摘 要：目前我国惩治和预防腐败法律体系已基本形成，但是缘于立法技术、政治体制等因素，还存在许多的问题。诸如国内现行的反腐败法律规范自身在形式和内容上存在不少的问题；一些反腐败立法也有待完善；相对惩治性反腐败法律规范而言，预防性反腐败法律规范数量过少的情况也有待改善。
关键词：惩治和预防腐败；法律体系；法律规范
文章编号：978-7-5369-4434-3（2012）02-135-04
时下我国惩治和预防腐败法制建设取得了长足的进展，惩治和预防腐败法律体系已基本形成。但是，缘于各种因素，惩治和预防腐败法律体系还存在诸多的不足之处。本文拟就目前我国惩治和预防腐败法律体系的构成状况、存在的主要问题，以及导致问题产生的原由进行探讨。以助于我国惩治和预防腐败法律体系的建设，为反腐败打下坚实的法制基础，进一步提升法律制度的反腐败功效。
一、目前我国惩治和预防腐败法律体系的构成状况
（一）由多层次的现行国内反腐败法律规范组成
1.经权力机关批准的国际性、区域性反腐败公约
如2003年8月27日全国人大常委会批准的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》；2005年10月27日全国人大常委会批准的《联合国反腐败公约》。这两部国际性反腐败法对打击跨国、跨区域的腐败犯罪具有重要的意义。
2.相关的法律、行政法规、部门规章
对这个层次的法律规范可分为四个方面来说明。
（1）监督和制约权力的行使方面
如2007年施行的《各级人民代表大会常务委员会监督法》，就各级人大常委会对同级人民政府、人民法院和人民检察院的监督作出了规定。再如《行政监察法》、《审计法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等法律，建立了行政监察、审计监督、行政复议和行政诉讼制度，加强对行政机关及其工作人员的监督。
（2）惩治腐败方面
在刑事处罚方面，《刑法》规定了贪污罪、受贿罪、行贿罪、失职渎职罪、巨额财产来源不明罪等腐败犯罪的刑事责任，最高人民法院、最高人民检察院发布了相关司法解释，使之成为惩治腐败犯罪的重要法律依据。在政纪处分方面，国家颁布《行政机关公务员处分条例》，具体规定政纪处分原则、权限以及各类违纪行为及其量纪标准，明确警告、记过、记大过、降级、撤职、开除6种政纪处分。
（3）为确保反腐败实体性法律规范执行的程序性法律规范
如国家立法机关、司法机关和有关部门制定了《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》、《监察机关调查处理政纪案件办法》等法律法规。对违法案件和违纪案件的受理、调查、审理和申诉工作予以规范，并建立证人和举报人保护制度、案件移送和协调配合制度以及被告人和受处分人权利保障制度。
（4）与预防腐败密切相关的法律规范
如《行政许可法》，规范行政许可的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理。《公务员法》，规范公务员的管理，加强对公务员的监督，促进勤政廉政。《政府采购法》、《反垄断法》、《招标投标法》等，规范行政自由裁量权，发挥市场在资源配置中的基础性作用，有效防止腐败行为的发生。《法官法》、《检察官法》、《人民警察法》等，明确规定司法工作人员的任职条件、管理方式和监督措施，强化了廉洁司法的要求。
（5）为推动反腐败国际交流与合作而制定的相关法律规范
如2000年颁布的《引渡法》，为中国与外国加强引渡合作提供了法律基础。2006年颁布《反洗钱法》，以预防、遏制洗钱犯罪及相关犯罪。
3.地方性立法
反腐败的地方性立法也是我国惩治和预防腐败法律体系的重要组成部分，为各地深入开展反腐败工作提供了适合于本地的法律依据。目前已有部分省、市进行了一些有益尝试。譬如2002年1月邯郸市人大常委会颁布的《邯郸市预防职务犯罪条例》、湖南省人民政府于2008年4月发布的《湖南省行政程序规定》、辽宁省人民政府于2011年1月发布的《辽宁省行政执法程序规定》、山东省淄博市人民政府于2011年1月发布的《淄博市行政执法监督办法》等。
