内容提要：随着社会主义市场经济的健全和不断发展，农村市场化程度的不断提高，土地作为农民最重要、最基本的生产要素，科学合理地推进农村土地流转是解决人地矛盾，实现农业规模化经营，降低生产成本，提高农业经营效益，促进农民增收的必然选择，在此进程中，农村土地流转市场的培育已成为当前亟待解决的理论和现实问题。本文试从法社会学角度，就培育农村土地流转市场的必然性和构建农村土地流转市场的运行框架等方面进行了探讨分析。
关键词：农村；土地流转；市场培育；运行框架
中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2012）01-0093-04
社会主义市场经济体系的建立，不仅要有发达的商品市场，而且要有发达的生产要素市场。在农村经济发展中，土地作为农业生产的第一要素也不例外。因此，加强农村土地流转，培育农村土地市场是社会主义市场经济发展的客观要求，也是实现农村土地生产力诸要素的合理配置和适度规模经营，大幅度提高农村土地生产力和农业劳动生产率，促进农村经济快速、协调发展的客观要求。而在目前的诸多研究中，很少有学者将农村土地流转的市场培育置于社会法律制度这一大背景下来审视，就农村土地流转市场的培育而言，必须放在法律制度在社会系统中的基本功能的基础概念中来考量。本文中笔者主要就充分尊重农民对农村土地流转市场的认知和支持程度进行探讨，以期对当前正在建立的农村土地流转市场的相关规定和立法有所裨益。
一、研究缘起
我国自1982年实行家庭联产承包责任制以来，一定时期内农村经济得到了发展和繁荣，但随着改革的进一步深化和城市化步伐的加快，土地制度改革经历了20多年的社会变迁后，在不同区域发展的差别、城乡差距的扩大、农村人口的变化、土地占有的不均等背景下，现有的农村土地制度的缺陷也明显地表现出来。例如，在利益驱动下，土地违法流转、隐性流转大量存在，土地纠纷日益增多；在现有制度下，土地使用者不能自主转让、出租、抵押土地使用权，影响到农村土地承包经营权流转的建立和完善，也影响了农村现有土地资源效益最大化。这些矛盾和问题，导致农村土地流转问题成为我国“三农”问题的难点，美国研究中国农村问题专家D.盖尔.约翰逊说:“如果每一个村子都有一个土地使用权的竞争性市场，那么土地集中就可以通过农民之间的交易来实现。遗憾的是，除了少数的农村，这样的市场还不存在，这就使得农民很难依靠自身的力量来实现土地集中。” 从深层次来看，一个重要原因是由于缺少一个土地流转的市场机制和平台。土地流转的组织引导力度不大，基本处于一种放任自流的状态，而如何进行制度创新和突破，尽快建立健全土地承包经营权流转市场，促进农村经济平稳较快发展是目前迫切需要解决的问题。
在此大背景下，加快农村土地承包经营权流转改革成为我国农村土地制度改革的难点，而如何进行实践的突破和创新，已成为当前农村土地流转的焦点之一。笔者认为，要从根本上解决问题，必须从农村土地流转的市场培育方面进行研究，使农村土地在社会主义市场经济条件下依法、合理、有序地进行流转，尝试性地提出政策性的建议和相关操作方案，以期与决策者和研究者共同探求农村土地流转的科学发展方向。
二、国内外学者对我国农村土地流转市场的研究
（一）国外学者对我国农村土地流转市场的研究概述
在农业现代化进程中，农业增长、农民增收的一个重要条件是农村土地市场的形成与发展。国外学者对我国农村土地流转市场的研究早于国内，而且大都集中在土地要素市场形成方面，主要表现为土地市场不健全，资源配置机制缺乏，劳动力、金融、信贷市场要素不完善。
以Binswanger为代表的学者认为，农村资源利用率下降和经济缓慢发展的主要因素是现存的大量的农村土地、劳动力、信用及商品市场的扭曲。农村土地所有权、使用权的流转使现有的资源配置更为有效，同时也吸引了大量投资者深度投资土地资源。获取土地资源受限往往会降低农户的收益率，随即也会降低农业劳动力的保留价格。土地市场失败还会限制农民的供给反映，并对农民造成刺激，使农民在商品化产品上的合约更不具有效率［1］81。
