摘 要：保护相对人的财产权是处理好行政主体与行政相对人关系的重要环节，其中行政补偿是维护这种关系的重要手段之一。文章结合我国当前行政补偿制度及行政补偿实践，探讨当前行政补偿存在的问题，进一步阐明完善我国行政补偿的对策与建议。
关键词：公共管理；行政补偿；对策
中图分类号：D630.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）09-0083-02
行政补偿是指行政主体基于社会公共利益的需要，在履行行政职责的过程中因其合法行政行为给公民、法人或者其他社会组织的合法财产及合法权益造成损害时，由国家及其代表机关按照法定程序对相对人所遭受的损害给予补偿的法律制度。简单说，行政补偿主要是为了保障相对人的合法财产权利而对相对人损失的合理补偿，引起行政补偿的行为通常是基于公共利益的需要、为达到某一公共目的而发生的。随着我国市场经济的发展和社会体制改革的深入，行政补偿在处理政府管理和维护相对人权益方面发挥了重要作用。但同时，我们也要承认，因为补偿而产生的矛盾和冲突也时有发生，需要我们认真地总结与思考。
一、当前我国行政补偿实施过程中存在的主要问题
应当说，行政补偿是传统的“官本位”官僚思想向现代的“民本位”的服务行政理念转变的产物，是政治文明的重要内容。它体现了在处理政府和百姓关系问题坚持“以民为本”的原则。综观当前我国行政补偿实施的现状，在肯定行政补偿的重要作用的同时仍然要看到一些不容我们忽视的问题。
1.行政补偿法制建设仍然相对落后。从我国整个行政法制建设发展历史来看，行政补偿可以说是建立较早的一个法律制度。从建国初期的《城市郊区土地改革条例》、《关于国家征用土地办法》到改革开放之后的《矿产资源法》、《土地管理法》、《外资企业法》等法律、法规，分别在不同领域确立了行政补偿制度。从已有的内容来看，有关补偿的制度多限于对自然资源、公民合法私有财产的征收、征用，行政补偿范围也较为狭隘，对相对人财产权的保护力度不够。此外，由于造成损失的原因与损失内容比较复杂，行政补偿方式往往要根据损失原因和损失内容来具体确定补偿标准和补偿方式，这也给立法造成一定困难。目前，我国现有行政补偿的立法层次较低，多属于地方立法、单行性规范，以至于造成行政补偿领域的混乱，补偿的政策性方式多，标准也不尽统一，很多补偿政策难以真正兑现，实践中操作也不够规范、随意性大。因此，急需在国家层面统一规范，解决当前行政补偿领域的一系列问题。
2.行政补偿透明度不够，广大行政相对人参与度偏低。行政补偿的合理性就在于当行政主体和行政相对人的利益出现抵触时能平衡地缓解矛盾，实现公益与私益的“双赢”，它有利于增强行政相对人对行政主体的认同感。然而，现有的行政补偿制度仍然对行政相对人的权利不够重视。例如现行的土地征收补偿，其程序为建设单位申请用地，土地行政主管部门拟定方案，建设用地审查、批准、组织实施五个步骤，每一步都是以征地机关为核心，忽视了土地权益的实际拥有者的参与。补偿程序中的补偿登记、有关部门制定补偿方案、公告方案、听取相关人意见、争议协调、实施，整个过程中相对人几乎没有机会参与到制度制定的过程中，导致在出现利益纠纷时很难解决。而且，一些执法人员把补偿当做给群众的“恩惠”，根本不在意相对人的知情权、申辩权，以至于仍以“管理为本位”,不是以相对人权利保护为本位,没有将保护利益受损者的合法权益作为首要因素进行考虑。
3.行政补偿的公益目的缺乏社会的有效监督。行政补偿的落脚点是“公共目的”，而我国目前对“公共目的”的界定单纯处于行政部门单方面控制和界定之下，现有的法律包括宪法、物权法或其他单行法律均对公共目的判断的标准和方式给出明确的规制，同时也没有适格的社会公信组织能够对“公益目的”进行事前评估，司法机关也无法从事后对“公共目的”要件予以评判，只能依靠政府单方面认定。这种情况导致的后果是征收程序启动比较随意，各种征收征用都打着公共利益的旗号来启动。例如有些地方政府打着“公益”的幌子，直接从农民手里征收土地，而实质是为了满足个别房地产开发商的“开发需要”，江苏“铁本公司案”、河北“华北大学城案”等都昭示，我们必须建立起一个多元的“公共目的”的评估体系。
4.行政补偿救济制度不完善。有句法谚讲，只有能够获得救济的权利才是真实的权利。法治社会的一个重要标志，就是任何人当其基本权利遭到侵害时，有权由合格的公共机构来对这种侵害行为给予“矫正”，并对受损害的利益进行有效的补救。从我国行政补偿争议司法救济的现状看，一个极为突出的问题是很多地方的司法机关常常以补偿协议是“民事合同”为借口而拒绝受理，从而导致了行政补偿争议往往游离于行政司法审查之外。即使通过行政复议来解决，也只是审查行政机关的具体行政行为，只对行政机关作出处理决定，属于行政系统内部的纠错监督，本身就缺乏社会公信力。可见，尽快确立行之有效的行政补偿救济制度，切实保护行政相对人的合法权益，是行政补偿制度建设的一个紧迫问题。
