摘 要：自国土资源部国土资发布的城乡建设用地增减挂钩试点管理办法以来，全国不少地方搞起了“撤村并居”运动，自然村被拆迁，行政村被撤并，然而在此过程中却出现了农民“被上楼”现象。出现“被上楼”现象背后问题的实质是宅基地产权不清晰，职责不明确，地方政府在利益的驱动下侵占农民利益，强征农民宅基地。农村宅基地产权自建国以来几经变化，如今仍有漏洞，防止和解决“被上楼”现象有两种思路，一种是明晰产权，成立专门机构保护农民产权；另一种是彻底改革农村宅基地产权，实行私有化。
关键词：农村；宅基地；“被上楼”；产权理论
1 农民“被上楼”问题的由来
近年来，全国不少地方搞起了轰轰烈烈的“撤村并居”运动，自然村被拆迁，行政村被撤并，农民“被上楼”。其政策依据是国土资源部国土资发布的城乡建设用地增减挂钩试点管理办法。少数地方片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模；有的地方违背农民意愿强拆强建，侵害农民利益；挂钩周转指标使用收益分配不规范等。这样做的真实目的是让农民腾出土地，觊觎农民的利益，是在“土地财政”的驱动下，以新农村建设之名行“圈地运动”之实。
2 农民“被上楼”现象背后的实质
2009年，全国土地出让金高达1.6万亿元，占当年地方财政收入的48.8%。最近，有学者研究发现，如果计入土地出让金收入，2009年中国全口径政府收入实际已突破10万亿元，约占GDP的32%。
10年来，各地土地出让金收入增长迅速。2001年，全国土地出让收入占地方财政收入的比重只有16.6%。到2009年，该比例已上升为48.8%。其间有几年，该比例甚至一度超过50%。地方政府严重依赖土地出让金等相关收入，是为“土地财政”。[1]土地财政之所以如此猖獗，其来源主要是与土地有关的税收和与土地有关的政府非税收入，如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金，等等。两部分收入有内在的联系：政府出让土地，获得非税收收入――出让金，企业特别是房地产企业得到土地搞开发，又可增加政府的税收――房地产税和建筑税。对地方政府来说，这似乎是个良性循环。而这个循环的源头是出让国有土地使用权。要维持这个循环，就必须不断出让土地，就要不断征收农民的集体土地。而农村宅基地就成了个别地方政府分而食之的“唐僧肉”。如此可见，土地财政是一种土地扩张与征占的机制。
农村宅基地之所以任人食之，其根源在于农村宅基地的产权制度。
3 农村宅基地的产权制度的演变及现行农村宅基地产权制度
第一阶段，宅基地私有并可自由买卖时期。1949年新中国成立后到1962年，农村宅基地归农民私人所有，农民拥有宅基地和房屋的所有权，农民宅基地和房屋都属于农民私有财产，宅基地所有权与房屋所有权两权主体合一，宅基地及地上房屋可自由买卖、出租、赠与、典当及继承等。
第二阶段，宅基地归集体所有和房屋可自由买卖时期。1962年初至1999年间，宅基地归集体所有，个人仅享有宅基地的使用权，宅基地不准出卖和出租，但宅基地上的房屋可以自由买卖，农民住房由房地合一的所有者主体转变为所有者主体相分离，形成延续至今的房屋所有权主体与土地所有权主体相分离的模式。
第三阶段，宅基地归集体所有和房屋处分受到限制时期。1999年5月至今，宅基地仍归集体所有，农村宅基地具有身份属性，使用权人必须是本集体经济组织成员，一户只能拥有一处合法的不超过法定标准的宅基地，宅基地使用权不得向本集体经济组织以外的成员转让，宅基地上的房屋可在本集体经济组织内部转让，农民转让房屋后，不得再次申请宅基地，禁止城镇居民在农村购买宅基地。
经过多次宅基地产权的演变，形成了以集体所有，村民使用；依法拥有，集约利用；保障安居，限制流转为基本特征的农村宅基地产权制度。
从宅基地产权制度的变迁中我们可以认识到：农村宅基地产权制度变迁，是同我们对农村生产关系进行社会主义改造的认识过程和实践过程密切相关系的。
