[摘 要]我国行政执法程序中存在着行政处罚中不移送涉嫌犯罪案件、行政不作为和行政监督渎职等检察监督缺陷。检察机关督促行政执法机关移送涉嫌犯罪案件、督促行政起诉、督促行政监管等实质是对行政公诉前置行政监督程序的有益尝试。人民检察院对行政执法的监督是完善我国行政法制监督制度的客观需要，也是我国宪法对国家法律监督机关的应然性要求，具有打击经济犯罪和预防职务犯罪双重作用。在《行政处罚法》和《行政诉讼法》分别设立刑事审查行政公诉制度是防止违法行政行为发生的法治要求。?
[关键词]检察监督；行政执法；行政处罚；行政公诉；行政法制监督?
中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2012）02-0078-07??
违法行政行为侵害的对象包括两个方面：一是公民合法权益；二是国家利益和社会公共利益。根据我国现行行政法制监督制度的设计，对行政执法行为的监督制约是通过对公民维护个体合法权益的救济程序实现的，国家权力在监督制约侵害国家利益和社会公共利益行政执法行为发生上有严重缺陷，现实中行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件、行政不作为、行政监管渎职等危害国家利益和社会公共利益行政执法行为大量发生，已经成为一个严峻的法制问题。当行政内部监督和人民法院的司法监督无能为力时，人民检察院应承担对侵害国家利益和社会公共利益行政执法行为监督制约的职责，我国行政法制监督制度和检察制度的相关设置亟待完善。?
一、我国行政执法程序存在的检察监督缺陷?
以国家权力监督制约行政执法权力是防止行政执法权力侵害国家利益和社会公共利益的基本要求。当行政执法程序存在国家权力监督制约行政执法权力的缺陷时，行政执法机关滥用行政执法权力、侵害国家利益和社会公共利益的问题必然发生，使之成为一个严重的法制问题。近些年来，检察机关督促行政执法机关移送涉嫌犯罪案件、督促行政起诉、督促行政监管等维护国家利益和社会公共利益的检察监督实践，反映了我国行政执法程序存在的监督缺陷的检察监督指向。?
（一）行政处罚中不移送涉嫌犯罪案件的检察监督问题?
行政处罚是我国一项重要的行政执法制度，几乎涉及行政管理各个领域，涉及的经济犯罪占刑事犯罪的比重相当大。由于我国行政处罚程序缺乏必要的国家权力监督制约，加上行政执法机关存在财政“自养”问题，当行政执法人员的利益驱动与行政管理相对人逃避刑罚制裁的利益一致时，行政执法人员以罚代刑、不移送涉嫌犯罪案件就成为比较普遍的牟利手段。?
进入21世纪以来，行政处罚中以罚代刑的问题已经引起了中央政府和国家有关机关的高度重视。2001年4月，国务院发布了《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》，要求加强行政执法与刑事执法的衔接，建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制。2008年11月，中央政法委员会下发了《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，将“建立和完善刑事司法与行政执法执纪有效衔接机制”列入了司法改革任务。十多年来，尽管行政执法与刑事司法衔接工作对于维护市场经济秩序、打击经济犯罪发挥了重要作用，但当前我国行政执法领域“有案不移，以罚代刑”的问题仍然较为突出，特别是由于全国整顿办撤销，目前这项工作缺少主要牵头部门，单靠检察机关推动困难重重??[1]?。例如，去年10月我国开展了打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品专项行动、对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件专项监督活动。但截至2011年2月底，全国各级检察机关通过监督，建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件1263件，行政执法机关移送涉嫌犯罪案件1351件(包括主动移送)??[2]?，其中行政执法机关主动移送的涉嫌犯罪案件只有88件，只占行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的?6.5％?。据最高人民检察院的工作报告称，2008年检察机关督促行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件3864件，2010年检察机关督促行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件3448件，行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的问题依然“久治不愈”。而且，由于我国法律并没有规定检察机关监督行政执法的程序，目前检察机关督促行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件都是通过非法制手段进行的，主要取决于检察机关的主动性和行政执法机关的意愿。?
