摘 要： 廉租房建设存在巨额资金缺口，而廉租房租金微薄，即使加上政府补贴，投资回报率也非常低，对社会资金鲜有吸引力。当前我国住房公积金闲置资金巨大，利用效率极低，如果利用住房公积金闲置资金构建公积金廉租REITs模式，可以在保证住房公积金缴存户状况至少不恶化的前提下，破解当前廉租房建设资金匮乏的困境，使地方政府与低收入家庭状况都可获得帕累托改进。
关键词： 住房公积金； 闲置资金； 廉租REITs； 收益率
中图分类号： F832.45 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973(2012)01-0123-04
Utilizing the Leave-unused LRHA to Solve the Problem of Low Return Rate of Investment on LRH REITs
――Take Anshun City for the Example
YANG Gang1,2 , WU Yan-hua1
(1． Zhejiang Agriculture and Forest University, Hangzhou 332600, China; 2．Shanghai University of Finance and Economics, Shanghai 200433, China)
Abstract: There is great capital shortage in the construction of low-rent houses. Since the rents of low-rent houses are so slim, even plus the subsidies of governments, the return rate of investment on low-rent housing project would be still very modest, which results in the lack of attractiveness to social capital. On the contrary, there is enormous deposit surplus in LRHA (Legal Reserves of Housing Acquisition) at present, which is used in a very low efficiency. If we can utilize the leave-unused surplus of LRHA to set LRH REITs (Low Rent Housing REITs) to finance the construction of low-rent houses, both government and low-income families can achieve Pareto improvement with the interests of legal reserve subscribers not worsened at least.
Key words: LRHA; leave unused; LRH REITs; return rate of investment
廉租房制度是我国重要的住房保障制度之一，它是专为保障城市低收入住房困难家庭而设计的住房保障政策。实物配租是廉租房制度的重要方式之一，但是当前廉租房建设面临巨额资金缺口问题。REITs（房地产信托基金）作为一种国际上重要的融资手段，在我国大陆还没有尝试。巴曙松（2006）[1]、何芳（2007）[2]、胡金星（2009）[3]等认为，如果能够利用REITs为廉租房融资，则既能够解决廉租房的资金瓶颈，又可以提高REITs的政策获准可能性。
一、我国廉租房建设实施的瓶颈
（一）廉租房建设时间短任务重，资金缺口巨大
根据住建部的规划，廉租房的建设资金主要来源为：中央和省政府补贴；地方土地出让金不低于10%；住房公积金增值净收益等[4]。尽管住建部指明了地方政府廉租房建设的资金来源，但是资金远远不够，目前很多地方政府因资金紧张通过发行债券融资而债台高筑，截至2010年底地方政府债已经高达6万亿；加上廉租房巨大的投入与微薄租金收入形成强烈的反差，导致地方政府没有动力为廉租房建设融资。资金缺口不弥补，廉租房建设规划很难如期完成。经过前两年廉租房建设，各地可用资金基本已消耗完，面对持续的廉租房建设，资金紧张严重困扰着地方政府，如何吸引社会资金进入廉租房建设成为一个全新的探索。