新中国成立之初，我国实行了农村土地农民私有制，调动了广大农民的生产积极性，实行土改也是中国共产党取得战争胜利的重要手段之一，但是如何防止土地私有情况下，为防止土地兼并的再次发生，从1949年至1956年，中国共产党在农村逐步推行了互助组（私有制）、初级社（半公半私）、高级社（集体所有）。1956年，我国农村生产资料私有制的社会主义改造基本完成，具有社会主义特征的高级农业生产合作社普遍建立。这时，执政党的指导思想是加快社会主义公有化进程，表现在农村生产关系方面，就是“一大二公”、政社合一的人民公社体制，除了农户自有的生活资料外，整个农村的土地等生产资料都转为归集体所有，于是一个涵盖全部农村生活的人民公社集体所有制建立起来。在这种高度集体化的所有制和农村生产关系体系中，农民宅基地产权制度的安排是有合理性的。这种所有制和生产关系体系的基本支撑，是农村土地完全归集体所有。同时，掌握土地所有权的集体组织又必须给自己成员以基本住房保障，从而需要把宅基地使用权交给农民。这样，宅基地作为一种集体公共产品和保障性产品，不具商品属性，也不具有完全财产权利的资本属性。然而，随着时代的变迁，集体所有的农村宅基地产权制度在现实社会中出现了多种问题。
4 现行农村宅基地产权制度出现的问题
土地本身承载了多种功能，在不同时期不同利益主体的视野里，其承载的功能是不同的[2]。现行农村宅基地的产权制度是所有权归集体所有，农民具有使用权。但现实中农村宅基地使用权分配制度不明确，我国目前没有完善的宅基地使用权分配制度，缺少相关的制度体系，造成宅基地使用权分配秩序混乱。[3]并且各省分配标准不一，省内不同地区的分配方法也存在很大差异。此外，由于宅基地所有权主体虚位，我国宅基地使用权的分配受行政力量的干预非常严重。宅基地使用权分配制度缺乏透明度，实际的分配权操纵在村干部手中，在当地权力大、地位高的人可以取得更多的宅基地使用权。[4]这不仅造成土地资源的不合理分配，也不利于农村社会的稳定和和谐。这也是“农民被上楼”的现实原因，农民只享有宅基地的使用权，没有所有权，也就没有处理、买卖宅基地的权利。这就产生农民任人驱逐的现象，即“被上楼”现象。农民被要求“上楼”,似乎是一种新生活的开始,但问题是:农民的补偿是不是到位？补偿的金额是否足以使他们住进楼房？在经济发达的地区,这些可能都不是问题。但是对于那些经济欠发达地区而言，地方财政收入不足以补偿农民的损失，那又该如何保障“被上楼”农民的权益？即便农民们上楼成功了，从形式上进城了，可是，这些农民又如何在城市中维持较为体面的生活？目前中国城市就业率本来就不太理想，这些失地农民又一下子涌进城市，一旦找不到合适的就业机会，会不会又形成新的贫民窟？即便土地可以换社保，可是社保能维持他们日常的生活吗？解决这一系列问题的关键在于宅基地产权制度的改革。
5 产权制度及农村宅基地产权改革
所谓产权制度，是指既定产权关系和产权规则结合而成的且能对产权关系实现有效的组合、调节和保护的制度安排。产权制度的最主要功能在于降低交易费用，提高资源配置效率。建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，是市场经济存在和发展的基础，是完善基本经济制度的内在要求。当前我国经济社会发展中出现的一些矛盾和问题，都直接或间接地涉及产权问题。建立健全现代产权制度，是实现国民经济持续快速健康发展和社会有序运行的重要制度保障。
依据现行宅基地制度出现的问题，可从两个角度对其进行改革。
第一个角度是规范现有的宅基地产权制度。明确规范宅基地的所有者与使用者行为，明晰职责与权力，并且要以维护广大农民的利益为首要目标的前提下整治农村宅基地，从而达到稳定农村、繁荣农村、幸福农民的目的。主要做法有：
首先，改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制，分离政府经营土地的职能，成立专门的管理机构。可参照国有企业改革的经验，成立类似国资委那样的专门机构承担农村宅基地的产权保护等职责，作为专门的政府机构，独立负责经营国有宅基地、维护农民利益等方面的工作。同时，将宅基地引入市场，采用国有公司治理模式。成立宅基地国有公司，由其以经营宅基地参与市场运作，或转让，或出租，或入股，负有保值增值的责任，向国家财政上缴土地收益的同时，增加农民的利益分成。
这些国有宅基地开发公司，作为市场主体，应按照统一的市场规则，接受政府的调控和监管。作为国有公司，还要接受国家专门设立管理宅基地机构的管理和指导，必要时也要服从国家的要求，承担一定的参与宏观调控的责任。
这样改革，能使国有宅基地公司和负责宅基地管理的机构充分运用地租杠杆调节经济，建立和完善相关制度和政策。而地方政府土地管理部门的权利受到约束，仅有管理权，也就不会再发生不同层级政府的职能错位问题。政府也不再是“运动员”，避免了与民争利，可以大大提高政府管理的公信力。