根据决策机关的改革意向，今后要把推动信息共享平台建设作为“两法”衔接工作机制改革的一项重要内容，争取有新的突破??[3]?。实际上，无论是检察机关对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件监督采用的审查《行政处罚决定书》副本和查询行政处罚案件等非法制性监督手段，还是今后“信息共享平台”这种比较现代化、科技含量高的监督方式的全面建立，都只是监督方式的选择。作为一个法治国家，即使建立由行政执法机关和法律监督机关介入的“信息共享平台”，也必然涉及监督与被监督的法律关系、权利与义务及责任的设置，如果不在行政处罚程序中明确检察机关的法律监督地位以及检察监督的方式，依然难以保障“信息共享平台”的规范化、常规化及强制力，难以杜绝行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件问题。这是当前行政执法与刑事司法衔接工作改革必须明确的法制问题。?
（二）行政不作为和行政监管渎职的检察监督问题?
上世纪末，随着我国经济体制改革和社会结构变迁，国有资产流失而监管部门怠于起诉、社会公益受侵害而无人起诉等现象日益突出。一些检察院从“检察权对国家和社会公益的监管部门的直接监督、有限监督”理论出发，开始探索一种新的监督方式――督促起诉:发现对负有国家或社会公益监管职责的监管部门不履行监管职责时，检察机关会督促其及时提起民事诉讼，追回国有资产。如浙江省检察机关自2004年实行督促起诉制度以来，办理督促起诉案件1500余件，已为国家挽回国有资产共计约17亿元，其中60%～70%出现在土地出让领域??[4]?。目前，我国大部分省市、区的检察机关相继开展了这项工作，2011年的最高人民检察院工作报告给予了充分肯定。?
2011年2月17日，宁夏回族自治区政府和检察院联合发布了《宁夏回族自治区行政执法工作与检察监督工作相衔接的若干规定》，明确规定检察院发现行政执法机关对依法应当收缴国库的财产，不履行法定职责或者不正确履行法定职责的，可以向有关行政执法机关发出《督促起诉意见书》??[5]?。5月8日，中国人民大学法学院的部分学者与检察院有关负责人在中国人民大学座谈研讨，与会法学家对宁夏检察机关的创新和探索给予肯定??[6]?。宁夏回族自治区政府和检察院的联合发文，开创了政府和检察机关联合发文的先例，使行政执法的检察监督工作具有了普遍意义，有别于历来检察机关与相关政府部门联合发文的选择性做法。?
与督促行政起诉应运而生的是检察机关督促行政监管的兴起，创新开展行政执法检察监督工作。2010年3月，针对有关民生领域行政执法管理“缺位”问题，江西省新余市检察机关在尝试开展行政执法监督基础上，对全市检察机关开展行政执法监督的范围、程序和处理进行了规范，要求对因行政机关不正确履职并导致国家、社会公共利益可能遭受损害的，及时向行政责任主体发出纠正违法检察建议书，并及时查处监督中发现的行政执法人员职务犯罪案件。截至当年8月，该市检察机关共发出纠正行政违法行为检察建议30份，督促行政执法机关收缴“地沟油”近1000斤，责成搬迁1家严重污染居民饮用水源的企业、促使3家企业完成废水治理整改，对全市无证诊所进行整顿并关闭无证诊所109家，向公安机关移送非法行医案件线索30余起，公安机关立案侦查3件3人??[7]?。?
检察机关督促行政起诉、督促行政监管工作的普遍开展，反映了行政不作为和行政监管渎职行为侵害国家利益和社会公共利益的严重性和检察监督的必要性，其实质是对行政公诉前置行政监督程序的有益尝试：当行政执法机关不履行民事起诉责任，或者对于行政管理相对人侵害“公益”问题不履行行政监管职责时，为检察机关对侵害国家利益和社会公共利益的行政执法行为提请司法审查铺就了一条新的法制之路――行政公诉。?
二、人民检察院对行政执法监督的法理基础?
中国检察制度应当是应然性与实然性的统一。也就是说，一方面必须符合中国检察制度的本质和规律，必须符合我们设置中国检察制度的价值追求；另一方面，必须符合我国法律监督现实的客观需要与可能。近些年来检察机关对行政执法监督的实践充分证明，检察机关对侵害国家利益和社会公共利益行政执法行为的监督不是检察机关创新冲动的权力越界，而是完善我国行政法制监督制度的客观需要，同时也是我国宪法对国家法律监督机关的应然性要求和中国检察制度、行政法制监督制度不可或缺的重要内容。?
（一）人民检察院对行政执法监督是完善我国行政法制监督制度的客观需要?
