摘要：储蓄类国债作为国债市场的主力军，为政府筹集资金及平衡国家预算收支起到了举足轻重的作用。然而，随着财税、金融体制改革的不断深入和证券市场的不断发展，储蓄类国债的发行与管理工作遇到了新的挑战。须通过优化发行机制、加强监督管理、积极拓展渠道等措施，改进和完善发行和管理工作，更好地发挥储蓄类国债的作用。
关键词：国债：发行：思考
中图分类号：F832.33 文献标识码：B 文章编号：1007-4392(2012)02-0056-02
一、我国储蓄类国债的发展现状
储蓄国债是一国政府主要面向个人投资者发行的，以吸收个人储蓄资金为目的，满足投资者中长期储蓄性投资需求的不可交易国债。按债权记录方式的不同，我国的储蓄国债分为凭证式国债和储蓄国债(电子式)两种，期限一般为1年、3年和5年，利率通常高于同期限的银行储蓄存款利率。我国储蓄类国债的发展?过了三个阶段：
第一阶段为无记名国债：包括50年代发行的国家?济建设公债和1981年以后面向居民个人和单位发行的有固定面额的实物国债。特点是：不记名、不挂失、可转让流通。
第二阶段为凭证式国债：包括1994年直至现在仍然发行的，采用填制“中华人民共和国凭证式国债收款凭证”的方式，通过商业银行或邮政储蓄柜台，面向城乡居民个人及社会其他投资者发行的国债。特点是：发行国债网点多、购买兑付方便、手续简便，可记名、挂失、质押。
第三个阶段为电子式储蓄国债：2006年，为丰富国债发行品种，国家面向城乡居民发行电子式储蓄国债，居民个人通过在金融机构代理销售网点开立国债托管账户和资金账户购买国债。电子式储蓄国债与凭证式记名国债本质上基本一致，只是发行载体发生变化，由国债记帐凭证转为国债计算机托管，到期由承销银行自动结转利息和本金。金融机构由承购包销转为代理销售。
二、储蓄类国债发行及管理中面临的主要挑战
(一)储蓄类国债有可能成为洗钱犯罪的渠道
储蓄类国债应用现代科技，其功能也日益丰富，特别是电子储蓄国债数字化、网络化，使其在资金转移和形态转换上极其便利和快捷，但同时也给犯罪分子洗钱创造了机会。一是购买群体分散化。储蓄类国债不论是无记名国债、凭证式国债还是电子式储蓄国债都是面向广大城乡居民发行的，呈现购买群体分散的特点，容易使储蓄国债成为洗钱犯罪的又一渠道。二是储蓄国债的变现强，加快了洗钱的漂白速度。特别是凭证式国债和电子式国债变现方式有两种：可以到银行提前兑取：也可到银行办理质押贷款。也就是说，一旦“脏钱”进入国债系统洗钱。犯罪分子极易利用储蓄国债变现强的特点，加快“脏钱”漂洗速度，具有一定的隐秘性。
(二)储蓄类国债信息化管理滞后，无法实现动态管理
由于凭证式国债销售没有实现系统互联，国库部门对承销机构的非现场监管主要依靠电话报送发行数据。手工编制持有量月报表和发行周报，由于时间和数据来源的不可靠，这种以人工方式统计的数据其准确性不高，时效性差，无法实现动态管理，不便于国库部门及时、全面、准确的掌握国债发售的整体情况。而电子式储蓄国债则直接由国家总库从中央国债公司导入上一日开户、发售及兑付等信息到储蓄国债信息管理系统中进行管理，可以使地市以上国库部门直接浏览到上一日信息，掌握各代销机构最新发售、开户情况，提高了数据的准确性和时效性，但是这种自上而下提供信息的处理方式，不便于国库部门与同级代销机构进行动态通信，数据传递仍然具有一定的时滞性，无法满足信息处理实时、流畅性的管理需要。
(三)承销机构思想观念未能跟上形势发展的需要
随着金融业参与市场?济程度的不断提高，一部分商业银行在追求利润最大化目标的驱动下，对国债销售意愿不强。积极性不高。在他们看来国债发行量大，会影响储蓄存款的增长和理财产品的发售，因而在国债的宣传、推广力度上不到位。影响了国债的发行。
