按照宪法、自治法和立法法的规定，省（自治区、直辖市）人大常委会不仅有制定地方性法规的单独完整的立法权，而且还兼有批准较大市制定地方性法规和民族自治地方制定单行条例的权力。那么如何行使好这个权力，如何依法批准单行条例。从各省（自治区、直辖市）人大常委会二十多年批准自治地方制定单行条例的实践来看，很有必要总结、思考；从维护社会主义法制的统一和尊严的角度出发，需要认真研讨这个问题，以进一步履行好法律赋予省（自治区、直辖市）人大常委会的立法权。
一、批准单行条例不可等同于批准地方性法规
立法法第六十三条规定 ：较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下可以制定地方性法规；第六十六条规定“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。自治条例和单行条例可以根据当地民族的特点对法律、行政法规的规定作出变通规定。”这些规定是重申宪法和民族区域自治法规定单行条例与地方性法规的制定的原则不同。地方性法规的制定应遵循两个原则，一是在法律规定的范围内，根据本行政区域的具体情况和实际需要的原则；二是不与宪法、法律和行政法规相抵触的原则。单行条例的制定也有两个原则，一是依照当地民族的政治、经济和文化特点的原则；二是可以依法变通法律和行政法规的原则。
制定单行条例是宪法、民族区域自治法和立法法赋予民族自治地方的政治权利；包含着地方性法规不具有的多方面的民族政策。地方性法规的制定权，主要是为了保证地方更好地有效地管理本行政区域内的各种事物，体现的是宪法“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。单行条例的制定权，主要是为了保证民族区域自治机关行使自治权，体现的是宪法规定的“各民族一律平等”的原则。由于单行条例的显著特点是具有民族性的，在审议时必须首先确认条例是否符合自治民族的特点，这是单行条例的重要的客观要件，当然也是批准单行条例的重要依据。由于单行条例可以对法律和行政法规进行变通，其变通的规定是否适当，也是单行条例客观要件之一。批准单行条例是一项政治性很强的工作，是为自治地方依法制定单行条例把好的最后一道审查关，也是验证省（自治区、直辖市）人大常委会能否依法履行这个权力的具体体现。
因此，在批准单行条例时必须从制定单行条例的原则入手，把握住区分于批准地方性法规的根本不同，批准地方性法规和单行条例绝不能简单地用同一把尺子来衡量。
二、 批准单行条例不可超出法律确定的范围
在全国人大七届至十一届二十五年期间，各省（自治区、直辖市）人大常委会共批准的单行条例三百多部。可以说，凡是自治地方报请批准的单行条例，至今还无一不批准的例子。那么，用法律尺度衡量已批准的单行条例，可以准确地说，其中有些已不属于法律规定的单行条例的范围。那么出现这种情况，其追根寻源，即自治地方制定单行条例在认识和理解上出现了一些偏差，而省（自治区、直辖市）人大常委会在审议时也混同于较大市地方性法规，只注意到其内容与上位法是否相抵触，而忽略了批准单行条例与批准地方性法规的根本区别。
宪法第一百一十六条，民族区域自治法第十九条，立法法第六十六条都明确划定了制定单行条例范围，也就是说单行条例的内函是民族特点，其外延是政治、经济和文化。不具备政治、经济和文化的外延，不具备民族特点的内函，就不可称为单行条例，不是单行条例的条例（自治条例除外）又绝对不可以对法律、行政法规的规定作出变通规定。
单行条例是一种特殊的条例，内容与地方性法规不同，其形式上与地方性法规也大不相同。地方性法规的内容是广泛的，除宪法和立法法规定必须由国家制定法律的以外事项，地方性法规都可以制定；而单行条例的内容是有限的，相对来讲是单一的。地方性法规是经有立法权的人大常委会通过，单行条例必须是自治地方人民代表大会通过，但事实上自治地方的人民代表大会通过的条例不都是单行条例。法律只赋予了省人大常委会批准自治地方的自治条例和单行条例，批准其范围以外的条例是扩大了批准权，是与法律相悖的，这是一个原则问题，无可非议。另外，我们还必须清醒地认识到，无意识扩大了批准权，在无形当中也是发出了错误的信号，客观上又导引了自治地方扩大了立法权限，如此循环发展，会使制定单行条例的工作逐渐偏离了法制轨道，这无益于法制建设，作为省（自治区、直辖市）行政区域的权力机关不应小视。
三、 批准单行条例应当体现自治法精神
自治州、自治县制定的单行条例报省（自治区、直辖市）人大常委会批准后生效是法定程序，同时也是省（自治区、直辖市）人大常委会贯彻民族区域自治法的具体体现。但这并不意味着只是用批准与不批准来衡量，而是在审议中如何掌握和落实好党的民族政策，在单行条例中如何体现自治法的精神。
单行条例论其实质只包含两方面内容：一是具有民族特点的；二是对法律法规的规定进行变通的。前者我国目前有几百部，而后者却是廖廖无几。有些具有自治民族特点的，而在单行条例中体现自治权的内容较少，至于变通的规定更是很难实现。按照立法程序，单行条例草案往往在报送上级政府相关部门征求意见时，自治法一些有关对自治地方给予优惠和照顾的内容很难得到认可，对法律、行政法规可以变通的具体条款更是难以立足。还有些在自治地方报请批准的单行条例中是可以商议的条款，但只要是相关部门不同意，在审议中也是多数要求修改，甚至完全被删除。
自治地方制定单行条例是对我国法律体系的一项重要的补充；是尊重自治民族的政治，维护自治地方的利益，传承自治民族的文化，发展自治地方经济的一项重大的立法措施。上级政府相关部门对自治地方依法制定单行条例还缺乏足够的认识，多数是用政府规章、文件或是部门规定的“模具”来“盛装”单行条例的内容，有“棱角”的条款很难“入内”，而省（自治区、直辖市）人大常委会在审议时也往往忽略了单行条例的特殊性。笔者从多年民族立法体会中有一言之见：单行条例中凡是涉及自治民族特点的条款，只能帮助完善，绝对不可轻易删减；单行条例中凡是涉及上级相关部门权益的内容，只能帮助协调，不可轻易否认；单行条例中凡是涉及变通的问题，不可只注重相关部门的不同意见，应当按照法律规定的变通原则来衡量，只要是符合变通的范围，就要认真研究；只要变通的适当就要加以确认。
立法法第六十三条规定，“省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触，应当在四个月内予以批准。”立法法第六十六条规定“自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。”
这两种有时间限定和无时间限定的区别，也充分说明了对省（自治区、直辖市）人大常委会批准单行条例给予了更大的空间，对审议单行条例的具体条款更应持慎重的态度，对有些争议较大的事项以及涉及民族政策的条款不应急于下定论。既要充分听取自治地方的意见，又要注重相关部门的不同意见，一次会议难以决定的，也可以继续协调暂不批准，待下一次会议再确定。条例所涉及的相关部门，一是可以请到常委会上进行说明；二是也可以会后委托省人大专门委员会与其进行沟通协调；三是对达不成一致的重大问题，常委会应依照宪法、自治法和立法法的规定以及各省（自治区、直辖市）贯彻执行民族区域自治法的实际情况作出决定。因为批准单行条例审查其内容是法律赋予省（自治区、直辖市）人大常委会的立法权，而并非简单的履行程序。也可以说，在批准后的单行条例中如果没有自治民族特点的内容，没有体现自治权的条款，没有自治法对自治地方的若干特殊照顾的规定，那么，虽然符合法律程序，具有法律效力，但在实施中也没有任何实质性的意义。
（作者单位：吉林省人大民族侨务外事委员会）