在提供属于地方政府部门的俱乐部产品时，地方政府官员会基于个体理性与集体理性的比较，做出搭便车与否的理性选择，其行为受俱乐部产品供给的成本收益比较、地方政府部门的规模、官员工作能力的差异等诸多因素的影响。规范地方政府官员的搭便车行为，需要从非正式制度和正式制度两个层面入手，采取适当的制度来予以约束。非正式制度主要包括伦理道德、信赖与互惠规范、社会网络等，正式制度主要包括政治规则、产权制度、惩罚机制等。通过适当的制度约束，可以降低地方政府官员在俱乐部产品供给与消费中的搭便车动机。
[关键词]地方政府官员；俱乐部产品；搭便车；制度约束
[中图分类号]Ｆ０６２．６ [文献标识码]Ａ [文章编号]１００４－５１８Ｘ（２０１２）０２－０２３３－０４
董少林（１９７５―），男，安徽工业大学文法学院副教授，博士，主要研究方向为政府经济学。（安徽马鞍山 ２４３０３２）
本文系国家社科基金一般项目“证券监管中的地方政府选择性执行研究”(项目编号:１１ＢＪＬ０１９)的阶段性成果。
一、问题的提出
在新制度经济学中，“搭便车”是指在非排他性产品的生产和消费中，那些期望他人付费而自己不愿付费的行为。如果由个人来表示他对某种非排他性产品愿意支付的代价，个人会隐瞒自己的偏好，谎报自己愿意支付的意愿，以便从他人的支出或生产中得到好处。
地方政府部门作为社会政府系统的重要组成部分，总体上可以与公共利益协调一致，互相促进。但地方政府及官员是理性的“经济人”，普遍追求利益最大化。其理性具有双重性，一方面是为自己利益的理性，另一方面是为公共利益的理性。从自己利益的理性出发，地方政府及官员形成了一个特殊的利益集团，因为他们的目标并不是公共利益的最大化。在向社会提供公共产品、满足公共利益的同时，地方政府部门和官员也会因为自己的利益，把执法的过程变成实现某种利益和经济收入的过程。
按照公共产品所服务的对象和范围，我们可以将地方政府部门所提供的公共产品划分为两类：一类是提供给全体居民的，如提供公共安全、公共秩序等服务性的“公共产品”；另一类是提供给本部门内部成员的，如“执法产业化”。针对地方居民所提供的公共产品，根据经济人范式，只要地方政府官员愿意，毫无疑问能够做出优先搭便车的选择。在这里，本文所讨论的公共产品属于第二类，即地方政府部门范围内的公共产品，它是由地方政府官员享受的俱乐部产品。为保证此类俱乐部产品的最佳利用规模，地方政府官员是否按照理性经济人范式追求最大化的个人利益，是否会根据个体理性与集体理性的比较，做出搭便车与否的理性选择？本文对此做出探讨。
二、地方政府官员搭便车与否的理性选择
奥尔森从非排他性的角度对公共产品作了如下定义：“任何物品，如果一个集团Ｘ１，…，Ｘｉ，…，Ｘｎ中的任何个人Ｘｉ能够消费它，它就不能不被那一集团中的其他人消费。”这也就意味着地方政府部门内部俱乐部产品一旦提供，任何地方政府官员都可以消费，并且无法排除不付费者对该俱乐部产品的消费。
假设地方政府部门的总收益(Ｖｇ)取决于地方政府官员参与的努力程度（Ｔ）和地方政府部门的规模（Ｓｇ），即Ｖｇ＝ＳｇＴ，其中，部门的规模不仅取决于部门中的官员人数，也取决于某一俱乐部产品对地方政府官员的价值。同时，地方政府官员能够分享部门的总收益，其份额取决于部门中的官员人数，以及与部门中的其他人相比他能够从俱乐部产品当中获益的多少。可见，地方政府官员获得的收益取决于他占部门收益的份额（Ｆｉ）。如果地方政府官员个人收益对于其本身价值而言称作Ｖｉ，则官员个人所占的份额Ｆ１＝Ｖｉ／Ｖｇ。于是，官员个人的收益就可以表示为Ｖｉ＝ＦｉＳｇＴ。这样，任何一个官员ｉ得到任一数量的俱乐部产品所获得的效用（πｉ）可表示为：πｉ＝Ｖｉ－Ｃ，其中，Ｃ表示官员个人为获取俱乐部产品时所贡献的成本，这个成本等于取得该俱乐部产品的所有成本，亦即表示该俱乐部产品是由该官员独自提供的。
