[摘要]行政自由裁量权是行政主体在行政执法中运用最广泛的一种权力。行政自由裁量权的合理利用可以充分发挥行政机关的职能，但其也有被滥用的可能，因此必须加强控制，而司法审查是比较有效的控制手段之一，但法院对于除行政处罚之外的行政自由裁量活动应如何审查，法律却没有明确规定。本文通过对工伤认定行政案件进行具体分析，得出法院在此审查过程中需要考量的因素。
[关键词]行政自由裁量权；工伤认定；合法性审查；合理性审查
[中图分类号]D925.3 [文献标识码]A [文章编号]1008-4738(2012)01-0035-04
一、现行法律规定
《行政诉讼法》第5条规定“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”，形成了区别于民事诉讼和刑事诉讼的行政诉讼特有原则――合法性审查原则，确立了行政诉讼中司法权与行政权的基本界限。“合法性审查原则明确了人民法院在行政审判中的权限范围，划清了司法权与行政权的作用领域，确立了它作为行政审判基本原则的地位。”全国人大常委会当年在《关于的说明》对该原则的说明是：“人民法院审理行政案件，是对具体行政行为是否合法进行审查。至于行政机关在法律、法规规定范围内做出的具体行政行为是否适当，原则上应有行政复议处理，人民法院不能代替行政机关做出决定。”并且《行政诉讼法》第54条也对被诉具体行政行为合法性判断的基本标准作出了规定，主要有以下五个方面：主要证据不足；适用法律、法规错误；违反法定程序；超越职权；滥用职权。因此，法院在对具体行政行为进行审查时原则上仅限于合法性审查，并从以上五个方面进行分析。唯一例外的是《行政诉讼法》第54条第4款规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更。”由此有不少学者认为法院在对具体行政行为审查时是以合法性审查为原则，合理性审查为例外，并且合理性审查仅限于显失公正的行政处罚。
当时在制定《行政诉讼法》时为什么要将行政处罚行为的合理性纳入司法审查的范围值得我们深思：行政处罚具有制裁性，其制裁的严厉程度仅次于刑事处罚，可以说对公民的权益影响不可小觑。在我国享有行政处罚权的行政机关颇多，处罚种类比较繁杂，处罚数量比较巨大，使得行政处罚成为对我国公民权利影响最大、社会关注最多的行政领域之一；加之当时的大多法律对行政处罚的规定过于原则、抽象，导致行政机关自由裁量过多，极易滥用行政处罚权，因此无论是行政机关还是法院都应加强对这一具体行政行为的控制，后来作为首部直接规范具体行政行为的基本法――《行政处罚法》的颁布就可以看出它的影响程度以及人们对它的重视。行政处罚的自由裁量权被纳入了司法审查的范围，那么对于其他自由裁量活动法院应如何审查呢?
二、具体实务操作
1.陈秀霞诉珲春市劳动和社会保障局不予认定工伤案
案情简介：2005年7月1日，吉林森林王木业有限公司派职工王树臣带队，与李维一等一行四人出差到黑龙江。次日晚，与接待人员共进晚餐后(在此期间李维一因身体不适未饮酒)，于当晚21时左右共同出去洗浴。在更衣室李维一因身体不适没有洗浴后被送进医院抢救。因突发疾病猝死，不治身亡。李维一之妻陈秀霞向珲春市劳动局提出工伤认定申请，劳动局认为：李维一突发疾病时既不在其工作岗位也不在工作时间，更没有证据证明其由于工作原因受到事故伤害而导致死亡，故不应认定为工伤。陈秀霞不服，提起了诉讼。
案件审理：珲春市人民法院经审理认为，工伤认定依法应坚持无过错原则和保护劳动者合法权益原则。李维一的死亡能够确定不属于《工伤保险条例》第16条规定的排除工伤认定的情形，在用人单位不认为是工伤的情况下，根据条例规定应由用人单位承担举证责任，而该用人单位并没有提供诱发李维一突发疾病原因与出差工作、参加礼仪公关活动无关的充分证据。因此被告珲春市劳动局不予认定工伤属于事实认识不清、证据不足、理由不充分。据此，判决撤销并要求其重新作出具体行政行为。一审宣判后被告不服提起上诉。二审法院经审理认为，因公出差工作的特点决定了工作场所的流动性、不确定性，其工作状态的不确定和延伸要相对宽泛。李维一因公出差期间应视为在工作时间段内，其间李维一所进行的工作和生活，理应确定为工作状态下。因此李维一因公出差突发疾病死亡应认定为工伤。据此，判决驳回上诉，维持原判。
