中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1003-2738（2012）01-0186-01 摘要：近年来，中央政府和地方政府日益重视官员问责制度建设，通过立法和行政监察的手段来督查官员依法行政。然而，由于观念、体制和法制等因素的影响，官员问责制度还不够科学和合理，官员被问责后复出现象日益频繁，深入分析了产生此种现象的主要原因，进而针对性地提出了规制政府官员问责复出现象的对策思考。
关键词：官员问责；复出；信任危机
引言
问责是追究政府官员的责任，意即权责对等，是政治文明的体现，要建立责任政府，需要建立完善的行政问责制。官员问责，在中国这个词进入公众的视线的时间并不长。2003年非典时，是这个词第一次以高调的姿态进入民众视野。近些年来，随着网络的普及，信息传播速度的增快，官员们因为种种原因被问责的新闻越来越多。最近的一系列问责事件，反映了高层治理官员队伍的决心。但是官员们问责后复出的新闻也层出不穷，民众眼中的“官员问责”与“带薪休假”划上了等号，引发严重的政府信任危机。一旦政府本身缺乏公信力，就无法真正取信于民。
一、我国官员问责制度的现状
2003年以后，随着问责的深入，我国逐渐形成问责制度化。随着2005年《国家公务员法》的颁布实施，就从法律角度上明确了问责制，这就使问责法制化。国家正在进行行政体制改革，其中有一项即是建立全面的行政问责制。但是，目前我国建立官员问责制度的时间还不够长，问责制度并不健全，主要表现在以下几个方面：
一是我国的官员问责制度还未形成系统规范的体系，相关的规范短缺，依据不清，只有一些零散的规定，而且不同规范之间相互冲突严重。在中央到地方各级政府，建立规范问责制度的政府并不多见，系统的问责制度的几乎没有。制度的短缺，导致问责机制无法可依，形成混乱。使问责成为领导的心血来潮，而非一种稳定的制度，毫无规律可言。
二是我国的官员问责过乱，没有区分不同的原因和类型，更没有区别问责事项的认定标准和处理方式。国外的问责根据不同的标准，区分为政治问责、道德问责、行政问责和法律问责等不同的问责类型，根据不同的类型有不同的处理方式。我国的官员问责，仅仅问责了事，未区分原因，也没有区分处理的方式和处理结果，造成责任大小不分，不利于规范问责制度。
三是我国问责范围过于宽泛，对象扩大化，事由扩大化。使问责制度本身权威性不够。根据权责对等原则，问责的对象应该是有决策权的官员。但是目前我国的问责制度对象扩大严重，问责成了责任转移的工具。不仅仅有决策权的领导有可能被问责，而更大范围被问责的还是一些中层，甚至基层的官员，形成一种代人受过的现象。
在对象扩大的同时，问责事由扩大化的问题也十分明显。如2008年昆明市出台了《昆明市领导干部问责办法》，但是出台后问责的第一个案例却把应当归入纪律处分的事件改成问责，扩大问责范围，使问责与纪律处分等制度存在冲突。
二、我国官员问责复出率高的原因
问责制度的目的是为了规范政府工作人员的行为，起到规范作用。但是，目前政府官员问责复出的传闻不断，被问责的官员沉寂一段时间后，换个地方照样东山再起，复出率几近100%，让政府的公信力大大降低，公众认为官员问责是转移矛盾，拖延问题，让事情不了了之。官员被问责后复出率高，主要有以下几个原因：
一是官员问责制度不成熟，有些官员问责的理由并不充分，被问责是领导意志发挥的结果。更有些官员被问责，是代人受过。因此，被问责官员的复出作为对问责官员的补偿，在被问责之时，就已经埋下伏笔。后来的复出成了顺理成章。