一个地方政府部门做什么，取决于部门内的每个地方政府官员在做什么，而官员做什么又取决于他们采取行动的相对好处。官员个人的好处随Ｔ变化而变化的方式，即取决于 ＝ － 。
地方政府官员个人愿意对俱乐部产品的贡献与否的临界值为 ＝０，亦即 － ＝０，当然前提条件必须满足 ＜０。令Ｆｉ和Ｓｇ为常数，有ＦＳｇ－ ＝０。
由Ｖｉ＝ＦｉＳｇＴ，可得 ＝Ｆｉ 。又由于 ＝０，可以推出Ｆｉ － ＝０，即Ｆｉ ＝ 。这意味着当地方政府部门的收益率，乘以官员个人得到的部门收益的份额，等于俱乐部产品总成本的增加率时，官员个人就处于是否愿意提供俱乐部产品的拐点。换句话说，部门收益率 （ ）必须超过成本增加率（ ），其倍数等于部门收益超过个人收益的倍数（１／Ｆｉ＝Ｖｇ／Ｖｉ）。根据理性经济人假设，如果Ｆｉ ＞ 时，地方政府官员肯定会愿意提供俱乐部产品，而不会采取搭便车的行动；反之，则会采取搭便车的行动。
从另一个角度来考虑此问题，在单独行动的官员个人达到最优点时，亦即Ｆｉ＞Ｃ／Ｖｇ，可以推出Ｖｉ／Ｖｇ＞Ｃ／Ｖｇ，于是Ｖｉ＞Ｃ，官员个人的收益就会超过成本。这时，该俱乐部产品的成本与地方政府部门获得的收益相比是如此微不足道，以至于总收益超过总成本的倍数大于或至少等于部门收益超过官员个人收益的倍数。同样我们也能够推断官员个人在Ｆｉ＞Ｃ／Ｖｇ时会提供俱乐部产品，而不会采取搭便车的行动；反之，则会采取搭便车的行动。
概括地说，存在一个假说，即提供俱乐部产品的条件为：地方政府部门从俱乐部产品获得的收益，以该产品总成本增加比率的１／Ｆｉ倍增加时，也就是，当 ＝ × 时，部门总收益与俱乐部产品成本之比要大于部门总收益与官员个人收益之比，即Ｖｇ／Ｃ＞Ｖｇ／Ｖｉ。
以上分析主要回答地方政府官员通过计算自己参与提供俱乐部产品这个行动的成本收益之后，来作出是否搭便车的选择。但这还不够，作为整体的一个地方政府部门如果要想得到一定量的俱乐部产品，其数量达到最优的条件为：部门收益和俱乐部产品成本以相同的速率增加，即 ＝ 。现在再换个角度来考虑，因为地方政府部门是由具体的官员组成的，每一个官员若受到激励将争取更多的俱乐部产品，直到Ｆｉ( )＝ 。由于∑Ｆｉ＝１，初看起来，官员个人的独立行动争取的俱乐部产品的总和，就是地方政府部门的最优量。而且部门中的每一个官员会承担总负担或总成本的一定份额Ｆｉ，这样，提供俱乐部产品的负担就能以“正确”的方式加以分配，即以相同的比例分配成本和收益。
然而事实并非这样，根据俱乐部产品的性质，假设某个官员通过努力提供了俱乐部产品，他不可能排除别人享用他本欲为自己提供俱乐部产品所带来的收益。这意味着一旦部门中别的官员可以不付出任何代价，通过搭便车的行为就能获得具有最大Ｆｉ值的一定量的俱乐部产品，那么这个官员就不会受独立的激励去提供任何俱乐部产品。这也说明了地方政府部门存在只能提供低于最优水平的俱乐部产品的倾向，在其他条件相同时，地方政府部门的规模越大，Ｆｉ就越小，离最优水平就越远。显然，地方政府规模膨胀之后，其效率一般也会降低，因为越来越多的官员有采取搭便车的动机。
当然，只考虑地方政府部门的规模仍显不足，因为任何地方政府官员的Ｆｉ不仅取决于地方政府部门的规模，还取决于官员从俱乐部产品中的获益程度（Ｓｉ）。一个由Ｓｉ不等因而Ｆｉ也不等的成员组成的部门，其偏离最优水平的倾向要小于作用相同程度的官员所组成的部门。这表明如果每个地方政府官员提供俱乐部产品的能力差异比较大，搭便车的可能性相对小；反之，如果地方政府官员提供公共产品的能力比较平均，搭便车的可能性相对大。
三、地方政府官员搭便车行为的制度约束
诺思认为，制度是“是一系列被制定出来的规则、秩序和行为道德、伦理规范，它旨在约束主体福利或效益最大化利益的个人行为。”它具有非正式和正式制度之分。
