【摘要】流动人口服务与管理的创新是社会管理创新的重要内容。本文联系高邮市流动人口服务与管理的现状，给出了流动人员服务与管理对策建议。包括建立“以房管人”的流动人口管理服务运行机制；建立“以业控人”的流动人口管理服务运行机制；建立纵横交错的流动人口管理服务网络运行机制；建立“一把手”负责制；以城镇社会保障制度为核心，逐步构建城乡一体的社会保障制度。
【关键词】社会管理；流动人口；创新；服务与管理
2011年2月19日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式发表重要讲话。提出加强和创新社会管理，牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，确保社会既充满活力又和谐稳定。
一、流动人口管理是创新社会管理的重要方面
我们加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。社会管理的一项重要内容就是对人口的管理。而在人口管理中，流动人口一直是一个老大难的问题。在我们这样一个有13亿人口、经济社会快速发展的国家，流动人口的规模不断增加，据统计，2009年，我国流动人口数量达到2.11亿。对流动人口的管理既有户籍管理制度上的问题，也有市场经济人财物大流动过程中情况不断变化的问题，还有管理工作的指导思想、工作方式需要与时俱进的问题。目前社会管理中对流动人口的管理模式还远不能适应人口的大迁徙、大流动的新形势。如何不断优化服务和管理举措，增加流动人口的认同感和归属感成了各部门重视的课题。
二、高邮市流动人口服务与管理的现状
近几年，随着经济改革的不断深入，大交通格局的形成，各项招商引资项目源源进入我市，人、财、物流动量大，外来务工人员大量涌入，近两年出租屋数量翻了两至三倍，成了新兴的城中村。截止2010年底，我市现有暂住人口32654人，房屋出租户8894户，现有暂住人口管理服务组织123个，落实专兼职管理人员288名，在暂住人口中物建信息员2400余名，列管高危人员734人。据初步统计，我市有近10万人在外打工，其中又以建筑工人占绝对多数。
我市共有以加工羽绒服装为主的大小服装企业600余家，拥有职工7万余人，其中在服装企业打工的外来务工人员9458人，这些人员绝大多数和住宿在企业内部的宿舍内，其余近30000人左右暂住人口住宿在城郊结合部一些无证照经营的个体旅店，和廉价的出租屋内。尤其集中在高邮镇、开发区，由于高邮镇、开发区辖区内企事业单位相对集中，又临近大外环，暂住人口相对集中，占全市暂住人口的70%左右。
我市流动人口服务与管理工作的薄弱点突出地表现在三个方面上：一是对流动人员管理多，为流动人员服务少，未能为外来人员创造一个宽松的创业和生活环境。二是流动人口数量逐年增多，管理人员队伍相形见绌。三是流动人口情况新，管理工作新举措少。在当前深化改革、加快发展的新形势下，人口大流动日趋加剧，漏登、漏管现象比较突出，有些地方外来人员刑事犯罪率较高的势头未能得到有效遏制，给社会治安带来了巨大压力。近年来，虽然各地都建立了流动人口管理工作领导小组，其成员单位也在不断增多，但不少领导机构流于形式，工作没有新思路、新办法，指导和督查的作用发挥得不够好，齐抓共管的合力还没有真正形成，流动人口服务与管理工作起色不大。面对规模日益扩大的流动人口，怎么管理、怎么服务？存在的问题确实很多，但追根究底，最根本的问题是我们的管理和服务政策相对滞后，没有制定切实可行的可持续性的管理策略。政府的公共政策必须跟着群众的需求走，不能要求群众的需求跟着公共政策走。政府觉得流动人口问题棘手，是因为政府的管理和服务能力需要提高，而不能将责任归结为流动人口自身。
三、创新流动人员服务与管理的建议
当前，要做好流动人口服务和管理工作，必须解放思想，更新观念。在认识上应把握和认清两点：一是流动人口对城市社会经济发展的积极作用是主流，这是评判城市外来人口流动的基点。二是服务与管理并举是做好流动人口工作的主题。从当前和今后的发展趋势看，无论是流动人口规模，还是人员素质，与经济社会的发展还显得不相适应。所以，我们要敞开城门，降低门槛，有序吸纳更多的外来人员参与当地的经济和社会事业的发展。具体来说，可以结合以下几个方面措施来服务和管理流动人员。
（一）建立“以房管人”的流动人口管理服务运行机制