（二）安顺市廉租房建设资金情况
根据贵州省政府下达的工作任务，安顺市在2009-2011两年内要完成新增实物配租19910户、新增租赁补贴户8140户的任务，其中2011年须完成新增建设10493套廉租房。
安顺市2011年土地出让金约1个亿，其中10%即1000万作为廉租房建设资金，加上住房公积金增值净收益约1800万，合计2800万可用于廉租房建设。当地廉租房建设成本为1400元/m2，除去中央和省政府的800元/m2的补贴，安顺政府的配套成本约600元/m2，则1600万只能建廉租房530=16000000/(600×50)套，相比2011年的任务量10493套，这无异于杯水车薪；要完成2011年的任务大约需要资金3.1亿，缺口为2.94亿，因此廉租房建设首要的难题在于资金筹措难。迫于资金压力，安顺市2008年11月开始采取廉租房出售的政策，将廉租房以600元/m2的地方政府配套成本价出售给廉租户[5]，2010年售价上涨到1300元/m2。在价格上涨的背后，一方面销售情况并不理想，另一方面，低保户家庭收入本来就极度困难，购买廉租房后原本困顿的生活将更加困难，因此廉租房改销售实际上是一种被逼无奈的下下策[6]。
二、我国住房公积金的现状与主要问题
住房公积金制度是国家法律规定的主要住房社会保障制度之一，具有强制性、互助性、保障性等特点。职工个人缴存的住房公积金以及单位为其缴存的住房公积金，实行专户存储，归职工个人所有，并实行个税免征，优先低息贷款购房的优惠政策。按照《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金管理机构的资金运作方式主要集中于公积金个人住房贷款、国债投资和定期存款。
（一）全国住房公积金缴存用总体状况
截至2008年底，全国住房公积金缴存总额为20699.78亿元，同比增长27.54%；缴存余额为12116.24亿元，使用率为72.81%，同比降低1.78%；全国公积金闲置规模达到5616.27亿元。从2004到2008年间，缴存总额、缴存余额、专户存款余额即闲置资金不断增加，增值收益率始终维持在1.5%以下。[7]总的来说，全国住房公积金的特点是资金池迅速扩大，闲置资金大量增加，增值收益率低位徘徊（见表1）。
（二）安顺市和中西部地区住房公积金缴存用概况
截至2010年底，安顺市住房公积金缴存总额为18.37亿，[8]但是使用效率非常低，大量的闲置资金运作长期处于极低收益水平甚至亏损状态。[9]安顺市并不是个别情况，而是整个中西部地区城市的缩影。中西部地区住房公积金的使用率和运用率都不高，分别为71%和56.1%，特别是贵州、河南、河北、甘肃等地的资金运用率均不足30%，海南、西藏还不到20%，很多地区的沉淀资金率在70%以上。[10]由于投资比例和方向的限制，公积金大量闲置在银行，其收益率非常低，形成巨大的隐形浪费。
三、利用住房公积金支持廉租房建设的政策
同属于国家的保障体系，一边是住房公积金资金大量闲置，资金运用效率低下，违规拆借时有发生；[6]一边是廉租房建设资金极度匮乏陷入困境。能否将这两个政策结合起来，调剂余缺，获得双赢？从政策上讲是可行的，住房公积金与廉租房建设，两者有着紧密的联系，国家出台了一系列政策为公积金援建廉租房提供了可能性。
（一）关于住房公积金增值净收益使用的意见
国务院要求，住房公积金增值净收益要全部用于廉租住房建设以保障廉租房建设的落实；[11]住房城乡建设部等七部门再次强调住房公积金增值净收益全部用于廉租房建设。[4]这两个文件，从政策上将两者初步联系起来，为解决廉租房建设资金难题提供了一个思路。
（二）关于住房公积金贷款支持保障房建设的意见
住建部发文表示，在优先保证职工提取和保证个人住房贷款、留足备付准备金的前提下，可将50%以内的住房公积金结余资金贷款支持保障性住房建设，贷款利率按照五年期以上个人住房公积金贷款利率上浮10%执行，严格控制贷款规模，禁止无偿调拨使用。[12]这个意见的出台，为破解廉租房建设资金难题提供了一个创造性思路。根据该意见，如果在满足住房公积金的贷款和提取要求后，运用闲置资金的50%支持廉租房建设，可解决其部分资金缺口。西部地区房地产销售相对平淡，公积金闲置资金较多，相比更具备实施条件。
四、安顺市公积金援建廉租房的方案设计