2.杨庆峰诉无锡市劳动和社会保障局不受理工伤申请案
案情简介：2004年6月原告杨庆峰与其师傅拆卸一辆汽车的拉杆球时，铁屑不慎溅入左眼，原告当时感觉左眼疼痛，滴眼药水后疼痛缓解，故未去医院检查~2006年10月3日，原告感觉左眼剧烈疼痛，到医院诊疗，10月11日至13日接受治疗，医生从杨庆峰左眼底部取出一铁屑，诊断认为杨庆峰左眼所受伤害与涉案事故存在因果关系。2006年12月21日，原告向人民法院提起民事诉讼，请求赔偿损失及后续治疗费用。法院经审理认为原告系因工伤事故受到人身损害，应请求工伤保险赔偿，裁定驳回原告起诉。2007年4月9日，原告向市劳动局提出工伤认定申请，被告根据《工伤保险条例》第17条和《江苏省实施(工伤保险条例>办法》第12条的规定，以原告提出的工伤认定申请已超过规定的申请时效为由，作出《不予受理通知书》。原告不服，于同年4月25日提起行政诉讼，请求撤销《不予受理通知书》。
案件审理：一审法院经审理认为，《工伤保险条例》第17条规定：工伤职工或者直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障部门提出工伤认定申请。江苏省《实施办法》第12条规定：申请人不具备申请资格的或者提出的工伤认定申请超过规定时效的，劳动保障行政部门不予受理。原告于2004年6月在工作时间发生事故受伤，2006年10月事故伤害发生病变，后进行手术治疗，被告将《工伤保险条例》第17条中的“事故伤害发生之日”理解为“事故发生之日”是不科学和不合理的，不利于保护受伤害职工弱势群体的合法权益。本案应以最终出现伤害结果的时间来确定“事故伤害发生之日”，被告属于适用法律、法规错误，故原告于2007年4月9日申请工伤认定，可视为未超过法定时效，其诉讼请求可予以支持。综上一审法院判决撤销被告作出的《不予受理通知书》并责令被告重新作出具体行政行为。被告不服提起上诉，二审法院经审理驳回上诉，维持一审原判。
第一个案例的争议焦点在于对工伤认定的条件存在不同的理解。《工伤保险条例》第14条第1款规定：在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的，应该认定工伤。那么认定是否是工伤，就要看是否符合这“三工”，可是这三个条件过于原则，解决不了实践中出现的特殊情况，此时就不能对这“三工”作机械理解，需要行政机关的自由裁量。在 本案中出差时间依法应视为工作时间，即便当事人已经完成了工作任务，因正常的起居休息而发生的伤亡，只要出差活动尚未结束，均应认定为工作期间；不能因洗浴场所不是工作场所而片面地作出非工伤结论。李维一在其间的活动是出差工作任务的延续。法院在审理这类案件时除依靠合法性原则，还需要考量具体的情况，进行合理性审查，因此法院在此案中坚持无过错原则和保护劳动者合法权益原则，基于立法主旨作出了判决。第二个案例争议的焦点在于对事故伤害发生之日的理解上，《工伤保险条例》第17条第二款中的“事故伤害发生之日”在通常情况下即事故和伤害同时发生时理解为事故发生之日是没有异议的，但在事故发生时伤害未曾发现，后经确诊并能证明是由事故引起的特殊情况下应如何理解，目前法律法规没有明确规定，所以就造成了行政机关和法院的不同解释，被告无锡市劳动局认为“事故伤害之日”涉及工伤申请时限的规定，强调的是“日”这一固定的点，即事故与伤害有直接因果关系的那一日。没有事故就没有伤害，事故伤害是统一的，不可分割的，所强调的“之日”也是固定的，不是可以随意变动的；审理本案的法官认为，对于“事故伤害发生之日”应当作出有利于保障工伤职工合法权益的解释，即事故发生时伤害未曾发现，后经确诊并能证明是由事故引起的，受伤职工申请工伤认定的期间应以伤害确诊之日起算。而法院在审理过程中就直接指出了被告行政机关将“事故伤害发生之日”理解为“事故发生之日”是不科学、不合理的，可见对该案也有合理性审查。