其次，国有宅基地公司中采用“股权+红利+工资”的模式，严格规范土地收益的使用支出，明确受益主体，防止地方政府与民争利。但是，在充分肯定农民利益的同时，也不能忽视地方政府利益，在完善税收制度的前提下，许诺地方政府征税。这既可以激励地方政府为农民服好务，又可以解决地方政府部分财政问题，从而达到约束地方政府越权侵占农民利益的行为。但是，地方财政有了稳定的税源后，要进一步转变政府职能，加强公共管理职能，弱化直接抓经济建设的职能，尤其是不能强制采用政府行为干预农村宅基地经营和强制征用农村宅基地等行为，要充分肯定农村宅基地的经营模式，为此模式保驾护航，维护农民利益。
总之，这种改革只是经营方式的转换，宅基地由国家设立的专门机构和在其领导下的国有宅基地公司进行经营管理，宅基地使用权仍旧归农民所有，农民可以自愿将其流转，转让给政府。让政府为农民经营管理，所得利益由农民入股的宅基地决定分配。这种改革模式是集中保护农民利益和规范地方政府行为的有效模式，既满足农民的利益，又给予地方部分收益，有利于解决地方与农民利益的矛盾，达到社会稳定，实现多赢。
第二个角度是彻底改变现行农村宅基地产权制度，变集体所有为个体私人所有，农民自己享有对宅基地的占有权、使用权、收益权、支配权等。这样一来，农民的利益就会得到保障，再也不会出现利益被侵犯，致使“被上楼”现象的产生。其实，实施宅基地私有化还有其他的原因。
首先，目前宅基地使用权的分配相当平均，如果土地按现有的宅基地产权私有化，变成完全的私有权。私有化只会去掉村干部或有权有钱人的特权，因而减少此特权引起的“一户多宅”。如果有的农民要弃宅基地进城，或从事它业，没有宅基地私有权时，他仍旧占有他的集体所有宅基地使用权，造成“空村”现象，致使耕地减少。如果宅基地所有权完全私有化了，农民要弃农进城，或从事其他行业，他就可以卖掉宅基地，不但有一笔收入，而且有一笔资本，因此他进城时是有钱人，而不是盲流。特别是，可自由买卖的宅基地在城市化过程中土地市价很高，宅基地私有化只会使现在相对贫穷的农民变得更富，这也是为什么地方政府强制征用农民宅基地和“土地财政”的由来。
其次，农村宅基地私有化可以明确产权，尤其可以防止在城镇化过程中农民利益受损和损公肥私现象。如在现行的宅基地产权制度下，出现了农民“被上楼”现象，甚至还有为了达到使农民上楼的目的，对不上楼的农民进行威逼，甚至出现致人死亡的现象。对于因拆迁对农民或集体经济组织造成损失的，要给以补偿，并且保证农民生活水平不降低。[5]农民之所以不上楼，主要是因为补偿没有到位、补偿的金额不足以使他们住进楼房。即便农民们上楼成功了，从形式上进城了，可是，这些农民又如何在城市中维持较为体面的生活？目前中国城市就业率本来就不太理想，这些失地农民又一下子涌进城市，一旦找不到合适的就业机会，会不会又形成新的贫民窟？即便土地可以换社保，可是社保能维持他们日常的生活吗？这一系列的担忧致使农民在面对上楼时忧心忡忡，这就导致了地方政府与农民之间的冲突。但是，如果宅基地私有化，政府就不能对农民进行强征土地，致农民的利益于不顾。政府可以购买农民的宅基地，在价格合理以及足以满足农民的需求且消除农民后顾之忧的情况下，宅基地的出让是自然而然的事啦。就不会出现肥了个别人却损害了农民的现象。
最后，宅基地私有化既能够促进我国农业的稳定和农村金融市场的繁荣又能促进我国城市化进程。宅基地私有化并且可以自由买卖，这就解放了农民依附于土地的传统思想。农民可以变卖土地，然后用卖土地得来的钱进城选择适合自己的工作，这样农民在生活中就掌握了生活的主动权，对农民来说生活的选择多了，也就能够充分发挥农民生活的积极性。同样，宅基地产权私有化在保障农民获得收益的同时，也充分肯定了农民对宅基地的支配权、占有权、抵押权等，农民可以将宅基地进行买卖或抵押，解决“大户农民”在创业或守业过程中资金不足的难题，有利于农民在市场化过程中自己解决自己的问题，更加有利于农村经济的繁荣和发展。然而农民如果想以农业为生，宅基地的私有化可以为农民提供不变的住所，使农民排除了终有一天会居无定所或宅基地任人整治、自己任人摆布的顾虑，农民可以在自己的住所内放心地耕种。如果农民选择进城务工，再也不会担忧自己多年后务工回来没有住所的顾虑。
参考文献：
[1] 黄小虎.解决土地财政，寅吃卯粮制度弊端已越来越明显[J].中国改革,2010,（10）.
[2] 沈守遇.土地法通论（下）[M].2002.
[3] 刘庚.关于农村宅基地使用权流转的思考[J].农村经济,2006,（1）:36-37.
[4] 付 ,梁丹辉.建设新农村视角下宅基地使用权制度研究[J].农业经济,2008,（12）:46-48.
[5] 黄旭军.城乡建设用地增减挂钩的问题与对策[J].资源与人居环境,2010,（8）:32-34.