（一）非正式制度约束
非正式制度是指对人的行为不成文的限制，是与法律等正式制度相对的概念，包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯和意识形态等。在社会资本理论看来，当地方政府官员在俱乐部产品的供给和消费过程中采取搭便车行为时，仅有伦理规范、道德观念等约束显然是不够的，还必须有作为社会资本重要形式的信赖与互惠规范、社会网络等有效运作形式。
１．伦理道德
从制度经济学的角度看，一定的伦理道德是制度有效运行的重要条件，有效的伦理道德可以大大降低制度运行的成本。在地方政府部门内部，伦理道德这一非正式制度通过增强不同官员之间的信任感和认同感，内涵各种奖励和制裁的信息，形成规范的价值取向，约束地方政府官员在俱乐部产品消费中的搭便车行为，起到节约监督费用的作用，进而达到降低交易费用的效果。诚然，伦理道德是在地方政府官员参与俱乐部产品供给和消费的过程中，为了个人利益的有效实现而制定的，在很大程度上是一种“自发演生的秩序”，是自下而上形成并演进的。因此，它的形成有赖于地方政府官员之间的横向交流，是在平行交流的民主合作的氛围中形成的。它使地方政府官员在合作过程中具有双重激励，每个人在自己和他人对规范的服从中具有利益关系。任何地方政府官员一旦违约，其面临的伦理道德压力将使其在圈子中失去立足之地。可见，伦理道德规范作为一种非正式制度规则，大大弱化地方政府官员在俱乐部产品供给和消费过程中的利益摩擦，或者说以很低的成本来约束地方政府官员的搭便车行为，从而提高俱乐部产品在地方政府部门内的配置效率。
２．信赖与互惠规范
非正式制度所包含的信赖与互惠规范有助于地方政府官员促成自发性合作与协调，可以用来改善集体行动。这种互惠规范是基于伦理道德而非法律、普遍而非均衡的基础上形成的，目的在于给予遵守规范以优惠，而并不给违反者以法律性的惩罚。地方政府官员之间的频繁交往有助于产生互惠规范，因为每个地方政府官员都有期待与其他人合作，而不是一心只想搭便车的机会主义动机。非正式制度所蕴含的信任与互惠规范能够有效解决地方政府官员之间的信任与承诺问题，从而更好地解决搭便车问题。因为如果某个地方政府官员出现搭便车行为，在非正式制度约束下，其个人声誉会面临极大的损害，该官员今后不可能与其他成员之间建立普遍的信任纽带，更加严重的是面临着来自于其他地方政府官员的压力和社会排斥，从而影响其日常的社会和经济生活。因此，以互惠合作实现地方政府部门利益为核心的群体规范，将促进地方政府官员积极参与，以及对不参与的官员起到惩罚作用，两者结合共同实现俱乐部产品的有效供给。
３．社会网络
非正式制度也为地方政府官员之间自愿合作提供了有效的激励监督机制。根据激励理论，每个地方政府官员都想从地方政府部门那里得到俱乐部产品的回报，作为自己提供俱乐部产品所作贡献的奖励。只有当地方政府官员的回报不低于地方政府部门要求他为俱乐部产品所作出的贡献时，才会继续尽量提供俱乐部产品；否则，地方政府官员就可能产生“搭便车”行为。在俱乐部产品的供给与消费上，激励监督制度主要依赖于密集的社会网络对地方政府官员的搭便车行为进行强有力的外部监督。地方政府部门内部社会网络越密，地方政府官员就越有可能为了所谓的共同利益进行密切的合作，因为地方政府官员所参与的社会网络越密集，越是增加不合作行为和欺骗行为的成本。因为一次不良的搭便车行为会使地方政府官员受到圈内人的排斥、道德谴责、不信任等，以至于要为重新构建原有的信任、互助的社会资本付出高昂的成本。
（二）正式制度约束
正式制度总是与国家权力或某个组织相连，它是指这样一些行为规范，它们以某种明确的形式被确定下来，并且由行为人所在的组织进行监督和用强制力保证实施，如各种成文的法律、法规、政策、规章、契约等。虽然思想教育和道德培养等非正式制度可以在一定程度上减少地方政府官员的搭便车现象，但从制度经济学的原理上讲，地方政府官员搭便车更应该通过正式制度的不断创新和有效实施加以约束。