（二）各层次的法律规范基本上形成了一个有机的整体
现行各层次的惩治和预防腐败法律规范，在预防腐败、惩治国内的及潜逃在外的腐败分子，以及确保惩治腐败分子实现的程序上，基本上形成了一个相互作用、相互影响的有机联系整体。
从打击外逃的腐败分子而言，经权力机关批准的国际性反腐败法为追惩那些潜逃在外的腐败分子提供了有力的法律武器，必将给予其沉重的打击。就监督和制约权力行使的法律规范以及那些与预防腐败密切相关的法律规范而言，通过对权力行使的监督和制约，规范公职人员的行为，减少其腐败的欲望及可能性，从而达到预防腐败的效果。从惩治腐败的实体法方面来说，为惩治腐败分子提供了基本的法律依据，确保惩治腐败有法可依。而反腐败程序性法律规范则为这些实体性法律规范的便利执行提供了保障。此外，地方性反腐败立法，根据地方的特殊情形，制定相应的反腐败制度，有利于更好的因地制宜的惩治和预防腐败。
二、当前我国惩治和预防腐败法律体系存在的主要问题
（一）国内制定的现行反腐败法律规范存在的缺陷
1.法律规范条文内容紊乱，形式分散
现行惩治和预防腐败法律规定，多分散在各种法律规范之中，呈零散分布的局面。或见之于刑事法律之中，或见之于行政经济法规之中，或见之于部门规章之中，或见之于地方性法规、政府规章之中。这种过于分散，无总则性反腐败法典统摄的状况，使得各反腐败法律制度难以形成合力，有劲、有效的打击腐败。
2.一些法律规范中的反腐败制度设计不科学
（1）相关制度主体责任缺位
从制度设置看，主体缺位。制度主体包括制度的执行者、制定者、监督者和评价者，他们对制度的设计和执行都应负起相应的责任。目前，只有制度的执行者成为制度建设的唯一责任者，而其他各方都不能很好地担负起自己应有的责任。①
（2）条文规定笼统、含糊，缺乏可操作性
现行反腐败法律规范中条文内容规定笼统、含糊的现象较为突出。如不少规定中有许多“严禁”、“不允许”等禁止性规定，却很少有法律后果的设定，对违法者如何处理，使执行部门难以操作和监督检查，难免畸轻畸重，起不到教育和惩戒作用。②
3.禁止性、宣誓性规定多，硬性规定少
有些反腐败法律规范存在众多的禁止性、宣誓性规定，而法律后果等硬性规定却鲜有见到。
4.与我国批准的国际公约、区域性公约存在一定差距
《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》作为我国已批准的关于反腐败的国际性公约，在内容上有很多先进的、科学的反腐败制度设置，对于国际反腐败有重大的意义。然而，批准了公约并不代表可以依公约有效的打击国内外的腐败分子，必须要有一系列与公约相融合的反腐败制度相配套，才能达到相应的效果。
目前，在我国反腐败法律规范中，还没有健全的与上述两部公约相融合的一系列反腐败制度。如在《联合国反腐败公约》中有规定贿赂犯罪中的对象可以是任何形式的好处，而不限于财物。而我国在《刑法》等法律规范中规定贿赂犯罪的对象只限于财物。贿赂犯罪中的对象不限于财物的规定符合当下社会的实际需求，具有一定的科学性，在我国相关的反腐败法律规范中有必要予以吸纳。
（二）相关立法有待完善
1.缺乏反腐败基本法
尽管社会各界呼唤《反腐败法》的出台已有多年，但至今为止还是没有呈现在世人的面前。社会各界之所以殷切的期盼这部反腐败基本法的出台，其中的原由与当下我国有关预防和惩治腐败法律层面的规定，皆散见于各类法律规范之中有关。这容易出现反腐败立法零乱、繁杂，不够协调统一的现象，进而导致执法的无序。