行政法制监督主体，是根据宪法和法律授权，依法定方式和程序对行政职权行使者及其所实施的行政行为进行法制监督的国家机关??[8](P40)?。纵观我国现行行政法制监督制度，无论是行政复议、行政诉讼还是国家赔偿，都是通过公民权利启动相关法律程序起到监督制约行政执法权力的作用，其监督的动因在于行政执法行为对公民合法权益实施了侵害。这种监督，其实只是对行政执法机关侵害公民合法权益的一般违法行为进行监督，而对于侵害国家利益和社会公共利益行政执法行为的监督，由于缺少权力直接制约权力的监督方式，上级行政执法机关和人民法院的监督由于缺少利益主体启动监督程序，因而形成我国现行行政法制监督制度的重大缺陷。?
让我们以行政处罚制度为例。如果从形式意义上界定行政处罚，西方一些国家就没有行政处罚制度，或只有少数行政处罚现象，违反法律甚至包括行政规章的制裁都是由法院裁决实施的。从实质意义上界定行政处罚，则可以说世界各国都有行政处罚制度，因为违反行政法的行为原则上都是应受惩罚的行为，只不过施法机关可能是行政机关，也可能是法院。在这方面，日本介于两者之间，行政处罚制度分为行政刑罚和秩序罚两种，其秩序罚只适用于单纯的违反义务的行为，是根据非讼事件程序法由法院科处的。法国的相关情形与此相类似，在很多情况下，当事人不履行行政法上义务时，法律规定刑罚作为制裁，依靠当事人对刑罚的恐惧而自动履行义务。中国和西方目前的情况不同，西方的行政处罚从来没有达到我国的程度，刑罚是西方国家制止违法、犯罪的主要手段??[9](P16-34)?。可见，我国行政处罚制度的设置与其他国家不同，实行的是“执罚一体”的模式，这种执法模式如果没有其他的国家权力介入，仅仅依靠行政管理相对人为维护自身的合法权益进行监督，极易对国家利益和社会公共利益造成损害。当行政管理相对人的经济犯罪行为被行政执法机关以罚代刑时，行政管理相对人化解刑罚风险的趋利性会使以罚代刑演变为终局性的“暗箱操作”。?
可以印证的是，现在检察机关对行政执法监督的实践，无论是督促行政执法机关移送涉嫌犯罪案件还是督促行政起诉、督促行政监管，恰恰又都是涉及行政执法机关侵害国家利益和社会公共利益的行政执法行为方面，即检察机关对行政执法监督的实践内容与我国行政法制监督制度存在的缺陷部分是相吻合的，这充分说明检察机关对行政执法的监督具有现实的合理性。?
（二）人民检察院对行政执法监督是我国宪法对国家法律监督机关的应然性要求?
依照我国《宪法》和《人民检察院组织法》的规定，检察机关是与审判机关和行政机关并立的国家法律监督机关，其在国家宪政体制中的作用是通过行使检察权保障审判权和行政权的依法行使，维护国家法制的统一，这是检察机关作为行政法制监督主体、有权对各级国家行政机关及其工作人员实施监督的法律根据。?
我国检察权与行政权之间监督与被监督的关系使其不可能缺少对方而独立存在。如果行政权缺少了检察权的监督，这既违背权力制衡的一般规律，也必然会导致行政执法权力的滥用。检察权失去了对行政执法监督的宪法价值，检察机关成为名副其实的诉讼监督机关，也必然会影响其国家法律监督机关的宪法地位。应当看到，我国检察机关除了具有其他国家检察机关共同具有在刑事诉讼中防止法官之擅断和警察之恣意的职能外，还具有防止行政执法人员擅断和恣意这一独特的监督职能，这应是我国检察机关的监督特色。?
检察权最显著的特点是运用国家权力对遵守和执行法律过程中发生的严重违反法律行为进行检察，或者要求有关机关依法纠正，或者提请有关机关依法惩处??[10]?。现实中，检察机关督促行政执法机关移送涉嫌犯罪案件、督促行政起诉、督促行政监管的实践，反映了检察权作为一种程序性的国家权力可以在法律监督程序不完备的情况下根据宪法对国家法律监督机关的应然性要求监督违法行政行为、追诉经济犯罪行为、维护国家利益和社会公共利益的现实需求。由于我国行政诉讼制度没有设置行政公诉程序，当检察机关督促行政起诉和督促行政监管遭遇行政执法机关的抵制时，检察机关无法对行政执法机关的违法行为提请司法审查，这恰恰说明了我国行政诉讼制度的缺陷。?
（三）人民检察院对行政执法监督具有打击经济犯罪和预防职务犯罪双重作用?