１．政治规则的适当调整
搭便车是从人的经济理性衍生出来的，而经济理性并非人类理性的全部，人的政治理性对搭便车倾向构成一种抑制。由此，地方政府官员不但有搭便车的理性倾向，而且还有一种排斥搭便车的理性倾向，即政治理性。这两种不同的理性倾向在不同地方政府官员以及在不同政治规则中的反作用形成的合力，决定了地方政府官员搭便车行为的存在与否及其存在的强度。由于地方政府部门内部一系列政治规则本身的公共产品性质，政治规则产生过程中往往伴随着地方政府官员享用俱乐部产品时的搭便车行为，这是地方政府部门内部普遍存在的一种现象。这种现象的存在本身就是一个长期积累演化的结果，因而要从地方政府部门内部完全消除搭便车现象是非常困难的。但是，通过政治规则的适当调整来降低地方政府官员搭便车行为的比例是可行的。
２．产权制度的有效实施
产权制度创新只是减少地方政府官员搭便车行为的必要条件，产权制度的有效实施才是减少地方政府官员搭便车行为的充分条件。在交易费用大于零的情况下，初始产权的界定关系俱乐部产品配置的效率，产权清晰可以减少地方政府官员的搭便车行为，提高俱乐部产品的配置效率；而产权模糊则会助长地方政府官员的搭便车行为，降低俱乐部产品的配置效率。在俱乐部产品属于公有产权的情况下，即使产权是明晰的，也不可避免会出现地方政府官员的搭便车行为。因为地方政府官员发现减少在提供俱乐部产品方面上的努力程度，并没有妨碍其享受俱乐部产品所带来的好处。换句话说，某些地方政府官员的搭便车行为妨碍了其他官员享用俱乐部产品，但没有因此承担相应的成本或遭受相应的处罚。当然，通过产权制度的创新和有效实施可以减少地方政府官员的搭便车现象，但由于随着产权制度有效性的增强，运行成本也会增加，因此完全消除地方政府官员搭便车现象存在非常大的制度障碍。只能通过更有效的制度设计和实施，将不付费而坐享其成的地方政府官员排除在外，或迫使其付出长期代价等方式减少这种行为，搭便车的动机才能大大减弱。
３．惩罚机制的建立
地方政府部门在提供俱乐部产品的同时，一旦有地方政府官员仅愿意分享俱乐部产品所带来的收益却拒绝为之承担相应的成本，那么俱乐部产品的成本分担将呈现非均衡状态，进而必将对部门内部的合作机制产生冲击，继而影响合作行为的持续进行。因而，对试图搭便车的地方政府官员实施惩罚是有必要的，尽管此种现象如前所述并不能完全消除。对于惩罚手段的选择与动用，事实上也凸显地方政府部门对于地方政府官员的搭便车行为多少带有“越轨”色彩的制约能力。按所动员的资源或手段的不同，我们可以将惩罚分为以“利”、“力”和“情”为手段的惩罚。以“利”为手段的惩罚可以对地方政府官员的搭便车行为进行经济处罚，以达到惩治的效果。除此之外，其他地方政府官员可以通过选择不合作，不仅使自己的利益遭受损失，而且使搭便车者的利益也遭受损失，以此实现对搭便车者的惩罚。以“力”为手段的惩罚，通常由地方政府部门的“一把手”以强力方式将试图搭便车的地方政府官员排斥在俱乐部产品的受益范围之外。由于“一把手”在本部门拥有强有力的地位，可以直接运用权力去惩罚和打击部门内官员的搭便车行为，进而保证本部门内部俱乐部产品的正常供给。以“情”为手段的惩罚主要体现为孤立与排斥具有搭便车行为的官员，让其在地方政府部门内部失去面子，在日常社会交往之中被边缘化。与“利”和“力”的强性惩罚手段相比，以“情”作为惩罚手段明显具有柔性色彩。但这种手段的柔性并不意味着约束搭便车能力的削弱，相反，在“社会关联度”较高的地方政府部门内，这种惩罚的“杀伤力”是极大的。
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