合理性原则能否成为继合法性审查原则之后的又一个司法审查原则，而适用于所有的行政行为呢?这个问题在我国行政诉讼理论界和司法实践中存在诸多争论。一种观点认为，滥用自由裁量权的行为属违反合法性原则的行为；另一种观点将行政自由裁量权的合理性司法审查解释为合法性审查的例外。
笔者对于以上两种观点均不赞同。第一种观点在分析滥用职权的含义时，已经不自觉地进行了合理性的判断，从目的、动机、不当考虑等用于合理性审查的要素来解释滥用职权。对于第二种观点来说，因为我国无论是在立法上，还是在现实中都存在合理性审查原则，况且如果把实践中大量存在的、表现形式多样的违反合理性审查的行政自由裁量行为仅仅视作是合法性审查原则的例外，难以令人信服的。所以，笔者认为鉴于行政自由裁量权的日益扩张，理应赋予合理性审查原则以独立的地位，以弥补合法性原则审查行政自由裁量权的不足。对于合法性审查，对于《行政诉讼法》规定的五个审判标准，何海波教授认为现有的“五分法”缺乏理论的统一性和逻辑上的连贯性，导致学理解释的尴尬和司法实践的混乱。笔者并不认同，因为综观法院的判决一般都是认定事实不清、证据不足、理由不充分、适用法律法规错误等，和《行政诉讼法》第54条的规定也差不多，另外《行政复议法》也是如此规定的，法律规定的已经很明确了，而且在司法实践中也比较容易把握。所以，笔者还是比较赞同“五分法”的，对于合理性审查原则，法律规定仅限于显失公正的行政处罚，对于其他行政自由裁量行为的适用没有明确的法律依据。因此，笔者认为在具体审判中应扩大其适用范围，不断丰富其内涵，进而加大对行政自由裁量行为的司法审查。笔者主要通过对以上两个案例进行简要分析以期得到合理性审查原则所应考量的因素，进而达到丰富其内涵的目的。
三、法院审查中考量因素探析
由以上两个案例可以看出法院审查工伤认定行政案件，实质上有两个重要问题：一是对于行政机关针对《工伤保险条例》中不明确、比较原则的条文所做的解释，法院如何进行审查；二是法院如何处理自己所做的解释，即当行政解释和司法解释冲突时，该如何处理。对于行政机关和司法机关而言，两者相异的地位和权力行使内容决定了它们对待工伤问题的态度并不相同，行政解释往往较为严苛，而法院需要判断的是行政机关的行为是否违法，甚至考虑行政行为的合理性。至于如何解决这两个问题，笔者比较赞同章志远教授从理论上寻求工伤认定条件的解释基准的路径，以使劳动保障部门和人民法院依照同一标准来进行工伤认定。因此，人民法院在审理工伤认定行政案件时都需要考虑以下四个因素：
1.遵循立法主旨
《工伤保险条例》第一条就明确提出制定本条例是为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险。《工伤保险条例》作为社会法，其基本原则就是倾斜保护――对劳动者权益的倾斜保护，所以工伤认定时应坚持无过错原则和保护劳动者合法权益的原则，即在没有确凿、充分、明显的证据表明职工的伤亡属于非工伤时，一般应作工伤认定，这样有利于保护劳动者的合法权益、实现社会公平、维持社会安定。这种立法主旨的形成是基于对我国劳动法律关系双方当事人地位的分析，相对于用人单位，劳动者始终处于弱势，用人单位有义务为劳动者提供劳动保护和缴纳工伤保险金，这样可以分散用人单位的工伤风险，所以，人民法院在解释工伤认定条件应遵循立法主旨，自觉遵守无过错原则和保护劳动者合法权益原则。