要以“流动的是人口，固定的是房屋”为切入点，按照“以房管人、以静制动”的思路，搭建起“以房管人”的流动人口管理工作平台，把出租房主作为“以房管人”的关键，与其签订协议书，明确房主在流动人口服务与管理中的责任和义务，及时反馈租房者的信息，并帮助协助工作人员做好流动人口的服务与管理工作。此外，“以房管人”还可以采取计生、综治、公安、工商等部门配合协作的办法，实行齐抓共管。对辖区内的所有流动人员实行“以房管人”、“一房一档”的管理办法，对所有出租屋和流动人口统一登记造册。房屋出租户必须与公安机关和社区签订管理合同，违者给予重罚。将服务与管理有机结合起来，采取双剑合璧。各街道建立流动人口和出租屋综合服务管理中心，综治、公安、计生、劳动、工商等部门共同参与到中心中来，为流动人口提供登记办证、职业介绍、就业咨询、计划生育、房屋租赁、权益维护等日常服务与管理。
（二）建立“以业控人”的流动人口管理服务运行机制
针对大量流动人口来本地区就业和陪读现象的逐年增加，建立“以业控人”的管理机制。与用工单位、大企业、学校签订流动人口管理责任书，明确责任人的义务，明晰具体工作内容。要求用工单位、大企业、学校在流动人口就业、陪读时，必须办理《流动人口婚育证明》，并经办事处查验登记后，才能办理用工和入学手续，并详细登记流动人口信息，每月向所在村居委员会及街道办事处反馈。村居委员会及镇、街道办事处要定期向用工单位、大企业、学校提供免费的政策法规知识、生殖健康知识、家庭保健等知识培训，为流动人口提供免费健康体检和基本的计划生育技术服务等。帮助流动人口解决生活中的困难，实现流动人口服务与管理、用工单位与计生部门的双赢。
（三）建立纵横交错的流动人口管理服务网络运行机制
随着国家工业化、城镇化深入推进，以及经济结构的进一步调整、产业科技的升级换代，流动人口总量将不断增加、人口流动频率将不断加快。流动人口的服务管理工作要求高、任务重、难度大，必须依靠完善信息化管理来提高工作效率。加强流动的服务管理信息化建设，必须注重基础信息数据的及时采集、变更，要注重信息工作人员的培训。为了实现流动人口服务与管理的全覆盖和全程跟踪，可以建立起纵横交错、上下贯通的管理服务网络。纵向上成立区级“双居工程”即居住地管理、居民化服务领导小组，镇办级成立“双居工程”管理服务中心，村、社区级成立“双居工程”管理服务站，构建起三级“双居工程”服务管理框架；横向搭建起人口计生部门与各相关部门协调配合、资源共享、多方共赢的服务管理网络，并明确相关部门职责，确保“双居工程”顺利实施。注重加强流动人口工作动态观测和统计分析，准确掌握、全面统计失业返乡农民工的数量、年龄结构、文化程度、职业技能、务工区域和务工行业等情况。
（四）建立“一把手”负责制
加强领导，壮大队伍，确保流动人口服务和管理工作取得实效。流动人口服务和管理工作涉及面广、工作环节多、敏感性强、工作要求高，必须落实“一把手”负责制，各街乡、各单位“一把手”要亲自组织研究、亲自动员部署、亲自督促检查、亲自解决问题。要根据“谁主管、谁负责”的原则，强化责任追究，对在流动人口服务和管理中，因不重视、不作为、失职、渎职等原因而引发重大问题和后果的，要严肃追究有关领导及相关工作人员的责任。人口计生工作重点在农村、难点在流动人口，在当前显得尤为突出，加强返乡农民工计划生育工作既是突破薄弱环节、促进工作平衡的基本要求，又是人口计生系统改进工作作风、提升工作质量的紧迫任务，应作为当前人口计生系统深入学习实践科学发展观、统筹解决人口问题的重要抓手。
（五）以城镇社会保障制度为核心，逐步构建城乡一体的社会保障制度
人口流动迁移实质就是人口城镇化的过程。要顺应城镇化发展和社会结构变化的趋势，把流动人口逐步纳入城镇社会保障的范畴，最终形成统一的社会保障制度。现阶段应积极提高社会保障的统筹层次，逐渐减少地区之间的制度差异，提高政策的统一性。为解决社保资金问题，应强化中央政府担负统一制度的职责和统筹资金收支的权限，明晰各级政府在基本公共服务和社会保障日常运行方面的分级管理权责；健全转移支付体系，保障包括流动人口在内的所有国民享受医疗、养老等基本保障和社会救济项目；通过设置独立税种、国有资产转化等方式多渠道筹集社会保障资金。
四、结束语
流动人口的增加，既为我市经济社会发展作出了很大贡献，也给社会治安等行政管理工作带来了很大压力。如何做好流动人口的服务与管理创新工作，是加强社会管理创新机制建立的一个重要内容，已成为各级党委政府重视关注的一个社会问题。作为管理的双方，政府和流动人员的目标如果不一致，导致的直接后果就是流动人员的信息的缺失和管理的困境。因此，要按照以人为本的科学发展观和构建和谐社会的总要求，树立“服务+管理”的工作理念，整合服务资源，强化社会服务维权，把流动人口纳入各级政府人口管理与社会发展规划之中，使他们在就业、社会保障、维权、教育等方面享受同等的国民待遇，积极创造良好的环境。只有这样，才能使流动人口群体增强认同感和归属感，自觉维护当地的治安和社会稳定，积极投身于第二故乡的建设洪流中，促进社会的长治久安。
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