在我国经济转型时期，破坏社会主义经济秩序的经济犯罪急剧增加。自1998年以来，中国经济犯罪的总量持续居高不下，立案数量从1998年的5.2万起增长到2001年的8.5万起，年均增长20%左右，远远高于普通刑事案件的增长速度??[11]?。作为追诉经济犯罪重要渠道的行政处罚程序却没有设置基本的权力监督制度，行政执法机关违背刑事法律，滥用行政处罚权，以罚代刑行大大降低了经济犯罪行为的刑罚风险，加剧了经济犯罪的增长，这是我们不能忽视的严峻的法制问题。我国刑诉法规定检察机关承担刑事诉讼监督的职能，保障已然的刑事犯罪案件进入刑事诉讼程序，使犯罪行为人受到刑事追究，这是刑事诉讼监督的应有之意。而检察机关对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的监督，同样具有保障刑事诉讼追诉犯罪、维护社会主义经济秩序的作用，与刑事诉讼监督同样是必不可少的重要监督程序。?
我国《刑法》第402条专门规定了行政执法人员徇私舞弊不移交刑事案件罪，检察机关对行政机关不移送涉嫌犯罪案件的监督可以直接干预行政执法人员徇私舞弊犯罪行为的发生。我国《行政处罚法》和《刑法》还规定，行政执法人员索贿受贿，私分罚没款以及行政执法人员滥用职权、玩忽职守行为涉嫌犯罪的应受刑事追究，这些职务犯罪与行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件和行政不作为、行政监管渎职有着密切的联系。检察机关对行政执法的监督，除了具有畅通刑事追诉渠道、严惩经济犯罪的作用，还具有预防行政执法人员职务犯罪的重要作用。?
三、对检察机关一般监督权问题的重新审视?
（一）人民检察院对行政执法监督的障碍?
论及人民检察院对行政执法的监督，不得不提及检察机关的一般监督权问题。检察机关应否对一般的(即不涉嫌犯罪的)行政执法活动进行法律监督，这是我国检察制度和检察学发展史上的一个敏感问题(即所谓一般监督权的问题)??[12]?。相关部门的负责人最近明确表示，对一切行政行为实行一般监督既做不到，又实现不了，也于法无据??[13]?。?
“一般监督”是从苏联翻译过来的一个法律名词。在苏联指检察机关的一项职权，同时又是一种检察活动的方法。在我国新民主主义革命时期的农村革命根据地的立法中，检察机关就有一般监督的职权，但当时没有使用一般监督概念。新中国成立后，我国开始在检察工作和法学研究中使用一般监督概念，指的是检察机关对有关国家机关违反法律的行政决定和措施以及对国家工作人员的违法行为实行的检察监督活动??[14](P189)?。我国在建国初借鉴苏联的做法，设立了检察机关的一般监督权，但在1957年反“右”扩大化运动中检察机关的法律监督权特别是一般监督权受到质疑甚至批判。当时，尽管宪法和法律没有修改，但刘少奇、彭真等人都明确反对检察机关享有一般监督权，要检察机关不应对行政执法进行法律监督，彭真是1979年人民检察院组织法和1982年宪法起草工作的主要领导人。主要受上述影响，在改革开放以来的国家立法中，都没有确认检察机关的一般监督权，包括对行政执法活动和行政处罚的法律监督权等??[12]?。如此也就不难解释行政执法与刑事司法衔接工作十年难磨一剑的症结，不难理解为什么行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件成了我国一个“久治不愈”的法制问题。?
行政执法与刑事司法衔接，行政执法机关是移送方，公安机关是接受方，按理属于行政执法机关和公安机关两家的工作内容，现在需要检察机关介入，实质就是需要加强检察机关对双方的监督。当然，在行政执法与刑事司法衔接工作上，我们一直以来也强调行政执法机关要接受人民检察院的依法监督，但这个“依法监督”指的是检察机关依据《刑事诉讼法》对行政执法人员相关职务犯罪的侦查活动，检察机关实际上并没有相关法律程序可以依照，难以对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的行为进行监督。譬如，按照国务院以及检察机关与相关部门联合签发的有关文件规定，检察机关只是对行政执法机关已经移送公安机关的涉嫌犯罪案件的抄送材料进行审查，而没有规定检察机关对行政执法机关没有移送的涉嫌犯罪案件的材料进行审查，这就造成了在实际工作中地方检察机关为了取得监督实效纷纷到行政执法机关上门监督、审查行政执法机关没有移送公安机关的行政处罚案件材料的现象。尽管十多年来行政执法与刑事司法衔接工作的成绩主要是通过地方检察机关采取这种非法制手段取得的，而且实践也证明这是最为有效可行的监督方法，但由于检察机关的一般监督权问题是个“敏感”、“既定”问题，决策机关也不会通过立法给检察机关一个行政执法监督的法律名分。?