以Carter和Mesbah为代表的学者认为，农村剩余劳动力市场的形成，使得农村人力资本要素处于边际生产状态的农民离开土地，如果金融市场确认农村土地的担保功能，土地对农民来说则显得更为重要［1］1-8，因为在目前我国二元社会结构下，农民只能依靠土地使其农业经营得以延续。因此，农村大量剩余农劳动力的转移，要求闲置的土地进行流转，从而促进了农村土地市场的发展。
以Feder为代表的学者认为，清晰的土地产权对提高农业投资和农场生产力具有重要性。安全的土地租赁将可能增加土地开发和基本建设投资，从而提高农场集约经营程度。明确地权还会降低交易成本，从而通过将生产要素配置给更有效率的农户，最终提高农业生产力［2］13。在拉丁美洲、加勒比海等一些发展中国家和地区，影响农业发展的一个重要原因就是信贷市场的不完善。
还有部分学者提出，土地产权的安全性和可转让性是影响我国目前农村土地市场发展的主要原因。土地产权转让的前提和基础是土地产权安全，如果没有安全的土地产权也会阻碍以土地为要素的信贷市场的发展［3］和农村土地资源的优化配置。
（二）国内学者关于土地流转市场的相关研究
有学者提出，可以采取“转权让利”的方式，把集体建设用地先征为国有，所得的土地收益大部分返还集体经济组织，或者采取“保权让利”的方式，在集体土地所有权不变的前提下，参照国有土地有偿使用管理的办法，将土地使用权按一定期限入股、出租、转让，土地收益大部分留给集体经济组织的管理模式［4］50-70。
有的学者认为，由于城市化进程的加快和城乡一体化的推进，导致城镇及其附近的农村集体非农建设用地在流转中地价走高，为适应城乡一体化发展的新形势，并保护好农民的利益，在具体流转实践中可采取“转权让利”的办法，根据与城镇的距离来进行区分［5］。总体来看，持有“转权让利，先国有后出让”观点的学者居多。
综上所述，近年来，特别是中共十七届三中全会以来，我国关于农村土地流转的研究开始热起来，但整体研究水平与国外有较大差距。学术界对农村土地流转市场的研究主要是对土地制度的再反思。王一波、欧伟豪在《完善土地承包制的一种好形式――“均田公标制”的具体做法和理论依据》一文中提出均田公标制，指出重新对土地进行定等评级的主张，即集体经济组织内部成员平均占有各等级土地的一份使用权的主张，通过公标形式和竞争办法来实现，并引入竞争机制、价值规律和级差地租等理论，以期实现规模化经营；张义在《对土地有偿转包的浅见》一文中提出了转包经营制，即要实现土地经营权再转移、再集中，打破均田式承包格局，以实现土地规模化经营；石正高在《谈谈耕地的租赁经营问题》一文中提出租赁经营制的主张，即不变更家庭分散式经营，所有者把经营权租给农户，通过合同收租，承租人对承租土地拥有使用权，按照契约规定履行各项义务，交纳地租。通过市场化内生的地租机制和承租契约实现土地与农业生产者相结合；张柏齐在《股份制引入农村土地经营初探》一文中提出股份经营制的主张，即承包农户根据自愿互利的原则，把承包地以入股的形式，由联合体统一经营；杨勋在《国有私营：中国农村土地制度改革的现实选择――兼论农村改革的成就与趋势》一文中提出私营制的主张，即可分为国有（集体所有）私营、私有私营、混合所有私营。国有（集体所有）私营实际上是承包责任制，私有私营实际上是传统个体私有制条件下的经营方式，混合所有私营是股份所有下的招标承包制；王富玉、杜越新在《代营制是实现农业适度规模经营的有效途径》一文中提出代营制（代耕制、委托经营），指出农户对土地拥有经营权的前提下，由农户委托他人代为经营农业生产的某些环节。以上学者分别就承包、转让、经营等方面提出了有益的思考。
