摘要：经济发达地区城乡（区域）统筹有其独特性，村庄发展布局亦面临新形势及新问题。本文结合宁波市镇海区村庄布局规划的实践，探讨了镇海区农村所处的经济发展阶段、村庄建设所面临的问题及发展趋势，认为村庄布局应打破传统的分散模式，走集中居住道路。
关键词：经济发达地区；统筹城乡；和谐发展；集中居住
Abstract:economic development in urban and rural areas as a whole ( area ) has its unique characteristics, development of village layout also faces new situation and new problems. The article combines Ningbo Zhenhai village layout planning practice, explores the Zhenhai District Rural at the stage of economic development, the village construction faces question and trend of development, think the village layout should break the traditional dispersion model, take the focus on residential roads.
Key words: economy developed area; urban and rural harmonious development; concentration
中图分类号：G812.42文献标识码：A 文章编号：
1引言
村庄规划建设不仅是统筹区域和城乡关系，全面建设小康社会的根本需要，更成为解决城乡空间问题的重要手段，同时也是城市化与城乡现代化发展历程中的重要历史阶段。近些年来，推进集中居住、统筹城乡发展已经从理论研究、方略制定进入实践探索阶段，日益凸显在人们面前[1]。对于大中城市、特别是沿海经济发达地区大中城市，如何在快速城市化进程中，推进农村集中居住、统筹城乡和谐发展，本人结合宁波市镇海区新农村规划、建设实践，以科学发展观为指导，提出城市规划区范围内村庄布局规划编制的思路和建议。
2规划背景
改革开放以来，我国经济发展迅速，城镇建设快速推进，城市化水平逐步提高，特别是近几年来，城乡格局正在发生重大而深刻的变化。特别是沿海开放城市，由于城市化快速推进而把周边地区部分村落及其农用地一起纳入城市规划区范围，使大部分农用地的性质由集体所有制转化为全民所有制，而对原有村落没有与城市建设同时进行，造成了一种“城不象城、村不象村”的结构模式。在这种情况下进行城乡空间布局规划，如何体现统筹城乡发展的基本方略，已经成为一个十分迫切而重要的现实问题。
2005年，中共十六届五中全会明确提出建设社会主义新农村的城乡统筹发展要求，科学规划城乡空间布局，是统筹城乡发展的重要前提和基础工作。
3推进农村集中居住的必要性
一般地区村庄规划通常采用的是分散布局、零星拆建模式，或是将农民完全转化为“市民”，将其安置在城市建设用地内。因此，在经济发达地区，打破常规，走集中居住道路，处理好城乡结合地带村庄的发展去向，是城乡统筹思想下村庄规划工作的有效尝试。
宁波市在“十一五”规划中，提出了建设农民集中居住区的思路。农民集中居住区的建设，对于实现农村要素优化组合，土地资源集约利用，公共产品集中供给，提高农民生活质量，提升农村发展层次等具有重要作用。
3.1 推进农村集中居住是维护农民利益的需要
目前，大多数村庄规模小，布局散，基础设施配套难，只有通过农村集中居住区建设才有可能促进城市基础设施向农村延伸，改善农民生产条件，改善农村人居环境,享受社会进步所带来的文明成果，实现由村民向居民的转变。
3.2 推进农村集中居住是优化用地布局的需要