（二）对检察机关一般监督权问题的辩证分析?
上世纪五十年代，我国正处于法制建设初期，检察机关的“一般监督”工作尽管体现了法律监督理论的科学性，但其具体法制路径是非常模糊的。如1954年宪法第81条规定：中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律行使检察权，但由于并没有相关法律程序规定具体的监督路径，当时检察机关对国家机关违法行为的建议权和抗议权处于一种无所不包却无从下手的困境。所以，在当时的历史条件下，反对检察机关享有一般监督权具有一定的合理性。特别是在1979年，我国正处于百废待兴时期，一个国家才几部法律，连行政执法都无从谈起，又何谈行政执法的检察监督问题。?
但应当看到，当时反对检察机关享有一般监督权并没有科学的理论依据，仅仅是一种现实的合理性。从当时的社会背景和监督内容来说，“检察院对于国家机关和国家工作人员的监督，只限于违反刑法，需要追究刑事责任的案件。至于一般违反党纪、政纪并不触犯刑法的案件，概由党的纪律检查部门和政府机关去处理”??[15]?。这是符合当时的监督逻辑的，因为当时对国家机关和国家工作人员的监督主要是对贪污受贿等渎职违法犯罪方面的事后监督，“监督”与“查处”的功能处于重合状态。查处国家机关和国家工作人员的贪污受贿等渎职行为，从责任层面上说是刑事责任和党纪政纪责任两个方面，分别由检察机关和纪检监察机关查处，已经实现完善的责任追究机制即所谓监督机制。但是，这种监督分工，由于是基于对国家机关和国家工作人员已经发生的职务违法犯罪案件查处的分工，而不是对国家机关和国家工作人员行政行为监督机制的科学设置，并不具有现代法律监督要义的监察、制控和督导作用，随着社会的发展，这种简单的事后监督方式已经远远不适应当前行政执法权力扩张的现实。?
我国的经济转型是从上世纪九十年代开始的。我国的行政处罚法是在1996年颁布的，我国的行政执法体系也是随着改革开放才逐步建立起来的。我们不能苛求当时的人们具有今天经济发展和法制发展的预见性，更不能机械地认为人的思想观念是一成不变的，当时的人们反对检察机关享有一般监督权，并不意味今天他们依然会反对。而且，目前检察机关对行政执法监督的实践反映了行政执法程序的监督缺陷，具有明确的程序性方向，是行政执法程序科学设置必须完善的基本问题，这也是与建国初期检察机关的一般监督权的笼统、模糊大不相同的地方。在我国经济建设和法制建设飞速发展的今天，检察机关的一般监督权问题不应再成为敏感问题，更不能抱残守缺、设置为理论研究的禁区。当行政执法检察监督的严峻现实再次不可避免地重现在我们面前时，其潜在的规律性正是需要我们去揭示、把握的法制发展脉络。?
四、人民检察院对行政执法监督的法律程序设置?
法律监督是法运行不可或缺的构成性机制。立法是创造法运行前提的机制，执法、司法、守法是法以不同方式操作实施的机制，法律监督则是使法的生成和实现不偏离预期目标的预防、控制和纠正机制??[16](P287)?。人民检察院对行政执法的监督，并不参与行政执法权的配置，检察机关坚持无违法不干预的原则，事后监督可以及时防止行政执法权的滥用，符合检察权程序性、非终局性的特点。在相关法律程序中设置检察机关预防、控制和纠正行政执法机关侵害国家利益和社会公共利益行政执法行为的程序，以启动诉讼程序由人民法院对涉嫌经济犯罪行为和违法行政行为进行裁判，实现人民检察院对行政执法行为的监督制约作用，是保障行政执法权力依法行使不可或缺的法律监督机制。?
（一）在《行政处罚法》中设立刑事审查制度?
行政处罚权是一项重要的国家行政制裁权力，不但涉及对行政违法行为的处罚，也涉及对行政犯罪行为的追诉，行政执法机关移送涉嫌犯罪案件是行政处罚程序和刑事诉讼程序的衔接点，是打击经济犯罪行为的重要行政法律程序。根据十多年来行政执法与刑事司法衔接工作的经验，检察机关对行政处罚案件的《行政处罚决定书》副本实行刑事审查，是最为有效可行的防止行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的监督方式。这种监督方式简单易行，成本小，监督内容明确，监督效果明显，不会干预、不违背刑事法律的行政处罚裁量行为。至于是采取文书备案审查，还是网络“信息共享平台”的监督方式，各地可根据经济情况而定。?