三、改进储蓄类国债发行及管理的对策及建议
(一)密切关注储蓄类国债中的可疑资金交易
人民银行国库业务部门作为国债主要管理部门应积极配合反洗钱部门开展储蓄国债反洗钱日常监测和分析。督促金融机构加强客户身份识别和储蓄国债中大额及可疑资金交易监测和报送工作，有效发挥国库部门的监管职能。
(二)加强中国人民银行对储蓄国债发行的监管力葭
作为国库?理机构。人民银行担负着国债发行和兑付的管理与监督双重职能。为了有效发挥人民银行的作用，应当建立人民银行参与调控的全国规范统一的凭证式国债一级市场。对商业银行承购包销形成的指标调拨进行有效调控，改变商业银行承购包销自由调拨现状，以保证凭证式国债发行监管。
(三)引导商业银行以发展、全局的观念看待国债发行
国债发行市场的好坏与承销行的营运操作是紧密相关的。作为承销机构来说，应站在全局的立场，用发展的眼光来进行国债的销售。国债在老百姓的心里一直是一个信誉较好的投资产品，作为一个商业银行，提供各种功能齐全的业务以及优质的服务，是一个银行信誉度的象征。如果商业银行能把其作为一主打产品来推动其他各项业务的发展，用国债销售来提高老百姓对银行的首肯和信赖，那么其他的各项业务，包括储蓄存款等都能得到发展。因此，国债可以说是各商业银行吸收存款、带动各项业务发展、吸引客户的投资产品。
(四)充分发挥中国人民银行的监督作用
进一步明确中国人民银行在国债发行上的管理和监督责任。充分发挥中国人民银行的监督作用。作为国库?理机构，中国人民银行担负着对国债发行的监督职能。要认真对商业银行国债发行工作进行检查和监督，对于超计划发行、囤积惜售、不公开发售等行为给予严肃处理。还要对凭证式国债发行进度、正常兑付、提前兑取情况及其对地方?济、金融工作的影响进行严格监测，及时对国债发行工作进行疏通，提高凭证式国债发行工作的规范性、稳定性和严肃性。
(五)建立工作协调机制，形成监管合力
一是加强与财政部门的联系，健全完善国债监督检查与工作协调机制，使国债监管工作形成合力。建立国债工作联席会议制度，优化监督资源，实现信息共享，共同促进国债市场健康、规范化发展。二是各监管部门的上级部门要建立完善督察机制，实行奖惩制度，加大考核力度，督促国债发行监管工作落实。
(六)完善国债监管制度，使监管有法可依
尽快修订完善相关法律法规、制度办法等，如修改《国库券条例》，条例中要明确国债发行各职业能部门的监管职责、内容、权利和义务，并制定《国库券条例》实施细则，明确监管方式，增加监管可操作性，使各职能部门的监管工作有规可循、有法可依，为国家筹资和社会投资主体创造一个良好的金融环境。
(七)创新监管方式、拓展监管内容
一是加强对承销机构的销售情况监管。切实掌握辖内发行机构每期储蓄国债的发行计划和实际发行数额，加强辖区内资金状况的调查、分析，及时提出政策建议，保持市场的供需平衡，防止国债持有人的过度集中，降低国债风险，促进储蓄国债的发行。二是在每期国债发行期间，督促各承销机构严格按照财政部公告和中国人民银行、财政部有关文件规定办理。看是否操作违规操作现象。三是规范储蓄国债的会计核算手续。监督各承销机构应将凭证式国债业务纳入本系统自营债券业务核算，其会计科目应使用相应的资产类“国家债券”科目，并规范使用凭证。四是加强储蓄国债市场的宣传和分析调研，针对出现的问题，及早采取相应措施，防范可能引发的风险。五是加强储蓄国债质押贷款业务的管理。督促商业银行严格按照文件规定的质押范围、质押程序和质押方式办理。密切配合有关部门打击利用假凭证式国债实施金融诈骗的行为，满足储蓄国债融资的需要，促进国债市场的发展。
(责任编辑：秦亚丽)