在沿海地区，改革开放以来，城市化、工业化的快速推进，一些深层次问题逐步显现：人地矛盾突出、产业发展空间受限等等。由于紧缺的土地资源，紧张的人地关系，新农村规划建设模式应选择在用地上更为集约、节约的方式，以多层、高层居住建筑方式为主的农村集中居住区的模式成为为必然选择。2008年9月中共十七届三中全会对于集体土地与国有土地“同地、同权、同价”政策的颁布，使得农村集中居住更加成为现实。
3.3 推进农村集中居住是城乡一体化发展的需要
城乡一体化不能单纯地理解为城乡一样化，也不仅仅是经济结构的变化以及人口数量向城市的转化，主要的是人口的生活方式和价值理念等方面的转变、基础设施和社会服务设施的均等性；不是农村包围城市，也不是城市包围农村，而应是城乡和谐、统筹发展，从注重单一城市发展转向推动区域整体协调发展[2]。农村城市化与农村集中居住已成为相互促进的统一体，在农村城市化的进程中，城市区域逐渐向农村扩张，城市生活方式、意识形态对农村的渗透，城市基础设施、社会公共服务设施逐渐向农村延伸，都为农民集中居住提供了强大的动力机制。
4镇海区域村庄布局规划的探索
4.1 现状概况
镇海区现有行政村62个，上规模自然村落463个，2008年底，农村常住人口11.79万，农村外来人口12.74万，农村实有劳动力16.16万，其中外来劳动力9.6万，从事农林种养业人口为1.5万，占总劳动力的9.3％，从事二、三产业人口为14.66万，占总劳动力的90.7％。现状村庄总用地面积为1304.8公顷，农民人均年纯收入10447元[3]。
4.2 存在问题
随着以上海为龙头的长三角城市带经济水平的快速发展、以及杭州湾宁波跨海大桥、舟山连岛工程等一系列重大基础设施的建设，特别是依托港口、临港化工业优势，镇海区逐步形成国家级石化产业基地、浙东生产性港口物流中心、宁波北部商贸商务中心。农村发展既有政策性的问题，也有物质性的问题；既有农村自身发展的问题，也有城市化过程中出现的问题[4]。与中国现状大部分地区存在的“三农”问题（农村、农业、农民）不同的是，镇海区农村存在如下问题：
4.2.1 空间布局无序
近几年来，由于受城市化、工业化的快速推进，逐步形成了“城市包围农村、农村包围城市“的混乱布局，呈现城郊村、城缘村、城中村三种布局形式[5]。根据镇海分区规划的总体布局，有29个行政村位于城市规划建设用地和规划建设控制用地范围，镇海区存在着十分严峻的“城（园）中村”问题。
4.2.2 土地利用粗放
村民住宅建设主体为农户自身，由于缺少监督和制约，村民建房还是以自然村落为界，建设方式仍以低层、独立院落式为主，户均占地面积较大，造成土地利用率和产出率低下。
4.2.3 产业矛盾突出
现有大部分村级经济主要依靠工业支撑，且原村级工业布局随村庄布点显得零散，农村地区环境压力大。随着要求工业布局进园区，使得原有以工业为支撑的村级经济发展模式后劲不足，产业发展矛盾突出；人均劳动力耕作面积小，远未达到农业规模经营的人均劳动力耕作面积，阻碍了全区实现农业产业化和农村现代化的步伐。
4.3 规划编制思路
4.3.1 城乡空间布局引导
根据《宁波市城市总体规划》、《宁波市镇海区分区规划》确定的用地布局，将镇海区域村庄空间发展引导划分为三类区域：
禁止发展的区域：主要包括城市规划建设用地区域、城市重大基础设施建设区域、重要管廊保护区域、主要的文物古迹、水源地、风景名胜区、滞洪、蓄洪区以及宁波化工区周边区域，对该区域应禁止发展新的村庄建设用地，对现状村庄，随着城市建设的不断推进，逐步转变，引导其向规划集中居住区集聚。
限制发展的区域：主要是城市规划建设控制用地范围，该区域是未来城市建设发展区域，对该区域内的村庄，应引导其向规划集中居住区集聚。
引导发展的区域：主要包括城市规划生态带、外围城区等范围，在该区域范围内，控制现有的村庄扩展建设用地，不发展成片的居住用地和产业用地，基本保持现状规模，适度扩展。
4.3.2 布局模式
按照《宁波市镇海区分区规划》确定的用地布局，结合空间发展引导，按其所处的区位的不同，将镇海区域村庄布局形式主要分为集中居住型和环境整治型二种模式，引导村民集中居住，同时对具有一定特色的自然村落进行保留：