二、完善我国行政补偿制度的建议
1.制定统一配套的国家补偿法。我国宪法明确规定，“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。这为我国行政补偿立法确立了宪法依据。一方面通过制定统一的《国家补偿法》，明确行政补偿的类型、范围、标准、方式、程序和救济程序，既可以矫正现行行政补偿制度不协调的问题，又可以弥补现行立法的不足。另一方面，要结合我国当前社会发展变化的实际，完善我国现有法律法规中的补偿条款，对于现有各领域的具体补偿方式、范围、计算标准，补偿义务人、补偿申请和处理程序、补偿救济途径等内容给予完善，使行政补偿法律体系进一步健全。
2.科学合理地确定行政补偿范围。行政补偿范围解决的是国家对哪些行政行为所造成的损失应当承担补偿责任的问题。明确行政补偿的范围，主要是界定哪些行为造成的损失需要补偿、哪些不需要补偿，合理确定补偿标准。从现行的行政补偿实施状况来看,补偿的范围较窄,主要表现在补偿对象上主要补偿财产权受到的损失,而对于人身权受到的损失补偿较少，对于财产权、人身权外的其他合法权益受到的损失基本不予补偿；在补偿方式上只补偿直接损失而不补偿间接损失,如在土地征用中只给予耕地补偿,而对搬迁费、迁移费、接连土地损失费等直接由于耕地受到征用而使得私人权益受到的侵害不予补偿；在补偿内容上只补偿物质损失不补偿精神损失,只补偿实际损失不补偿将来不确定的损失。因此，必须转变行政补偿的指导思想，从更有利于保护相对人正当权益的角度对行政补偿范围进行规制与界定。
3.规范行政补偿的程序。行政补偿程序是指行政机关在认定应否补偿、确立补偿额度及支付补偿等一系列补偿活动中所应遵循的步骤、过程和方法。我国目前尚无统一的行政程序法,也没有统一的行政补偿程序规定,尽管部分法律、法规为行政补偿行为规定了较为完整的行政程序,如土地征用补偿程序和城市房屋拆迁补偿程序。但从整体上来说，行政补偿程序问题较多。例如缺少补偿时限规定和时效制度。表现在法律条款上都过于笼统、抽象、缺乏可操作性,而且还有程序短缺,相对人的具体利益得不到真正落实的情况。以较为规范的《土地管理法》中的听证程序为例，这一重要程序只是在第48条作了原则性规定,即“征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。至于如何听取意见，是否必须制作笔录,意见不一致或不被采纳时解决的途径和诉讼权利等，《土地管理法实施条例》中未作进一步说明。而在英国的程序法中,听证程序成为行政程序的核心程序,在立法上非常重视，“行政机关听取对方意见的原则”包含个三内容：一是公民有在合理时间以前得到通知的权利。二是了解行政机关的论点和根据的权利。三是为自己辩护的权利。据此原则,行政机关对决定说明理由,应成为其法定义务,同时公民可以在合理时间以前有获得通知及了解决定的权利。这是我国行政补偿制度中所没有的。因此,相对人在自己的权利“可能产生不利或已经产生不利的结果时”，则没有“一个公正程序来遵守”。
4.完善行政补偿的司法救济制度和行政复议制度。行政补偿制度的关键在于司法救济,即通过行政诉讼的方式保护当事人的合法权益。目前我国行政救济的立法主要以《行政诉讼法》和《行政复议法》为基本的框架构成。就完善行政补偿救济的制度建设来看，比较可行的就是进一步完善这两部法律，明确行政补偿的诉讼程序和复议程序，明确人民法院对行政征收或征用的司法管辖权，分别确定行政复议和行政裁决在行政补偿救济制度中的地位，合理分配不同主体在行政补偿救济中的责任与分工，把行政补偿救济落到实处。比如有的学者提出有必要赋予法院在审理行政补偿案件中的变更判决权，使法院在审理此类案件时可以对补偿数额进行确认，都值得我们思考。
结语
随着我国行政管理的发展，行政补偿领域的制度建设逐渐成为行政法制建设的重要部分，也是“和谐社会”建设的重要内容。它对于正确、合理处理“官民关系”具有重要的指导意义。只要我们牢记“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的宗旨，就能够在行政补偿的制度建设和管理实践中更好地保护广大民众的合法权益。
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