学者唐林峰梳理了近期我国农地流转研究成果，指出我国农地流转无论是宏观还是微观均存在一些急需改进的问题和不足,比如宏观方面农村土地流转市场发育不成熟及其原因,微观方面主要表现为农村土地流转速度慢、程序操作不规范等。从法律角度考虑，目前农村土地流转的相关法律体系仍然很不完善,比如产权不清晰、农村土地使用权流转的法律制度及相关原则坚持不到位，尚未形成有效的良性法律环境，针对这些问题，王利生等提出应依法发放农村土地承包经营书，认真贯彻“四到户”，并主张成立农村土地承包仲裁机构，加大农村土地流转法律的宣传教育，及时纠正违法农村土地流转行为。
三、培育甘肃农村土地流转市场的必要性分析
激活农村土地这一巨大的资本是农村经济社会发展的根本动力。因此，加强农业基础地位，一方面需要政府财政和政策的支持，另一方面更需要土地流转市场的支持，这也是西方经济发达国家工业化、城市化发展历程所证明的，而且对农业的投入力度呈不断加大的趋势，比如农业在国民收入中仅占4%的美国，其政府补贴比例高达到9%；在农业税收约占全部税收1.7%的德国,农业投资比例达到国家预算的7%［6］。在我国，传统农业投入主要有财政、信贷、农民以及涉农企业等来源，但随着我国经济体制改革的深入，这些投入渠道呈现逐年收窄的趋势，影响了农村经济的可持续发展，特别是土地市场的形成。好在决策层意识到农业发展不可持续的现状，制定和出台了一系列支农惠农的政策措施，并明确了“工业反哺农业、城市反哺农村”的指导思想，对有效促进农村经济健康发展，催生农村土地流转市场萌芽发挥了重大作用。在此基础上，中共十七届三中全会通过的《决定》中明确规定“要加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场”［7］12，为农村土地承包经营权流转市场提供了宏观政策依据。因此，要有效激活甘肃农村土地这一沉睡的资本，充分发挥土地这一资本市场的融资功能，就必须培育农村土地流转市场，这不仅是盘活农村经济的现实选择，而且也是助推甘肃农业产业化发展，实现产品、产业和结构调整的必由之路。
（一）培育农村土地流转市场可为农业产业化发展提供金融平台
在不改变农村土地产权用途的前提下，通过抵押、转让、出租、入股等流转方式，吸引金融资本流向农村，实现农村土地的规模经营和农业产业化发展。农村土地流转的过程就是农业现代化、农业结构调整、高新农业科技化、现代农业机械化的过程，也是与之相适应的各类农业服务业建设发展的过程。对促进农业规模经营，实现转型升级以及解决农村剩余劳动力，增加农户收入，提高农业效益和竞争力，具有十分重要的现实意义。
（二）培育农村土地流转市场是实现城乡一体化的前提
城乡一体化的必由之路是小城镇建设，而在此过程中，农户可通过出租、拍卖、抵押、入股等流转方式，为小城镇建设和乡镇企业发展积聚资金。同时，小城镇建设和乡镇企业的发展，也为农村土地流转市场的形成创造了条件，有利于形成相互促进、互利共赢的良性发展格局。
（三）培育农村土地流转市场为农业现代化的最终形成创造资本运营条件
当前一些地区农村产业化的龙头企业正在向着建立现代企业制度，实施资本运营的现代农业方向发展，这也是农业现代化的重要途径，而土地产权作为重要的资产，“只有产权清晰稳定，流转市场才能健康发展”［8］。产权未市场化就无法实施资本的运营，这是从农业的长远发展着想。从根本上解决“三农”问题是培育农村土地流转市场的客观要求，也是为加快新农村建设创造资本运营条件的必然要求。
四、甘肃农村土地流转市场的法社会学运行框架