如在惩治腐败的组织机制方面。当前我国具有反腐败职能的机构主要有党的纪律检查委员会、行政监察机构和隶属于检察院的反贪污贿赂工作局。根据《党章》、《行政监察法》等规范性文件以及三个机构在现实反腐败中的大致情况可知，它们分别有自己反腐败的职能范围。党的纪律检查委员会负责监督全体党员，行政监察机构负责监督政府系统的人员，反贪局负责监督可能违反刑法的贪污腐败分子。可是三个机构在反腐败的实践中很难泾渭分明的界定自己的监督对象。因为被三个机构监督的对象多为党员，且是行政人员，同时许多贪污贿赂的违法违纪后果在审理之前难以预先界定。再加上三个机构中没有一个处于核心地位的领导机构，这就导致三者很难恰如其分地摆好自己的位置。以致出现有的问题多机构插手，有的问题无人问津的现象，有时因为案件问题演变成了三个机构之间的冲突和矛盾。各监督主体尚未形成一个严密有序、分工合理、运行高效的有机整体，处于一种松散、重叠之中，在实际工作中存在着“交叉带”和“空白带”，给腐败分子以可乘之机。③
鉴于我国反腐败体系建设的现状，《反腐败法》的制定迫在眉睫。其内容应大致包括腐败的定义，反腐败原则、方针，反腐败组织制度，反腐败机关的职责和权限、反腐败程序，法律责任，以及“金融实名制”、“遗产与赠与税制”等反腐败基本措施。《反腐败法》的出台，将协调各层次的反腐败法律规范，使之形成强大的合力，有效的预防和惩治腐败，对各方面的反腐败建设起着统率的作用。
2.缺乏有关预防性特别法
很多落马的官员无不感言，如果当初有关监督单位或个人对其初始腐败行为进行提醒、警告的话，他们也不至于堕落到今天这个地步。这话有一定的道理，同时也说明了我国预防腐败的工作做得还很不够，当然也包括了预防腐败的立法方面。目前，公职人员道德法、新闻媒体舆论监督法、公职人员家庭财产申报法、行政程序法等预防腐败特别法都有待制定。
公职人员道德法的制定，旨在使公职人员树立诚实、正直、积极向上的人生观、价值观。坚定他们的社会主义信念，增强权力是人民所赋予、人民是权力拥有者的意识。以此来引导、规范公职人员的行为，减少公职人员滥用权力的可能性。
新闻舆论监督素来有“权利制约权力”之功能的美誉。制定新闻媒体舆论监督法，明确新闻媒体的权利和义务，规范新闻媒体的行为。既有利于新闻媒体合法有序的、及时的揭露一些公职人员的不法行为，使公职人员慑于广泛存在的媒体监督而不敢腐败，也有利于保障相关公职人员的合法权益。时下，网络新闻媒体盛行，其上信息传播迅捷，影响颇大。制定新闻媒体舆论监督法很有现实意义。
与拟制定的《反腐败法》相结合，制定公职人员家庭财产申报法，对公职人员家庭的财产和收入来源进行监督，是预防和惩治公职人员腐败的重要手段。我国《刑法》第395条规定，国家工作人员的财产、支出明显超过合法收入，差额巨大的，可以责令该国家工作人员说明来源，不能说明来源的，差额部分以非法所得论，处五年以下有期徒刑或者拘役；差额特别巨大的，处五年以上十年以下有期徒刑。财产的差额部分予以追缴。国家工作人员在境外的存款，应当依照国家规定申报。数额较大、隐瞒不报的，处二年以下有期徒刑或者拘役；情节较轻的，由其所在单位或者上级主管机关酌情给予行政处分。虽然刑法有如此的规定，但是由于缺乏对公职人员家庭财产的监督，缺乏相应的配套制度。往往使非法拥有“巨额财产”的公职人员将这一事实隐遁多年，大肆挥霍非法所得，或逍遥法外。因此，制定公职人员家庭财产申报法很有必要、很迫切。
当下，“权力寻租”现象大量出现，群众申诉上访不断，各种矛盾纠纷不止。其间的一个重要原因便是公职人员行政行为不透明、不公开、不规范，给公职人员以权谋私、滥用权力提供了一定的空间，以致行政相对人的权利没有得到很好的保护。而要减少这些现象的出现，有效的办法便是制定《行政程序法》来规范行政行为。目前，湖南和辽宁两省已出台了一些关于行政程序方面的法律规范，并且在湖南已取得了良好的实施效果，得到了众多的法学、法律家和中央的肯定与支持。然而，时下在地方出台关于行政程序方面的法律规范的毕竟是少数，且中央层面的《行政程序法》至今尚未出台，这导致众多的行政行为难以得到有效的规制，进而滋生腐败。因此，制定中央层面的《行政程序法》来规制行政行为，以有力的预防腐败显得很有必要。