按照国家的要求，公积金介入保障房只能以贷款的方式间接介入，贷款利率按照当前五年期以上个人住房公积金贷款利率上浮10%来执行。如果通过REITs运作以分红的方式，以不低于贷款利息收益来回报公积金，效果是等同的，并且有廉租房资产作为交换，就形成类似于抵押贷款的交易，风险比纯粹贷款要小得多，相对更容易为住房公积金缴存户接受。下面来考察借助REITs平台，充分利用REITs的资产价格交换、融资额大和高分红特点，用住房公积金闲置资金弥补廉租房建设资金缺口问题的可行性（下称公积金廉租REITs）。如果运作成功，可以使REITs在中国以特殊的身份切入市场，既有利于推动这一房地产融资利器在中国的发展，也为其他国有资金退出部分公共项目获取滚动建设资金提供一个思路。
（一）公积金援建能弥补安顺市资金缺口
以安顺市闲置公积金资金6亿计算，按照闲置资金的50%可以提供给廉租房建设的试点政策，安顺市公积金管理处可以提供3亿的资金用于廉租房建设。
如果安顺市政府以建筑成本价向廉租REITs注入资产，按照当地的廉租房建设成本1400元/m2，户均50平方的标准，则需要提供4285套=300000000/(1400×50)廉租房作为注入REITS的资产。安顺市现有廉租房的数量高于这一数字，因此能够马上开展资产交换，政府就获得了3个亿的建设资金继续建设廉租房。在中央的补贴政策下，安顺市可按地方配套成本即600元/m2来建设廉租房10000套＝300000000/(600×50)，这样基本解决了2011年的资金缺口问题。
（二）公积金廉租REITs的模式及关键点
1. 具体设计方案。首先由公积金注资成立资产型REITs，REITs支付资金收购政府廉租房，地方政府再租回廉租房并支付租金，REITs分红给公积金（流程图见图1）。由此地方政府可以获得一笔巨额低成本资金用于廉租房建设，解决廉租房建设资金匮乏的困局，圆满完成中央的任务。至于公积金的本金，可以在必要时由REITs将廉租房出售回本，保障缴存人在需要提取公积金或者需要贷款时能够迅速获得资金的权利。
① 住房公积金管理处注资3个亿发起成立廉租REITs并购买其全部股份；
② REITs支付3亿给政府廉租办购买廉租房资产，获得完全产权；
③ 廉租办以普通商业房地产的形式向REITs出售资产，回笼资金；
④ REITs向廉租户出租房屋；
⑤ 廉租户向REITs每年支付租金128.55万；
⑥ 政府廉租办向REITs每年支付补贴4.78万；
⑦ REITs向住房公积金分红120万，维持公积金的管理运作。
2. 保证公积金缴存人利益的REITs最低收益。以2008年为例，当年安顺市公积金管理费用为120万元，政府要保证公积金缴存人的利益，则需要使REITs只需要支付120万作为公积金的收益即可，至于备付准备金可以用尚未动用的闲置公积金来安排，这样就大大减轻了REITs收益率的压力。因此第⑦中，REITs实际只需要支付红利120万，就能保证公积金缴存人的状况不恶化。
按照一般REITs的收益90%用于分配的惯例，REITs的收益只要达到133.33万＝120/90%即可保证分红要求。分配后的剩余收益作为REITs的管理费用，如果不够可由政府另行补贴，这个负担对政府来说非常小。
3. REITs的最低收益要求下的政府补贴额。按照目前廉租房的最低租金标准0.5元/m2，方案的第⑤中每年的廉租房租金收入为128.55万=0.5×50×12×4285，意味着方案中第⑥中安顺市政府只需要每年补贴4.78万＝133.33－128.55，即可满足REITs的最低收益要求，由此政府建设廉租房的压力降到了最低。
4. 廉租房资产注入REITs建议按成本价进行。具体是以成本价还是以市场价格，或者折中来进行资产价格交换，取决于资金的稀缺和任务的刚性程度，本文建议按照成本价注入资产。从市场的角度讲，当前政府遇到刚性的资金缺口且收益率很低，应该在融资上做一些让步，同时作为对公积金支援资金收益率低的补偿。
通过组建公积金廉租REITs，租金本身即可满足这3亿援建公积金的管理费要求，政府在完全没有筹资压力的情况下弥补了廉租房的建设资金缺口，极大地降低了贷款或者发行债券的利息压力，可以既完成中央的任务，又充分使用中央的配套资金，对地方政府状况无疑是巨大的改善。基于以上分析，地方政府可以适当调高补贴额度，既能提高公积金缴存户的收益作为补偿，还可以提高REITs的收益促进其进一步发展，达到多赢的局面，从而形成一个显著的帕累托改进：地方政府完成了任务并能充分使用中央和省政府的廉租房配套资金，对上有交代，对下有保障，使社会更加和谐；低收入家庭在不降低当前生活质量的情况下使居住状况有了改善；缴存户的收益率也提高，并能分享到房地产的未来增值收益。