为此，建议在《行政处罚法》中确立人民检察院对行政处罚案件实行刑事法律监督的基本原则，设置检察机关对行政执法机关所查处案件的《行政处罚决定书》实行备案审查或定期审查的刑事审查机制，赋予检察机关审查权、调卷权和纠正违法权，以保障行政处罚权对刑事法律的遵守。备案审查主要针对依法具有行政处罚权且与社会主义市场经济秩序、社会管理秩序紧密相关的行政执法机关，对其查处案件所作的行政处罚决定就被处罚行为有无涉嫌犯罪的内容进行书面审查，确定是否应移送侦查机关立案侦查。其他依法授权的具有管理公共事务职能，在法定授权范围内实施行政处罚的组织，可采用定期审查的方式进行。具体操作是，实行备案审查的行政执法机关，应该在案件作出行政处罚决定的同时，将《行政处罚决定书》的副本报送检察机关备案审查，检察机关通过审查《行政处罚决定书》副本，认为被处罚行为涉嫌犯罪而行政执法机关没有将案件移送侦查机关的，可以要求行政执法机关说明不移送的理由，或者调卷审查。检察机关认为理由不成立的，应出具移送案件通知书，按照案件管辖范围，或自行立案侦查，或由行政执法机关移送公安机关立案侦查，启动刑事诉讼程序。对行政执法人员拒不移送涉嫌犯罪案件情节严重的，或涉及其他职务犯罪的，检察机关可以直接依照刑事诉讼程序进行初查，确定是否对不移送案件的行为或其他职务犯罪行为立案侦查。对行政执法人员拒不移送涉嫌犯罪案件的一般违法行为，检察机关可以建议行政监察机关给予行政处分。?
（二）在《行政诉讼法》中设立行政公诉制度?
在我国，行政管理相对人侵害国家利益和社会公共利益的问题属于行政处罚的范畴，行政行为侵害国家利益和社会公共利益的问题属于行政法制监督范畴。当对侵害国家利益和社会公共利益的行政执法行为的司法监督缺乏启动行政诉讼程序利益主体的时候，检察机关作为行政法制监督主体，责无旁贷地应当承担对涉及侵害国家利益和社会公共利益的行政执法行为提请司法审查的责任，这是我国行政诉讼制度有待完善的内容。?
行政公诉是指人民检察院依据行政法制监督职能，对行政执法机关在行政管理中违反国家法律规定的侵害国家利益和社会公共利益的行政行为，提请人民法院进行合法性审查并作出裁判的诉讼活动。法律应赋予检察机关对违法行政行为的调查权、干预权和公诉权。（1）对行政管理相对人有侵害国家利益和社会公共利益的事实，而行政执法机关不存在违法行为的，如违法许可，或不作为的，检察机关应向有关行政执法机关提出监管建议。行政执法机关不采纳检察机关的意见，不作任何处理的，检察机关可就此提起行政公诉，并向行政监察机关提出检察建议。（2）对行政管理相对人侵害国家利益和社会公共利益的事实和行政执法机关的违法行为有关联的，如违法许可、不作为的，或行政行为直接侵害国家利益和社会公共利益的，检察机关应当制作纠正违法通知书（包括督促行政执法机关提起民事诉讼，追回国有资产），通知行政执法机关和抄送行政监察机关。行政执法机关不予纠正及无正当理由的，检察机关可对此提起行政公诉。?
行政公诉的意义是通过检察监督保障行政执法权的依法行使，维护国家利益和社会公共利益。检察机关是以国家公诉人的身份向人民法院提起行政公诉，其举证责任在检察机关，法律应赋予检察机关对有关行政执法机关、企业、单位调查取证的权力。由于侵害国家利益和社会公共利益的违法行为大多数可以通过督促行政起诉和督促行政监管予以纠正，没有必要提起行政公诉，所以除了在《行政诉讼法》设置行政公诉程序之外，还必须在相关行政程序法中明确检察监督原则，使检察机关的督促行政起诉和督促行政监管有法可依。
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责任编辑：陈文杰?
收稿日期：2012-01-10?
作者简介：唐光诚（1957－），男，江西龙南人，江西省赣州市人民检察院高级检察官；江西赣州 341000