法：指规范各专门行政职能部门如教育、民政、卫生、统计、邮政、财政、海关、人事、土地、交通等方面的管理活动的法律、法规。
（三）行政法的调整对象
行政法的调整对象是行政关系，一般而言，其主要包括四类：
1．行政管理关系。即行政主体在行使行政职权过程中与公民法人、其他组织等行政相对人之间发生的各种关系。在行政法中，行政主体与行政相对人之间形成的行政管理关系，是行政关系中的重要组成部分。行政法领域中行政主体的大量行政行为，如行政征收、行政给付、行政许可等，大部分都是以行政相对人为对象实施的，而通过这些行政行为的实施，从而使之与行政相对人之间产生明确的行政关系。
2．行政法制监督关系。行政法制监督关系是行政法制监督主体在对行政主体、国家公务员和其他行政执法组织、人员进行监督时发生的各种关系。行政法制监督关系在行政关系中占有非常重要的地位，调整行政法制监督关系的行政法的法源包括宪法、国家机关组织法、行政诉讼法、行政监察法等。
3．行政救济关系。即行政相对人认为其合法权益受到行政主体做出的行政行为的侵犯，向行政救济主体申请救济，行政救济主体对其申请予以审查，做出向相对人提供或不提供救济的决定而发生的各种关系。行政救济关系与其他行政关系比较，其特点是主要有：其一，存在三方主体：行政相对人、行政主体、行政救济机关；其二，行政救济主体在关系中占主导地位；其三，部分行政救济关系与行政法制监督关系重合。
4．部行政关系。所谓内部行政关系是指行政主体内部发生的各种关系，主要包括上下级行政机关之间的关系，平行行政机关之间的关系，行政机关与其内设机构、派出机构之间的关系，行政机关与国家公务员之间的关系等。
在上述四种行政关系中，行政管理关系是最基本的行政关系，其他三种关系都是由行政管理导致和引起的。
（四）行政法的特征
1．缺乏统一完整的实体行政型法典。行政法是控制和规范行政权的法。然而，由于行政法涉及的社会领域的方方面面，内容纷繁复杂，行政关系多种多样，因而难以制定一部全面而又完整的统一行政法典。在当今世界，重要的综合性行政法律在我国和国外主要有：行政组织法、国家公务员法、行政处罚法、行政强制法、行政许可法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法等。
2．涉及领域广泛。伴随着现代行政权力的急剧膨胀，其活动领域已不仅仅限于国防、治安、税收等领域，而是扩展到了人们日常社会生活的各个方面。因此，这样的现实生活就决定了各个领域所发生的社会关系均需要行政法调整，现代行政法所适用的领域范围出现了前所未有的宽广。
3．变动性强。由于现实社会和活动关系复杂，因而作为调节行政关系的行政法律规范也具有较强的变动性，需要与时具进，经常进行废、改、立等。
我国行政法是在我国特定的国情条件下孕育和发展起来的，与其他国家的行政法有共同特性，又有其自身的特点。因此，在确定我国行政法概念的时候，应当既有合理吸收外国的理论营养，又要符合我国行政法发展的特点和规律。
二、中国行政法的历史发展
（一）新中国成立以前中国行政法的产生与发展
现代意义的行政法在中国产生于民国初期。1914年5月18日公布的《行政诉讼条例》，同年7月15日公布的《行政诉讼法》，是中国历史上第一部行政诉讼法。1914年3月21日中华民国政府公布《平政院编制令》，文件阐明平政院具有行政法院的性质，而行政审判权属于平政院，而不属于普通法院。1932年11月27日，国民党政府颁布了《行政诉讼法》，1945年4月16日又颁布了《行政法院组织法》，这两个法律规定，行政法院与普通法院二院分立，专门处理行政诉讼案件。
（二）新中国行政法的产生与发展
建国以来，我国在法治建设上跌宕起伏，道路曲折波澜，而法治建设下的行政法治建设也不例外。新中国行政法的发展大体经历了以下四个阶段：
1．行政法的初创阶段（1949－1956年）。这是我国民主与法制建设的初创阶段，没有制定系统的行政法体系，甚至对行政法的认识也是有限的。但是，在初创未愈的环境下，我国行政法在发展也取得了一定的建树，例如，从1949年至1956年，国家制定颁布了一大批有关行政组织方面的法律、法规和指示性文件，以此来规范国家行政机关的管理权限、管理方式等。