在现行法律制度下，农民仅仅拥有土地承包经营权，而无所有权。这样的产权不明是农村土地流转规模与速度受限的重要因素，因此农民无最大权利处置土地，即便农村土地流转成功也无权改变土地用途（主要指耕地），或者容易引发流转后的各种纠纷,这无形中挫败了农民的积极性。如何做到法律上的认可并有力地从政策层面推动农村土地流转，就必须在规范农村土地征管制度基础上坚持依法自愿有偿原则，改变农村土地流转不当的法律目标模式基础上，认真分析农村土地流转的重要意义，并从市场化角度进行认真分析，重新审视并努力构建合理有效的制度。笔者认为要构建甘肃省农村土地流转市场体系必须“三管齐下”，即建立和培育农村土地所有权、使用权、金融三大主要流转市场。
（一）必须着手建立和培育农村土地流转所有权市场
建立和培育农村土地交易市场的核心是建立和培育农村土地所有权市场。目前，主要有两类形式：一是征购市场，也就是国家征用土地，实现土地所有权国有化，这是一种单向买卖的土地市场，也是一种带有强制性的特殊土地交易行为；二是土地所有权在农户所有者之间的流转，这是目前土地流转市场亟待研究探索的问题，需要决策者和理论界的不断实践和创新。
随着经济社会的发展和民主法制建设进程的加快，我们必须正确理解和认识征购市场，及时从过去凭借国家行政权力，超出“公共利益”需要的范围征用集体土地所有权的思维中转变过来，摈弃原来对土地市场形成的惯性思维和陈旧做法，抓紧制定新的征用政策和相关法律法规，明确界定集体与国家交易双方的权利和义务，理顺国家统包统揽的现状，从而实现土地流转所有权市场化运行。
笔者认为，要加快甘肃城乡一体化进程，就必须走农村土地利用由低效、低值向高效、高值转化的路子，其突破口是农村土地所有权市场的依法建立，这也是决策者和学术界当下应当着重研究和主攻的方向。
（二）必须着手建立和培育农村土地流转经营权市场
农村土地经营权市场主要包括土地经营权出让和转让两方面。土地经营权出让市场是指集体组织作为所有者，有偿有限期地把土地经营权承包或租赁给农户或其他用地单位的市场行为；土地经营权转让市场是指在国家法律规定的范围内，土地使用者之间有偿有限期地实现土地经营权的横向转移的市场行为。
在具体实践中，由于我国大多数农民生存保障的前提和基础仍然是现有的土地，如果农村土地全部通过招标、拍卖等竞争方式出让，必将导致一部分农民面临生存困难，加之农业用地投资效益的长期性和滞后性，导致农民对土地流转缺乏积极性和主动性。因此，要使农民充分享有收益权，确保收益的稳定性，避免农民对土地的短期利用行为，就必须在充分保障农民利益的同时，在国家宏观政策层面确认农民对土地使用权的期限，必要时发放永久性土地使用证，加强土地经营权出让市场的监管，促进农村土地经营权市场的合理、有序流转。在土地经营权转让市场中，土地经营权的转让只是转移使用权，所有权仍归农村集体所有，由于土地流转是在有限期的土地经营权出让前提下发生的，必须遵循平等、自愿和等价的原则，买卖双方就承包地块、证书、合同、面积等进行协商，这既符合市场经济的核心要求，也可以充分发挥市场机制的作用。同时我们也要注意到，必须加强土地所有者对土地使用方如何使用土地的监督和控制，以确保农村土地用途不违反国家政策，就这方面而言，亟须相关配套制度。
好在近两年国家已着手对农村土地经营权从政策和制度方面进行完善，特别是中共十七届三中全会已明确指出农村土地经营权保持长久不变，这对建立和培育农村土地经营权市场奠定了宏观政策基础，为建立和完善农村土地经营权市场相关制度提供了政策依据。正如北大光华管理学院院长厉以宁教授所言，“只要承包土地的使用权能够流转起来，农村土地承包制的局限性就可以大大减少，城镇化的速度也可以加快”［9］。
（三）必须着手建立和培育农村土地流转金融市场［10］
所谓土地金融是指以土地为信用或担保的资金融通活动。建立和培育农村土地流转金融市场可以为土地的开发和改良提供大量和长期可供利用的资金，有利于土地经营权的有效流转，促进地产市场的形成和发育，对促进我国耕地的保护，提高建设用地的利用率，实现经济社会长期稳定发展具有重要意义。