以公积金廉租REITs解决廉租房建设资金难题的同时，如果以此为契机发展普通REITs，获准的可能性要高得多，从而推动REITs在中国的发展。充分运用这一房地产融资工具，将有力地促进我国房地产市场持续健康稳定地发展。
五、需要解决和防范的问题及对策
由于公积金支援廉租房建设是一个全新的尝试，公积金廉租REITs更是停留在理论探讨上，所涉及的资金敏感且巨大，一点小小的疏忽可能后患无穷，这也是住房公积金这么多年管理如此严格的主要原因，因此有很多方面的问题需要先行解决，谋定而后动。
（一）公积金的本金归还务必切实保证
住房公积金运用的原则之一，是本金的保本增值。50年后当政府需要取消廉租房政策，或者这4285套廉租房寿命已到，如果其房地产残值低于3亿时，怎么弥补本金缺口呢？这就需要建立一个保障金机制，从每年的出让土地收入中，强制提取10%注入公积金作为保障基金，以对未来还本做长远考虑。这一点应该是强制性的，否则可能会造成公积金无法应对突发性事件的后果。如果残值溢价，则公积金可以全部退回该保障基金，也可以部分退回，留存一部分作为对公积金低回报援助的补偿，这样REITs股东即缴存户就可以获得更多的收益。
另外，当出现特殊情况，如某段时期房地产市场火爆，公积金的存贷比超过警戒线时，REITs必须出售一部分资产以保证公积金正常运转。如果市场一时无法消化该房产，则政府有义务按一定的价格回购廉租房，等公积金闲置资金增多时再支持廉租房。这样廉租房与公积金就形成了真正的紧密联系相互补充的局面，共同担负住房保障的重大责任。
（二）公积金闲置资金只能作为备用补充资金
廉租房建设资金的安排应该是财政先行，公积金作为后备资金，毕竟公积金是援建资金，并无法律意义上的义务，一旦投入就面临风险；而且由于资金量巨大，一旦出现问题后果严重。因此国家规定的廉租房建设资金来源，即土地出让金、公积金增值净收益、中央补贴和省政府配套资金，必须首先使用，地方政府配套资金能够调用的必须先到位，必要时可以要求土地出让金建廉租房的比重调高到20%。在此基础上，差额部分由公积金闲置资金来补充，并且该资金只能用于新建廉租房，不得用于其他政府开支。这样就避免地方政府以缺口为名不谨慎动用公积金，而将正常的廉租房建设资金挪作它用，同时可以尽量减少住房公积金的调用和风险。这一方面必须要有法律文件予以明确，杜绝安全隐患。
支援的公积金限额也要根据不同情况进行调整。闲置资金的50%比例注入廉租REITs会不会过高，要看当地存贷比的增长率，和廉租资金的缺口大小。一旦发现比例过高，REITs必须马上通过向政府和市场出售房屋来调整，政府有义务和权力首先回购。
（三）增加紧凑型廉租房供给，减小公积金援建压力
廉租房作为最低保障住房，只需满足低收入家庭的最基本需要即可。香港的做法值得借鉴。香港的廉租房即“公屋”的特点，是根本没有“厅”，完全用来住人。香港的“公屋”非常狭小，面积最小的仅8m2，面积最大也就30多平方米，却被隔成两三个单间，还包括5m2的厨卫，可以挤进一个五口之家乃至六口之家，把空间利用到了极致。[13]如果建设一定比例的无厅紧凑型廉租房，满足一些人口少要求更低家庭的需要，则在数量已定的情况下可以减少投入，由此减少公积金的援建压力，同时使廉租房机制更趋于合理和完善。
（四）加强监管和惩罚，保障公积金援建资金安全
廉租房政策是一项规模庞大的民生工程，住房公积金是缴存户的储金，如果出现漏洞后果将不堪设想。因此对公积金支援廉租房的各环节加强监管，建立严厉的惩罚机制。首先要强调廉租房数量真实可信，不存在虚报造假问题；第二，是政府建设的廉租房而不能是收购的商品房，否则价格会偏高不利于公积金保值；第三，对廉租房的建设成本要严格审核、估价和公示，保证REITs购买的资产价格不含水分；第四，参与和政府的资产价格交换谈判的公积金代表，应具有普遍性和充分性，保证公积金缴存户的利益。一旦发现有违规套取和滥用公积金的问题，从严追究相关责任人的法律责任，从而充分保证公积金本金的安全。
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[12] 关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见[EB/ OL].新华网，（2009-10-16）[2011-09-15].https://news.省略/fortune/ 2009-10/16/content_12246796.htm.
[13] 刘海讯.借鉴香港“公屋”经验建设无“厅”的小套型经济适用房和廉租房[J]. 中国房地信息，2008，（5）.
[责任编辑、校对：叶慧娟]