集中居住型：对位于城市规划建设用地或发展备用地范围内村庄，在满足城市发展的前提下，从建设条件、现状基础设施及配套服务设施情况、建设成本以及建设安排等出发，在该片区城市规划建设用地内或紧邻城区的近郊，选择合理的位置，参照城市居住小区的标准建设农村集中居住区。人均用地指标控制在50～60?，建筑形式以多层、高层为主。
环境整治型：对位于规划生态带、外围郊区范围内，通过生态敏感性分析，结合规划要求及现状村庄建设条件，确定保留改造的村庄，建设村民集居点，对零星、空壳自然村进行置换搬迁；通过环境整治、设施配套、产业调整，来实现村庄的全面提升。
特色创建型：对沿山及规划旅游开发区内的村庄，注重挖掘和开发乡村特色，巧借田园风光，塑造山水美景，传承历史文脉，建设具有地域文化特征和个性风格的特色乡村。
4.3.3 空间布置
规划建设集中居住区16个，保留改造村民集居点20个，形成全区新农村建设的“20、16”工程。现状村庄建设用地1364公顷，通过整体拆迁和村庄整理，可节约建设用地409公顷。
5成就与不足
通过村庄布局规划编制，在规划层面上解决了城乡规划全覆盖问题，为下步的新农村建设提供了理论依据，为推进城乡统筹奠定了规划基础。通过二年多的建设，镇海区共启动了8个集中居住区的建设，建筑面积达75万平方米，共节约建设用地100多公顷，优化了城乡用地布局，极大地改善了农民居住条件，取得了一定成就。
5.1 探索农村住房建设模式
集中建设新型居住区，努力倡导“成排、连片、公寓式”农村住房，改变农民传统的居住习惯，使农村住房由低层向多、高层发展，建造方式以统建、联建为主，集约利用土地。
5.2 创新农村建房审批方式
按新的集中居住区建设方案，打破“村自为战”的传统格局，实行多村一点，由镇（街道）、村统一规划、统一设计、统一建设，农户以成本价购买，从而使原有的村落演变为社区，提高基础设施配置的共享度。
5.3 健全农村土地流转机制
以退宅还耕、宅基地置换，土地整理等方式，大力开展村庄和宅基地整理工作，最大限度地挖掘存量土地，通过村庄整理和土地存量的盘活，为集中居住区建设争取更大的用地空间。
5.4 拓展农村建设资金渠道
建立集体和农民自筹为主，政府补助为辅，社会力量参与的多渠道投入建设的机制。加大对集中居住区建设的扶持力度， 在每年的土地出让金净收益中，提取一定比例用于集中居住区建设。同时，引入市场机制，吸引社会各方面力量的参与，充分发挥民间投资的作用。
当然，当前农村集中居住在实施的过程中仍存在着不少问题，从镇海区规划实施过程来看，这些困难主要集中在三个方面：一是建设资金缺口较大，目前在建集中居住区以项目拆迁推动为主，土地流转出让资金为辅，政府投入和农民投入力度不够；二是管理部门执法不力，为了解决建设资金，建设方将部分用于集中居住区建设用地进行商业开发。三是政策配套尚不完善，提前拆迁安置政策、失地农民保障政策等一系列政策尚待完善。这些问题在其它地区农村集中居住建设中普遍存在，对实施农村集中居住，统筹城乡发展构成了较大的制约。
6结语
农村集中居住区的建设有利于统筹城乡发展，推动城市基础设施向农村延伸，城市公共服务体系向农村覆盖，城市现代文明向农村辐射。对于改善农村人居环境，优化城乡用地布局，节约集约利用土地，促进农业规模经营，加快推进城镇化进程，实现城乡公共服务设施均等化都有积极的意义。
本次村庄布局规划依据城市发展和社会主义新农村建设的要求，探索经济发达、高度城市化、且城市总体规划全覆盖区域内村庄布局规划编制的方法，是经济发达地区打破常规，村庄规划工作的新思路探索。突破了国家、省、市对村庄布局规划的深度要求，积极推动城乡统筹，为类似地区下一步新农村建设提供理论依据和参考模式，是经济发达地区村庄规划的创新尝试。
【参考文献】
[1] 邓勇.宁波市鄞州区村庄布局规划探讨 [J ] .规划师,2007(4) : 60~62
[2] 仇保兴 城乡统筹规划的原则、方法和途径――在城乡规划统筹规划高层论坛上的讲话 [J ] 城市规划,2005,(10):9~13
[3] 宁波市统计局.宁波市镇海区统计年鉴2008[M].
[4] 王唯山.城乡空间统筹下的厦门农村发展规划与建设[J ] .规划师,2007(2) : 8~11
[5] 陈鹏.“城中村”改造的策略转变 [J ] .规划师,2004(5): 16~18