农村土地市场的形成依赖于金融的支持。新中国成立后，在一段时期内实行土地公有制，由于在国家政策和制度层面上规定土地不准买卖和自由转让，对集体土地和国有土地的商品属性持否定态度，也不能作为财产抵押，因此，土地金融活动也就一直无法进行。随着改革开放的深入推进、社会主义市场经济的确立和经济体制改革的逐步深入，我国宪法和土地管理法也与之相适应，实行土地有偿使用制度，土地使用权可依法进行转让，这就为建立农村土地流转金融市场奠定了坚实的法律基础。
农村土地经营权作为一种他物权，可以作为抵押的标的物进行流转，这就为以农村土地经营权抵押为特征的农村土地流转金融市场提供了培育发展的前提和基础。与之相关联，如果缺乏农地金融，农村土地经营权流转市场也将难以培育。结合甘肃省情，农村土地金融市场要创新金融保险机制：一是农业银行、农村信用合作社等金融保险部门应加强对规模经营的支持和服务，在符合信贷政策的前提下，为农业龙头企业等农业经营主体提供积极的信贷和保险支持；二是可根据国家和甘肃省的政策要求，加大对甘肃省县以上农民专业合作社示范社的授信等级和额度；三是加快探索农村土地产权制度改革，目前甘肃省金融支持集体林权制度改革已为农村土地产权制度改革提供了可资借鉴的经验，利用土地产权证进行抵押，可通过政府发放土地使用产权证，建立农村土地使用产权交易市场，盘活农村土地，实现土地的市场化流转和资本化经营，并协同司法、金融等部门允许土地使用权证进行抵押贷款、融资，解决农业规模经营发展的资金问题；四是可以成立农民土地股份制合作社，土地使用者以土地入股等形式通过合作构建土地金融市场，这也是农村土地金融市场中常见的运行方式。甘肃省庆阳市宁县的农民土地股份制合作社将集体土地经营权作为投资入股，农户可将承包土地折股加入公司，联合兴办二、三产业和农副产品股份合作企业，达到农民增收致富的目的，对此，可以在总结经验的基础上大力推广。
五、结语
随着经济社会的发展，土地作为农民保障生存的重要凭借，其投资功能也越加显现，为实现土地价值的流转活动也越发频繁。我们必须明确的是，尽管在我国现有法律框架下，农民对土地并不享有完全的所有权，但并不影响其通过流转市场实现利益。土地作为一种特殊的商品，其流转市场的形成是一个长期而复杂的系统工程，需要相关法律的完善配套、体制机制的健全、社会保障机制的跟进等等，这些都尚待条件和时机的成熟，也亟待决策者和学术界在理论和实践上的探索完善和引导规范。因此，要确保农村土地流转市场健康有序进行，前提是保障农民的利益不受损害，基础是必须建立健全相关制度。决策者和学术界在今后的工作中，应当重点关注和促进以下几方面：一是要统一思想认识，建立有效的工作机制；二是建立服务体系，健全服务机制，主要包括有效发挥政府和村级组织的服务职能，建立土地流转中介服务平台，完善土地流转纠纷调解制度等；三是规范流转行为，强化管理机制，主要是严格控制土地流向和土地征用制度，完善土地补偿机制和恰当的税收调节机制等；四是创新流转模式，完善激励机制，主要包括推行土地股份合作社，提倡整村连片流转，建立农村土地流转信用合作社，建立健全农村社会保障体系等，以增强农民参与土地流转的积极性,减少不必要的纠纷。
基金项目：本文系甘肃省哲学社会科学项目“完善甘肃农地流转制度之法社会学思考”；甘肃政法学院重点资助科研项目（GZF2010XZDLW33）的阶段性研究成果。
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［作者简介］武晓红（1978―），女，山西交城人，甘肃政法学院副教授，法学硕士，硕士生导师，研究方向：法理学,经济法；宋春光（1970―），女，辽宁锦州人，兰州城市学院教育学院副教授，主要研究方向：社会学。
［收稿日期］2011-12-15
责编：启方；校对：鲁雪峰