3.缺乏有关惩治性特别法
在我国现行反腐败法律体系中有必要制定一部惩治性特别法即反贪污贿赂法。我国将惩治腐败类犯罪均规定在《刑法》当中，设立了“贪污贿赂罪”专章，共计15条。受篇幅的限制和其它因素的影响，有关反腐败条文内容原则而不具体，范围狭小而不广泛，无法对目前出现的形式多样的贪污贿赂等腐败犯罪作有力的打击。“而且有关我国公职人员贪污受贿、滥用职权等腐败行为的惩治立法主要是刑事立法，它表明当公职人员有职务犯罪时才受到法定的刑事处罚。但现实的情况是，有很多公职人员的腐败行为却无从给予准确定罪。④如上文已提到我国刑法强调受贿内容仅限于财物。“而在司法实践中，行贿人利用色情服务、升学就业、提职晋级等非物质性财产利益行贿的方式，”⑤己经司空见惯。对此，法律却无处罚的明文规定。这就造成惩治腐败上的法律漏洞。
此外，目前我国在反腐败的刑事程序上，与一些国家相比是较为落后的。如在刑事证据规则方面，“一些国家在有关反腐败的制度中规定了证据排除规则、证据推定规则、举证责任倒置规则、列举式的证据种类等特殊规则和证据标准，，但我国法律未有规定。”⑥
鉴于上述情况，笔者认为反贪污贿赂法的内容应包含《刑法》的“贪污贿赂罪”一章的内容，在此基础上，结合国内现存的各种新的腐败形式的情况，借鉴国外优秀的经验，不断的扩展、完善相关的规定。
（三）在惩治和预防腐败法律体系中，预防性法律规范与惩治性法律规范搭配不当
目前，在我国惩治和预防腐败法律体系中，基本上形成了以惩治性法律规范为主干，预防性法律规范为弱枝的状况。惩治腐败的重要目的之一便是通过对腐败分子的自由、资格等方面的制裁，使腐败分子不能、不敢再犯，使那些潜在的跃跃欲试腐败的人员慑于法律的威严而止于意念状态，以达到预防腐败、减少腐败的功效。故而，可以认为预防腐败是关键，是惩治和预防腐败法律规范追求的基础价值之一。
此外，从经济、社会效益上而言，惩治腐败的成本是比较高的。腐败行为不仅损害了有关单位、团体的信誉、形象，更为严重的是在一定的程度上扰乱了社会正常的秩序，对社会造成了一定的损害。同时，在动用行政、司法等资源去惩治腐败，修复腐败所造成的异常秩序过程中，所花费的代价往往也是不菲的。而防范腐败于未然不仅可以避免这一系列的代价、成本，而且还可以挽救一大批优秀人才。相形之下，预防腐败更富有经济、社会上的效益。因此，在建设惩治和预防腐败法律体系中，要注重预防性法律规范的建设，要形成以预防性法律规范为主，惩治性法律规范为辅的反腐败法律体系。
三、导致问题产生的主要原因
（一）反腐败主要以党的反腐败行为为中心，国家反腐败行为处于次要的地位
从新中国反腐败的历史实践角度来看，中国的反腐败历程可分为两个阶段。第一个阶段是在建国后至改革开放之前，这个阶段主要是以中国共产党的反腐败行为为核心，辅之以社会的反腐败行为。其表现为：反腐败行为是通过政党为核心的复杂的周期性的政治运动来完成的。第二个阶段是改革开放至今，中国共产党的反腐败行为与国家和社会的反腐败行为相结合。中国共产党的反腐败行为依然是核心，国家和社会的反腐败行为遵循党的行为而展开。典型的例子是：近年来在实践中，纪委与政府监察部门的合署办公，渐以纪委为主角。⑦
这种以党的反腐败行为为中心，国家反腐败行为处于次要的地位的反腐败运行模式，自然造成了党纪党规数量庞大，在反腐败所依据的规范性文件中占据了主要地位。而反腐败的法律层面的规范性文件的建设往往得不到应有的重视，致使反腐败法律体系存在诸多的问题。
（二）人大代表中官员代表所占比例较高
目前，官员在人大代表中所占的比例是比较高的。“以北京市十一届全国人大代表构成为例，其构成情况是：准官员占62%；无党政官职的平民代表15人，约占代表总数26%。这15位平民代表中，除4人基本可归于普通劳动者，其余皆为专家、教授等知识精英，普通劳动者占代表总数的比例仅约7%。各地的情况大致如此。”⑧