2．行政法的倒退与破坏阶段（1957-1977年）。在这一时期，由于“反右”运动的扩大化和“文化大革命”的爆发，国家政治生活的发展越来越不正常，越来越偏离正常轨道，民主法治建设不断遭受破坏、践踏，人们不再遵循以往的法律法规，直至“文化大革命”后期完全无所顾忌。在这样特定的历史背景下，行政法失去了生存的环境。
3．行政法的恢复阶段（1978-1988年）。从十一届三中全会开始，改革的春风也在行政法领域徐徐吹起，1982宪法的制定和出台，标志着我国法律进入了恢复阶段，逐渐地我国的民主法治建设也得到恢复和发展起来，在法制环境大改善的背景下，行政法也随之得到复兴和迅速发展。例如，我国在许多领域相继制定行政法律规范，1982年颁布的《民事诉讼法（试行）》规定人民法院依照民事诉讼法审理行政案件，而这一规定却有着跨时代的意义，标志着我国行政诉讼制度诞生的。
4．行政法的迅速发展阶段（1989年－至今）。新时期，我国行政法发展迅速，1989年颁布的《行政诉讼法》确立了司法权对行政权的制约机制，使公民的合法权利得到切实可及的保障，而同时也大大促进了行政机关依法行政的素质和水平。近年来，随着我国行政机关和公民的法律意识有了显著的提高，权力机关和司法机关可以对行政权发挥着越来越大的监督作用，中国离实现“依法治国”的目标越来越近。
三、外国行政法的历史发展
（一）大陆法系国家行政法的历史发展
大陆法系的行政法产生较早，体系完善、理论发达。其特点主要是各国都有两个法院系统，即普通法院和行政法院；都存在两种法律规则，即公法和私法。法国行政法和德国行政法是其中的杰出代表。但是由于大陆法系各国的历史不同，在行政法的产生和发展上也存在差异。
（二）英美法系国家行政法的历史发展
其特点主要是一般各国都没有独立的行政法院系统；普通法院在审理包括行政案件在内的各种案件时，适用的法律规则属同一体系。
1．英国行政法。在英国没有明确的法律部门的划分，所以早期的英国没有明确的行政法概念。作为现代意义的行政法是17世纪下半叶开始出现的，它是资产阶级革命和改革的产物。
2．美国行政法。美国行政法受英国行政法的影响较小，而美国行政法的产生则主要是同美国政府积极干预经济相联系的，一般而言，美国1887年成立的州际贸易委员会被认为是美国行政法的开始。而从20世纪30年罗斯福“新政”开始，美国行政法迅速发展，到1946年，美国制定了其行政法上的一部划时代的法律――联邦行政程序法，该法以美国宪法中的正当法律程序为基础和基本原则，建立起了准司法的行政程序。
四、中外行政法历史发展之比较
（一）中国行政法与大陆法系国家行政法
虽然中国属于大陆法系国家，但中国行政法相对大陆法系其他国家的，特别是法国、德国的而言，起步较晚。从产生开始，中国的行政法就与德国行政法产生了不解之缘，直接或间接的受到德国等国行政法的影响。德国行政法的主要特点有：第一，行政法作为公法与私法相区分。在德国行政法里处理公法纠纷和私法纠纷依据不同的规则，一般由行政法院或专门法院管辖公法纠纷，而普通法院一般管辖私法纠纷。第二，成文法多于判例法。第三，程序与实体合二为一。德国有完整而发达的行政程序法，在德国行政程序法中，不仅规定了程序问题，还不同程度的涉及到实体问题，而行政程序法也吸收了行政实体法的内容。第四，行政法院属司法系统。
（二）中国行政法与英美法系国家行政法
与英美法系国家相比，中国行政法研究则起步较早，重视程度也较高。中国现代意义的行政法产生于民国初期，而英美法系国家直到19世纪后半叶，其学者们才开始注意行政法的功能并逐步建立了理论体系。在英国，作为一门科学，行政法研究真正受到重视是20世纪70年代以后的事情，而美国行政法的发展是20世纪30年代以后。
伴随着经济全球的发展，针对当代国家行政法而言，其发展趋势日趋融合。两大法系互采之长，英美法系的行政法范围越来越广泛，既包含实体法，又包含行政法，既包含外部行政法，又包含内部行政法。过去上诉法院把行政案件看作私法案件，由民事庭审理，现在上诉法院专设了行政庭，审理行政案件。大陆法系行政法已经逐渐突破公法的涵盖范围，在部分行政领域适用私法，在法、德等国，行政私法已成为流行词，公私法的界限日渐模糊。
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