二是官员问责复出没有法律法规的规范，只有若干规范性文件。同时，规范性文件相关规定不全面合理，规定的模糊笼统，甚至存在条文之间的冲突。在没有法律和制度规范的前提下，哪些官员可以复出，官员复出需要达到什么条件都没有得到规范，从而复出的随意性大。
三是公务员任用制度存在缺陷，造成被问责官员复出不透明，缺乏监督。现在的公务员任用制度虽然透明性有所提高，但是主要还是组织部门定位，领导意志为主，群众监督作用不明显。很多官员问责后复出，不为外人所知，缺乏监督。
三、规制官员问责复出现象的对策思考
既然根源如此，问责官员复出机制的规范化、制度化，应尽快提上议事日程。相关设想可从基本原则和具体制度两个维度上予以展开。
问责官员的复出应该遵循以下基本原则：一是依法。若复出规范化得以实现，那么，严格依照规则办理问责官员复出事宜是第一要义。否则，规范化就毫无价值可言。因此，也就需要对违法复出现象予以查究和追责；二是理性。问责官员的复出与否，需视其一贯的品德和才能表现、在问责事件中的过错程度、对新岗位的胜任能力等情形而定。因人而异、因事而异，是制度理性的体现；三是透明。问责官员复出的整个过程和重要环节皆应公之于众，主动接受人民的监督，以坦坦荡荡、光明磊落取代躲躲藏藏、偷偷摸摸，从而减少不必要的猜忌；四是参与。对于问责官员是否适宜复出的问题，在政府主导制之下，应吸纳公众参与、民主评议，作为重要的考量因素。具体到制度层面，应当从以下几个方面来进行制度建设：
一是规范问责制度。首先，严格规范问责制度，设计一套科学合理的问责制度，明确官员被问责的标准，从而达到对领导决策权的监督与约束，防止行政权的过分扩张。其次，区分问责原因，规范问责对象，不同的对象有不同的问责结果，使责任准确定位落实，减少代人受过。
二是规范复出制度。一方面，严格设计问责官员复出标准。没有标准的复出，随意性过大，也不能让公众满意，极大损害了政府的公信力和问责制度的权威。一旦有严格的标准，规范官员复出，可以减少随意性，树立权威。另一方面，规范复出程序，并且坚持问责与复出信息公开，保障透明性。信息公开和透明是防止官员任免神秘化的有力武器，合理的程序在一定程度上保障结果的公正。《党政领导干部选拔任用工作条例》中对选拔任用党政干部作了详尽的规定，与这些程序相衔接，问责官员的复出，应进行比新任干部更为广泛细致的程序设计，包括复出的提名程序、考察程序、讨论决定程序、公示程序等等。
三是区分问责与违法界限。问责与违法有严格的界限，现在一些问责替代了违法责任的追究。我们应把民意当改革的力量，不可袒护官员，要让他们也负起刑事责任，查清其中是否还涉及行贿受贿等不法行为，这样才能提升官员的责任感，避免这样那样的事故一再发生。
四是加强官员问责复出的监督机制，特别是发挥人大的监督作用。现在也存在监督，主要是上级监督下级，和监察系统的监督。但是，问责的源头是公众和社会，因此信息公开，公众监督十分必要。同时，人大代表有质询权，质询本身就具有问责的性质，是人大代表行使权利的一种手段。在官员复出的问题上，应该多发挥人大代表的监督作用。此外，还应充分发挥新闻舆论的监督功能，拓宽群众监督的渠道并落实监督效果。当前必须给新闻媒体的监督以制度保障，做到有法可依，有法必依，切实保障新闻媒体监督的独立性和有效性，充分发挥新闻媒体监督政府及其官员行为的功能。人民群众掌握监督权是实现人民群众当家作主的一个根本保证。要完善我国的问责制，必须大力推进信息政府信息公开和财产申报，使人民群众可以通过多种渠道监督官员的行为，保证群众在官员问责中的知情权和参与权。
作者简介：高?（1983年―），女，北京人，北京市房山区燕山迎风街道杏花西里居委会，委员。中国政法大学法律硕士学院2012级在职硕士研究生，主要从事宪法学与行政法学研究。