有立法权限的各级人民代表大会，肩负反腐败立法的重任。反腐败方面的法律规范主要是规范公职人员的行为，或者制裁公职人员的腐败行为。这些法律规范对公职人员职权的行使多少有些约束。尽管这种约束是正当的、有必要的，但是受传统的人治政治运行秩序的影响，部分官员对这些法律规范存在一些抵触情绪。特别是那些想滥用权力捞一把的或者已经腐败的官员，不希望“自己的权力”受到限制。而参与人大会议为他们的这种愿望、意志的有效表达提供了渠道，人大会议中官员居多，给反腐败立法带来了一定程度的阻力。《反腐败法》及中央层面的《行政程序法》迟迟不出台，与这方面是有一定关联的。
（三）立法技术不成熟
立法技术不成熟也是造成反腐败法律体系问题产生的重要原因之一。如上文所说的相关法律条文操作性不强，有“严禁”、“不允许”等用语，即为立法语言运用不准确、不严谨的表现。宣誓性多、硬性规定少也是立法技术不成熟的表现。
（四）对其他国家的先进的反腐败经验的研究和借鉴还不够
据近几年“透明国际”公布的关于全球腐败指数报告可知，丹麦、新西兰、新加坡、瑞典、加拿大等国家的清廉度都比较高，这些国家之所以取得如此辉煌的反腐败成就，与他们在反腐败法制建设上的努力是分不开的。有些先进的法律层面的制度是值得我们深入的去研究和借鉴的。如在丹麦，政府各部的任何一笔预算都要得到财政部认可，并送议会批准。丹麦政府的人事编制也归财政部管，并受到议会、媒体的严密监督。稍有不慎，连财政大臣都要丢饭碗。丹麦对公务员的差旅费有严格规定，对官方出访经第三国有严格限制，总原则是不能在没有公务活动的国家过夜，除非当天无返程交通工具。丹麦议会设有审计署，负责审计各部委的资金使用情况。⑨这些制度都值得我们深入的去研究和借鉴。
（五）政治环境的影响
无疑，一个国家的政治环境会影响到该国家的反腐败法制建设。依法治国作为一种治理国家的基本方略，于1999年第九届全国人民代表大会第二次会议才写入宪法。虽说我国特色社会主义法律体系已基本建成，但粗而不细。要建立严密细致的法律体系还需时日。从这个角度而言，时间短而紧促也是导致惩治和预防腐败法律体系存在诸多问题的因素之一。同时，我国政治民主建设还存在诸多的问题，人民代表大会制度还不完善，公民实质意义上的参政权还有待制度创新来保障，党内民主制度尚需改革。实现司法独立、公正司法还有一段很长的路要走。各级政府依法行政，各社会团体遵法守法的意识还有待加强。徒法不足以自行，惩治和预防腐败之法是否制定需考虑这些种种的政治因素，如若所立之法行不通，则不如不立，毕竟法之权威不容侵犯。
总而言之，完善我国惩治和预防腐败法律体系是依法治国基本方略的要求，是改革开放和现代化建设的需要。而探究当前我国惩治和预防腐败法律体系的构成状况、存在的主要问题及导致问题产生的原因，有利于在建设惩治和预防腐败法律体系时“对症下药”，以取得良好的建设效果，夯实我国反腐败法制基础，提升法律制度的反腐败功效，以至尽可能的减少腐败。当然，尽管在当代社会法律是反腐败必不可少的依据，但是惩治和预防腐败法律体系的完善并不意味着法制之反腐败功效必然会提升。在反腐败有充分的法律依据时，还有赖于公民守法意识的提高，有赖于法律的有效执行等。而这些的实现又得依靠社会管理方法、制度等方面的创新，反腐败之路的建设任重而道远。
注释：
①杨根乔.强化反腐倡廉制度执行力[J].中国党政干部论坛，2011，(4).
②黄淑玲.健全我国廉政法制的构想[J].科技纵横，2006，(2).
③④秦大宇.论完善我国的廉政制度[D].福州：福州师范大学，2005.
⑤杨宏生.两会代表委员期待出台“反腐法”呼声高涨[N].新闻周报，2005-3-15.
⑥童海保，汪合新.刍议我国《廉政法》的制定[J].江东论坛，2006，(3).
⑦林尚立.中国反腐败体系的构建及其框架[J].河南大学学报（社会科学版），2010，（1）.
⑧王学进.缺席“两会”的多为官员不是好现象[N].中国青年报，2011-2-23.
⑨李晓明.欧美国家的反腐败策略[N].中国纪检监察报，2011-2-11.