2.判断和考量生活常理
由于劳动和人们的日常生活息息相关，所以在认定工伤时需要准确判断和充分考虑生活常理。如在“无锡市雪羽印染有限公司诉无锡市惠山区劳动和社会保障局工伤认定案”中，法院认为郑建忠回家用餐属于职工在合理时间往返于工作单位和居住地的合理路线，符合“在上下班途中”的情形，因此符合工伤认定的条件。在本案中，该公司制定的工作时间长达12个小时，事故当天公司还未正常上班，在公司未对职工早餐作出妥善安排的情况下，郑建忠离岗回家用餐是为了解决人体正常的生理需要，是在情理之中的，所以在此期间发生的事故伤害应认定为工伤。再如在上下班途中顺便接送孩子、上下班途中去菜市场买菜即属人之常情，因此，在对此类案件的审理中，应理解为是在“上下班途中”，以符合生活常理的考量，不能机械地适用法律规定，还必须考虑人们的生活习惯，对生活常理进行合理判断和考量，唯有如此才能达到法律效果和社会效果的统一。
3.尊重行政机关解释
在此笔者主要是借鉴谢弗林尊重原则，该原则主要就是为了解决受争议的行政机关法律解释的效力问题。虽然该原则确定于19世纪80年代的谢弗林诉美国自然资源保护委员会一案，但在今天依然有重大的现实意义。
行政机关基于专业、经验的判断，作出的合理解释应当受到法院的尊重。因为行政机关本身具有知识优势和良好的物质条件，又都有经过专业训练的人员，并配备有较为精良的技术设备，使行政机关的人员成为某一领域的专家。相反，法院不可能拥有相应的技术设备，法官也缺乏相应的专业知识，日益细密和具体的现代分工使得法院和法官具有每一行政领域的专门知识和经验几乎成为不可能，如工伤认定案件。在面对工伤认定的相关法律时，劳动保障部门的 解释有时要优于法院，毕竟他们在其专业领域拥有特有的专业知识，对于法律问题的处理以及对具体解释的各种后果都比较熟悉和了解。另外劳动保障部门作为行政机关，有其行政的自主性和独立性，法院也不能过分干预。所以法院对劳动保障部门作出的决定在一定程度上应予以尊重，当然也不是无条件的绝对尊重，仅“在合适情况下同时需要尊重行政机关的合适情况下，法院才能尊重行政机关”。如对劳动保障行政部门作出的合理性解释应当尊重，尽量避免用法院的主观臆断来代替行政机关的判断，防止司法权过多地干预行政权的行使。
4.效率优先的考量
最高人民法院原院长肖扬曾在九届人大四次会议中所作的《最高人民法院工作报告》中就明确指出了公正与效率是新世纪人民法院的工作主题，诚如美国法学家波斯纳所说，正义的第二种意义简单地讲，就是效益。法院是维护正义的最后一道防线，在追求正义的同时，应注意提高效率，毕竟“迟到的正义非正义”。所以人民法院在审理工伤认定行政案件时，在保证正义的前提下，应坚持“效率优先”原则，尤其是在某些用人单位恶意滥用诉权、拖延承担责任的情形下，要在确保案件审判质量的前提下尽可能快速地审结，避免因当事人钻程序漏洞而影响实体判决的公正性。在工伤认定行政案件中，法院虽然在一定程度上对行政机关作出的认定决定起到了监督作用，但可能在更大程度上阻碍职工及其家属获得损害赔偿的及时性，所以更要注重效率，保障劳动者及时得到医疗救治和经济补偿，这样才能充分保障劳动者的合法权益。
四、结语
法院对行政自由裁量权的司法审查问题，从根本上看是司法权和行政权的关系问题，通过上文的论述，笔者初步认为，在当下中国的法院体系下，除了对行政自由裁量权进行合法性审查，还进行合理性审查，即当行政机关能够对行政自由权的行使作出合理的解释，法院可以去尊重和考量行政机关作出的决定。但也必须保证法院能够独立审判，不受任何组织和个人的干涉，同时行政机关在行使自由裁量权时应充分考量立法主旨、生活常理、社会需要等，在追求正义的前提下，提高作出决定的效率，充分保护行政相对方的合法权益。
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